PPP项目全生命周期管理研究——以A市政道路为例

魏海锋

一、前言

交通运输已成为我国社会经济的支柱产业之一,不仅是国民经济的基础性、先导性和战略性产业,而且是经济社会发展的重要支撑和强力保障。市政道路领域的 PPP 模式也得到了飞速发展。而建设时间长、投入多、参与方复杂、涉税风险高是市政道路 PPP 项目无法避开的特点。因此，在市政道路PPP 项目全生命周期，从各个角度进行科学管理，对于降低项目运营成本，防控税务风险，实现可持续发展具有重要意义。

二、A 市政道路项目背景介绍

“十三五”时期，加强区域基础设施建设，优化城市路网结构，增强城镇的通达性和功能性是A 县城市化建设的重中之重。A 市政道路作为基础设施建设的重要组成部分，对提高城区路网密度，提高道路通行能力，促进A 市经济发展起着至关重要的作用。

A 市政道路项目采用BOT 合作模式，于2017 年7月开工，2019 年6 月竣工验收，同月经实施机构批准进入运营期。该项目经历了前期研判、资格预审和正式招投标、成立项目公司、项目建设、交工和竣工验收、确定运营日并顺利进入运营期[1]。项目几乎经历了PPP全生命周期的各个阶段，而且很好地践行了PPP 全生命周期的各项原则，选取该项目进行分析研判，对类似投资项目有着很好的代表性。

三、A 市政道路项目全生命周期管理的关键节点

（一）项目前期阶段

1.前期阶段税务筹划

PPP 项目周期长、交易结构复杂，涉税风险较高，A 市政道路项目的合同、股东协议及公司章程中对如下涉税事项进行了约定：

一是增值税方面，明确政府付费、使用者付费收入适用税率，如税收政策调整而导致项目公司税负增加或者产生其他税务风险时，协议约定各方风险分担方式。

二是移交阶段，前期与政府明确立项主体，项目公司不作为立项主体，也不拥有项目资产的所有权。移交时约定为无偿移交，由接收方（政府方）承担应支付的相关税费。

三是在合同中明确了项目资产产权归政府方所有，如归项目公司所有，则增加的房产税、土地使用税、土地增值税等相关税费由政府方承担。针对经营性的附属设施收取的营业收入，政府方要求提成但不提供发票能否按照净额缴纳相关税费，如果不能按照净额缴纳，政府方需要承担此部分税费。

2.前期阶段风险防控

（1）征地拆迁风险

①风险成因

因实施机构原因不能按期完成征地及拆迁工作，不能提供满足建设条件的项目用地，使项目无法办理用地及施工手续，可能会导致项目无法按期开工，造成项目整体延期。

②风险控制

项目公司及时与实施机构、县政府召开多次专题会、工期推进会，指出因其未按期完成征地拆迁工作，造成了工程延期，重申并明确双方的责任划分，协商制定征地拆迁工作进度计划，如已造成延期开工，应当要求给予工程延期，并留存好相关会议纪要及往来函件，为后期工期索赔及延期免责保留依据。

（2）融资风险

①风险成因

在PPP 项目的实施过程中，大多数PPP 项目约定不得使用本项目资产实施抵押担保；融资产生债务全部由项目公司及社会资本方承担，实施机构对项目公司融资行为不提供担保或其他信用支持，导致项目公司及社会资本方承担了项目融资责任与融资担保责任[2]。

因PPP 项目周期长、项目资金投入大、金融环境及政策变化快，如融资无法按期到位，将影响项目整体的生产进度，导致物资采购无法按计划实施，对下工程结算拖欠、现场经费短缺。

②风险控制

A 市政道路项目合理制定投融资方案。结合项目实际情况制定投融资方案，多渠道、多形式地进行项目融资，项目资金采用分批分阶段的方式到位，控制项目融资规模和融资成本，降低融资风险。

A 市政道路项目做好资金分析策划，科学合理安排资金使用计划，加强项目公司生产经营管理，按期结算，商务、采购及财务管理规范有序。

（二）项目建设阶段

1.建设阶段税务筹划

与各参建单位签订合同时总承包方计税方式的选择、总承包方管理模式的选择、各类合同对签订要点及税费约定都存在相关风险。

为规避相关税务风险，A 市政道路项目要求总承包方不得采用简易计征计税方式，总承包管理模式采用总分包模式或集中管理授权模式。并在各类合同中明确付款时间和比例，明确计税方式，开具发票的类型和税率，质保金的形式和发票开具时间，确保进项税额及时足额取得。

2.建设阶段风险防控

（1）工期风险

①风险成因

因实施机构未按照合同约定完成项目建设的前期配套工作，如征地拆迁、工程报批、手续办理等其他相关工作，影响工程进度。

②风险控制

针对实施机构未完成前期工作导致的工期延误，及时与实施机构沟通，以对外发出文字函件的形式明确并重申双方权责划分，明确指出因实施机构未按要求完成前期工作导致项目工期延误，要求给予工程延期[3]。

强化项目的经营目标管理。项目实施前做好项目管理策划、项目实施策划等工作，项目实施过程中严格按照策划要求开展项目管理工作，确保项目公司按节点按期完成。合理调配现场设备，优化资源，及时做好现场统筹安排。

（2）工程质量风险

①风险成因

因项目施工面积广，施工周期短，管理范围宽泛，如果对于项目建设全程把控不严，容易造成工程质量风险。

②风险控制

健全质量管理制度，严格按照规范要求，对施工过程中各主要环节进行全方位、全过程的质量监控，不漏检、错检，确保各工序质量。

（3）超概风险

①风险成因

因科研、设计图纸考虑不够全面、施工过程成本管理不到位等诸多因素造成项目超概。

②风险控制

A 市政道路项目施工前对图纸进行会审，结合项目实际特点并尽可能地考虑一切影响因素，对图纸进行二次优化设计，减少不必要的签证、变更，对不必要的分项工程进行核减。

施工过程中加强预算控制，定期召开合同交底会，会同施工单位对项目当前建设进展情况同合同、图纸进行对比分析，同时严格关注市场人力、材料、设备等相关资源价格的变动情况，看是否存在超概风险，及时调整施工方案。

（三）项目运营阶段

1.运营阶段税务筹划

为提振市场主体信心、激发市场主体活力，国家进一步加大增值税期末留抵退税实施力度。2022 年3 月21日财政部税务总局公告2022 年第14 号《财政部 税务总局关于进一步加大增值税期末留抵退税政策实施力度的公告》发布。

根据该公告，增值税留抵退税需同时符合以下条件：

（1）纳税信用等级为A 级或者B 级；

（2）申请退税前36 个月未发生骗取留抵退税、骗取出口退税或虚开增值税发票情形；

（3）申请退税前36 个月未因偷税被税务机关处罚两次及以上；

（4）2019 年4 月1日起未享受即征即退、先征后返（退）政策。

在相关政策发布后，对照规定要求，逐一梳理项目资料，判断申报条件，克服各种困难，积极主动向政策靠拢，确保资料齐全、合规。2022 年5月，A 市政道路项目成功实现退税2000 多万元，极大地缓解了运营期资金压力。

2.运营阶段风险防控

（1）政策风险

①风险成因

项目合作方为政府，容易受到政策的变化或地方政府换届导致协议内的一些条款无法履行与兑现，造成项目不能正常运转的风险。

②风险控制

对于政策调整引起的风险，此项属于法律中的情势变更情形，可与实施机构协商要求相应补偿。对于政府换届导致协议条款无法履行与兑现，此项属于实施机构违约，可以要求违约赔偿。

（2）运营收益风险

①风险成因

本项目的收益主要以持续性运营本项目而产生的收益为主，回报途径单一，同时由于项目投资大、运营周期长，在项目投资初期制定的经营方案可能存在预估不足，财务测算无法做到全科目覆盖，可能存在隐性的运营成本，且无法对成本周期变化进行全面分析，进而造成运营收益无法覆盖投资回报的风险。

②风险控制

在项目建设期就开始进行运营期的运营筹划，重新进行运营成本及收益测算，项目公司提前与咨询机构对接制定项目运营方案，可将招商节点前置于建设期，提前招商引资，为运营期节约时间。

在确保项目质量的前提下，合理计划安排工期，减少建设周期，提前进入运营期实现项目收益。拓展、创新收入渠道，实行多元化运营，结合项目实际情况，发掘、开发项目运营点，依托项目基础设施提供增值服务，以增加项目运营收益[4]。

（四）项目移交阶段

移交阶段，指政府和社会资本按照合同约定的移交形式、移交内容和移交标准进行项目验收、资产交割等工作。依托各类产权、股权交易市场，通过股权转让等方式，实现PPP 项目投资退出。A 市政道路项目虽尚在运营期，但已对移交阶段可能涉及的风险进行了合理预估，并提前制定了一系列风险应对策略。

1.移交阶段税务筹划

PPP 合同约定运营维护期满后，该项目无偿移交A县政府指定机构。本项目需与政府明确不拥有项目资产所有权，只是负责建设及运营，故经营到期移交的资产范围中只是一些与项目相关的资料，并不涉及资产所有权的转移。因此，项目公司在不拥有项目产权的前提下无偿移交约定的项目资产，不属于视同销售行为，不用确认增值税和企业所得税应税收入，项目公司可据此项政策与税务机关明确纳税事项。

2.移交阶段风险防控

移交阶段若没有制定详细的移交方案和性能测试方案，或没有按照项目合同约定的评估方式确定补偿金额的依据，将导致各方权益受损。

由于移交工作程序复杂、涉及专业较多。因此，A市政道路项目计划选取有经验的第三方咨询机构协助移交小组完成方案编制、资产评估、性能测试等工作，尽可能对移交阶段所涉及各方面工作作出相对完善的咨询策划和约定，为项目期满时的顺利移交保驾护航。

四、结语

随着项目模式的逐步优化以及相关政策的陆续出台，我国 PPP 项目的发展愈发成熟，PPP 类型愈发多样，高质量的 PPP 项目能实现政府和社会资本的双赢。针对不同类型的 PPP 项目，需建立针对性的全生命周期管理体系。规模大、时间长是 PPP 项目的固有特点，在 PPP 项目漫长的生命周期中，如何实时识别和评价项目存在风险，对风险进行动态追踪和及时防范仍需进一步探讨和研究。