国库集中支付环境下财政资金管理

薛凌云

（陕西省榆林市定边县国库集体支付中心，陕西 榆林 718699）

市场经济环境下，财政活动日趋复杂，货币支付越发频发，财务风险爆发概率随之提高，财政资金管理面临严峻挑战，财政资金拨付模式面临改革。实践证明，实行集中支付制度后，财政资金直接拨付到收款对象，保障了财政资金高效运转，规范了财政资金使用过程，有效防范了财政资金安全风险，推动了财政资金管理改革。但在实际工作中，一些地区的财政单位政策落实不到位，国库集中支付制度执行情况不乐观，难以取得预期的管理成效，部分财政资金未受到有效监管，仍然存在着财政资金浪费、体外循环的情况。因此，财政部门应结合财政资金管控需要，针对实行集中支付面临的问题，采取应对措施。

一、集中支付制度的优势

与传统财政预算资金拨用款模式相比，集中支付更具优势，可强化财政资金管理效能，提高财政预算管理水平。当前国内的经济形势，实行集中支付制度具有一定必要性。因此，下面本文通过以下内容详细分析集中支付制度的优势。

（一）强化了财政资金管理效能

过去的管理模式下，财政资金的拨付，通常需要层层传递，处于一种“中转”的运作模式，其基本流程是：财政——主管部门——二级机关——经费单位[1]。整个流程走下来，一般要经历5—7个结算环节，时滞时间长，资金流转过程中易被扣款，形成了“二次预算”现象，易导致资金大量沉积，造成财政资金的闲置、浪费。而国库集中支付制度下，去除了层层传递的过程，各单位只要依照预算用款计划进行申报，通过支付中心审批后，便可直接拨付到收款对象，简化了支付流程，从“中转”管理模式转变为了“直达”式管理模式，财政资金能真正落到实处，有效强化了财政资金效能，提高了财政资金使用效率。

（二）提高了财政预算管理水平

传统的制度体系下，财政资金拨付给预算单位后，预算执行难以被财政单位实时掌控，更多的是进行事后监管，易出现预算与执行差距过大的情况，违背了预算管理初衷[2]。而实行集中支付后，在预算执行前就对其进行审核，每一笔资金支出都处在预算指标控制范围内，不能随意更改已上报的预算支出，不仅预算更加细致、准确，且财政可随时掌握各项预算实际执行情况，大幅度提高了财政预算管理水平，切实维护了国家和人民利益。

（三）有利于国有资产的管控

原有财政资金管理模式下，易发生财政资金结余分散存款、多头管理的情况，一些单位甚至通过开设虚拟账户、多个账户的方式，将资金用于投资获取利润或存放在银行赚取利益，形成了账外资产[3]。但投资伴随风险，一旦投资失败，就会造成国有资产流失，危害财政资金安全。实行国库集中支付后，提高了财政资金支出审批门槛，财政资金在国库单一账户体系内规范运行，财政资金的使用，通过支付中心可以得到准确翔实的数据信息，提高了资金运转透明度，便于政府做出宏观调控，增强了财政对国有资产的管控能力。

二、实施集中支付制度所面临的问题

显然，实行集中支付制度，有利于财政资金价值的发挥，对推动财政资金管理改革有很大帮助。为对集中支付制度下，财政资金管理提出合理建议，有必要预先了解现存问题。因此，本文将结合集中支付制度特性，对财政资金管理所面临的问题展开探讨。

（一）国库集中支付制度不健全

国库集中支付管理模式具有很大的优势，改革了现行管理体制，改进了财政资金管理方式，可有效促进财政资金规范化运转。但受到传统分配管理观念的影响，财政资金管理制度、支付制度未大刀阔斧地改革，相关制度革新滞后，现行管理制度无法满足集中支付模式下财政资金管理的需求。由于缺少配套的财政资金管理制度支撑，导致集中支付制度实施存在问题，财权与事权难以得到协调。尤其是“放管服”政策实施后，扩大了授权支付比重，在缺少配套管理制度的引导下，非常容易导致一些单位盲目简化管理流程，对“放权”尺度把握不准确，从而降低了支付手续办理的严谨性，为违规操作留下了一定空间。

（二）部门预算管理不到位

部门预算是实行国库集中支付制度的前提，要想充分发挥财政资金价值，就要树立“先有预算费用，再用支出款项”的理念[4]。然而，仍有不少单位有着“重分配，轻管理”的观念，项目支出预算编制过于粗放，预算资金管理松散，经常发生临时调整预算、追加预算经费的情况，支付执行主观随意性大，甚至是虚增开支，还停留在以往支付模式惯性思维中，不能满足集中支付管理的要求。这些问题的存在，增加了集中支付操作难度，导致部分财政资金未受到有效监管，存在资金浪费、结余的情况，不利于国库支付中心的运行。

（三）支付中心的监督职能发挥不明显

在集中支付制度下，财政资金拨付模式发生了根本性转变，财务部门或预算单位直接向代理银行下达支付指令，代理银行先行支付，国库部门再进行清算的模式，走向了“商业银行先支付，国库部门后清算”的全新管理模式。但这种模式下，很多地方支付中心只是被动对全部支付资金进行清算，处于一种事后监管状态，监督职能发挥不明显。尤其是一些支出业务办理中，支付中心无法对支付凭证真实性进行核实，甚至一些单位没有提供相应原始凭证就进行了支付。

（四）信息管理系统建设

国库集中支付制度的实施，需要信息技术的配合，支付与清算都需要通过互联网来实现，需要有配套的软件管理系统。但目前来看，以财政部门为中心的预算资金管理信息系统并不成熟，各子系统相互独立，数据不共享，且系统运行稳定性差，存在技术短板，导致财、税、库之间尚未实现横向数据互通。由于缺少高质量信息系统支撑，导致部门预算执行数据信息反馈速度慢、问题多，造成资金清算时间长，严重影响了财政资金管理效率。

（五）财政内部监督不足

虽然国库集中支付制度提高了财政资金运转透明度，但财政资金管理不善，内部监督不足，仍然要面临资金风险、资金安全问题[5]。如果不进行针对性的监管，势必对财政资金安全造成巨大威胁，导致国有资产流失。然而，一些地方财政领导缺乏资金安全意识，错误地认为未发生安全问题，就是完全没有问题，对内部监管不屑一顾，对上级财政政策执行不力，导致财政监管不到位，内控流于形式，加大了国库支付风险。

三、集中支付制度下加强财政资金管理的具体措施

近些年，我国已经开始不断提高直接支付在集中支付中的占比，积极完善集中支付机制，加强财政资金管理势在必行。因此，本文结合当前集中支付制度实施中的问题，提出合理改善建议，望进一步提高财政资金管理的质量。

（一）健全财政资金管理制度

要想实现集中支付管理目标，规范集中支付行为，为财政资金管理提供依据，就要完善相关的财政资金管理制度，对新问题、新情况做出制度上的补充。例如，建立“国库一本账制度”，将所有财政资金都进行统一核算、管理，并调整现行支付申请与审批制度，进一步优化国库收支流程。但制度优化前，为确保制度的适应性，可行性，财政部门应调研国库集中支付制度实施面临的问题，结合财政资金管理要求，有针对性地完善管理制度，对新问题、新情况做出界定，统一经费开支标准，消除新旧制度过渡期间产生的矛盾。制度优化调整阶段，财政部门应结合《政府采购目标》与《现金管理条例》，有意识地扩大集中支付范围，进一步明确支付标准、支付流程、支付审批、支付用途、支付方向，将游离于支付执行范围之外的采购项目纳入集中支付，尽可能减少管理漏洞，提高国库集中支付中直接支付所占比例。制度制定后，要加强制度的宣传，强化各单位对国库集中支付制度的认可，让预算部门了解集中支付流程和制度要求，转变基层单位财政资金管理思想。

（二）加强部门预算管理与控制

要想切实推进集中支付，改革财政资金管理流程，就必须要细化预算支出，监控资金流转的全过程，从而严格把控预算，管好收支，杜绝虚增、虚报情况的发生。部门预算是实行集中支付的基础，预算编制阶段，要重点把握编制口径变化情况，有意识地实行零基预算、早编细编预算，从预算单位实际需求出发，深入分析各项预算指标，优化支出结构，将预算细化到具体预算单位和具体支出项目，提高预算编制质量。尤其是专项预算，要做好项目调查，主动加强上下联动，积极与相关的单位建立沟通，力求具体到项目支出细节，从而提高预算严谨性，充分发挥财政资金价值，助推专项项目的顺利实施，提高工作质效。而且一旦预算确定上报，不得随意更改金额、用途、用款项目、用款时间，尽可能减少预算调整情况的发生，提高预算刚性、严肃性。预算资金支出环节，要严格执行预算定额，在计划范围内使用资金，每一笔预算资金都要专款专用，所有支出都要做到留下“轨迹”。

（三）充分发挥支付中心职能

支付中心发挥着重要职能，是监管财政资金流转的核心力量，需要负责国库集中支付资金审核、拨付工作，需要处理反映集中支付的会计信息，对财政零余额账户、往来资金账户进行维护，占据着重要位置。但现阶段支付中心对于财政资金的监管，处于事后监管、被动监管状态，其职能发挥职能不明显。因此，为促进支付中心监管职能的有效发挥，应尽快完善拨付审查机制，加强资金流出前后监测，构建动态监管模式，从而充分发挥支付中心威慑、警示、纠偏、规范的作用。另外，支付中心应提高监管的预见性，根据财政资金监管的需要，建立预警机制，以及监控信息通报制度，动态监管预算单位、代理银行的财政资金支付与清算情况，对预算单位提出申请、支付中心审核、代理银行支付、人民银行清算、支付凭证归档等环节实行全流程监控，确保每一笔资金做到用途清楚、资料规范、拨付对象明确。若发现违规行为，要及时进行核查，开展对账工作，主动为预算单位提供咨询服务，确认异常情况原因，提出处理建议，确保来往资金归集及时、支付准确。

（四）优化财政资金管理信息系统

缺少配套财政支付信息管理系统，就很难顺利推行国库集中支付制度。因此，财政部门要建立财务信息处理中心，完善财政信息管理系统、公共支付系统、资金结算信息、信息查询系统，从而为国库集中支付的实施提供技术支持，实现财政信息资源的共享。具体来讲，为解决现有软件开发滞后的问题，财政部门要理清自身业务流程、管理机制，准确定位对软件系统的需求，主动与软件开发商建立合作关系，要求软件供应商根据实际需要，尽快完成软件升级、调整，解决软件问题。国库支付信息管理系统，应主要包括：支付申请、支付授权、支付凭证、支付确认、划款清算、支付退款等几大模块，主要涉及：国库、归口处室、预算单位、代理银行、清算银行等部门。而且系统要采用专网互联的构建模式，使各子系统无缝衔接，确保代理银行与国库行之间可实时处理支付业务，及时传递票据和凭证，从而缩短资金清算时间，避免财政单位、代理银行、清算银行三方数据不同步。

（五）加强财政内部监督

为遏制各级单位财务违规行为，确保资金安全运行，必须要推进顶层设计，加强财政内部监督，采取内控措施。具体来讲，财政单位负责人，要正确理解国库集中支付制度的内涵，树立会计责任意识，依法理财，主动履行职责，定期组织纪检、监察、财政、审计、人行等相关部门进行考核验收，确认财政资金管理的情况。审查过程中要重点检查各单位是否存在“小金库”的现象，杜绝财政资金“体外循环”，严控新增，清理陈欠，从而巩固资金安全防线，防止出现“二次沉淀”的情况。另外，要按“谁分管、谁负责、谁督办”的原则，将财政业务活动与财政干部绩效挂钩，将财政活动监控结果、管理成果作为相关责任人绩效评价依据，纳入年终考核。对于管理不善，履职不到位的人员进行处罚，追究其相应责任，从而使各级人员重视财政内部监管。此外，要积极加强财政内控机制建设，严抓行政管理、党风廉政建设工作，通过内控将财政资金管理活动关进制度的“笼子”。

四、结束语

由于经济环境的变化，财政资金规模不断扩大，财政收支业务日趋复杂，传统管理模式无法满足需求。而国库集中支付制度更加符合当前我国经济发展的形势，可有效规范财政资金的流转，缩短资金拨付时间，提高资金利用效率。但具体实施中，仍然存在着一些问题，如：国库集中支付制度不健全、部门预算管理不到位、支付中心的监督职能发挥不明显、信息管理系统建设相对滞后、财政内部监督不足等。这些问题的存在，不利于国库集中支付制度的稳定运行，限制了集中支付管理制度优势发挥。因此，财政单位应转变观念，走出以往的惯性思维，健全财政资金管理制度，加强部门预算管理与控制，充分发挥支付中心职能，优化财政资金管理信息系统，加强财政内部监督，从而规避集中支付风险。