环境法典的体系定位与规范结构——基于宪法与环境法立法交互逻辑的证成

文/张忠民

在依宪治国要求下，环境法典与宪法在规范对接中的困惑，成为环境法典编纂过程中的首要问题。要厘清此问题，须立足宪法与环境法的立法互动逻辑，对环境法典的体系定位进行检视，并对环境法典对接宪法的规范要求、可能范围与构建方向予以论证，推动环境法典编纂从规范性命题到秩序性命题的转变。

宪法与环境法的立法交互逻辑与法典化诉求

（一）宪法与环境法的立法交互逻辑

1.控制逻辑。宪法具有根本法的规范地位与高级法的超验价值，以其法律效力的最高性、调整领域的广泛性、结构体系的完备性为基础，将其价值秩序延伸到部门法中。遵循宪法意志、接受宪法调控应当是环境立法的技术性要求与宪法义务。这意味着环境立法必须既遵循立法主体合宪、立法权限合宪与立法程序合宪，又要尊重宪法的生态文明国家目标与环境权益保障的价值设定。

2.具化逻辑。宪法需要更为具体的法律规范将宪法的价值设定落实为部门法的规范秩序。由于环境法律区别于传统部门法规则的易知性而向专业性、科学性靠拢，环境立法应当以宪法条文蕴含的立法指示为依据，并结合现实生活的规范材料、环境科学的技术指引，准确反映环境保护领域科学理性与法律理性共建之要求。

（二）宪法与环境法立法交互逻辑之诉求：环境法法典化

宪法与环境法立法交互逻辑需要形成越来越稳定的立法交互影响，内含一种形式、实质与现实相统合的规范诉求。

1.选择环境法典承载立法交互逻辑之形式诉求。要使宪法与环境法的立法交互逻辑保持稳定性，须探究与之相匹配的法律规范与结构形态。宪法与环境法的立法交互逻辑可以由环境宪法、整体性基本法、单行法、行政法规“四个位阶、多个方面”构成的环境法律体系来具体承载。然而，当前环境法律体系只包括作为“部分性基本法”的《中华人民共和国环境保护法》以及分领域的单行法，缺乏一部“整体性基本法”。环境法典可以作为整体性基本法，承接宪法、衔接现行环境法，为环境法律的有效实施提供基本框架。

2.通过环境法典融贯生态文明宪法条款之实质诉求。2018年生态文明入宪，开启了我国环境法治革新的新时代，环境法亟须回应生态文明宪法条款并与之相适应。从内容范畴看，生态文明宪法条款需要一部内容完备、布局有序的生态基本法，助推环境立法向生态立法的法治转型。而环境法典可以直接、周延地对应宪法生态文明条款的保护范围，助推宪法与环境法的立法交互。

3.依靠环境法典回应宪法与环境法统合之现实诉求。环境法律不统一赋予公权力过大的自由裁量权，无法满足宪法控权的基本诉求，亟须通过一个正式的规范联结点来加强宪法与环境法的协调。尽管环境法典和既有环境法律都是具有宪法基因的法律规范，但是相较而言环境法典因更为贴近宪法内容而更适合作为环境法与宪法的直接联结点。在视角层面，环境法典的宏观性视角决定了环境法典与宪法具备更高的匹配度；在内容层面，环境法典的内容包括生态环境保护的方方面面，有效整合了环境法律体系；在治理层面，环境法典与权力运行更为紧密，最大程度地减少环境法与宪法的抵牾。

环境法典交互宪法的自身定位：作为环境宪法实施法

环境法典需要在宪法与环境法的立法交互逻辑中限缩自身定位，在遵循宪法控制的基础上恪守法教义学的体系姿态。

（一）体系构造：环境法典作为环境宪法实施法的内在需求

从体系构造角度，宪法与环境法的立法交互逻辑为环境法典作为环境宪法实施法留出了必要空间。环境宪法以规范体系构建的脉落连通宪法与环境法，围绕生态文明建设的国家任务来控制公权力与保护公民环境权益，塑造出环境法的基本价值判断与合宪性约束。但是，环境宪法作为框架性的体系结构，需要内容周全的法律体系来实施。环境法典可以作为环境宪法的实施法，通过权利、权力和义务的设置来建构环境法律基本制度，以保障环境宪法在环境法典规范结构中的有效实施。

（二）体系效能：环境法典作为环境宪法实施法的外在要求

从体系效能角度，环境法典可以统筹协调单行法，为环境宪法实施确立最好的基础性条件。在现行分要素与分部门的环境法体系中寻求一种基础性、取得重叠共识的价值，必然要以诉诸宪法共识作为最大公约数。环境宪法实施法的定位决定了环境法典应当着力于构建普惠性环境秩序的宪法共识，透过“预防—治理—救济”的体例设置对环境权利义务进行基本规定，促进环境法律体系的类型科学化、制度完备化与规则实效化，消除法律之间的冲突。

环境法典交互宪法的规范要求：体系指向与理性表达

环境法典需要在宪法秩序中寻找体系指向，形成逻辑自洽、边界清晰的主体结构；同时需要明确宪法规范以何种形式纳入环境法典。

（一）体系指向：环境法典规范体系在宪法秩序下的内在限定

1.概念体系。概念体系指向法律制定的概念建构及其体系化。环境法典应当以概念体系的本质统一来规避形式过度统一化，防止概念专断的法律风险。环境法典概念体系的本质统一需要以环境宪法为源头地位的初始范畴与主要表征，以生态环境与生态文明宪法概念为建构环境法典话语体系的逻辑起点，在保证环境法典概念体系遵从形式理性的基础上，受宪法特征一致性和社会适当性的实质化指引。

2.规范体系。规范体系指向保护和改善生态环境的规范集合。环境法典绝不是将各类环境法律都纳入的立法，而应依照体系逻辑对规范体系构造予以取舍，否则可能溢出基本法的规范边界而破坏单行法的法律意旨。环境法典应当参照环境宪法所形塑的“通过国家义务保护公民环境权益”的规范路径，善用法律保留原则与比例原则，根据环境法律规范的保护法益与构造内容、环境法和传统部门法的关系、应对具体环境问题的治理策略为类型化路径，来设计具体制度。

3.价值体系。价值体系指向负载价值确立功能的目的体系与原则体系。环境法典对既有环境法律进行整合，决定了单行法的价值需要重新理顺。一般而言，法教义学视域下各单行法的价值都经过民主审议程序，这也意味着难免会造成环境法典不当的价值转借。为避免立法风险，环境法典应当以宪法人权条款为根基、以公民生态人格的宪法规范为界限，将客观价值秩序通过价值主体化过程落实为环境法典的有关规定。

（二）理性表达：环境法典规范形式在宪法秩序下的外在表现

1.宪法规范在环境法典中“法益—请求权”的规范属性转变。考虑到宪法正式确立环境权是一项长期工程，环境法典可以从请求权路径入手，寻求环境权益类型化的请求依据及保护制度。

一是路径依赖，宪法保护的环境法益需要扩展到环境法典中寻求请求权的法律依据。环境法典应采纳“一般环境权益保护条款＋具体环境权益保护条款”模式，优先适用具体环境权益保护条款，将环境权益保护的一般条款作为兜底条款。环境权益类型化的规范设计既需要从立法请求权、防御请求权、给付请求权与救济请求权四方面规定具体内容，还需对环境知情权、参与权等程序性权利进行具体规定。

二是规范设计，环境法典对环境权益请求权的规范确认，建议采取以间接确认为主、直接确认为辅的模式：环境法典需要明确国家在管理和处分环境资源时事先保障与事后救济的法定职权，作为各类环境法益损害的间接请求权基础；亦需在某些必要领域明确公民启动环境权益保护的直接请求权基础，主要指公民程序性权益受损的请求权。

2.宪法规范在环境法典中“主体—手段”的保护义务扩张。环境法典中的环境保护义务应从环境宪法的整体体系与环境法典的功能需要出发进行推演，这决定了宪法规范在环境法典中义务内容需要扩张。

其一，在义务主体方面，环境法典需要明确国家环境保护义务的宪法规定与公民环境保护义务的宪法提倡。现行宪法没有直接规定公民的环境保护义务，但通过宪法解释仍可以推导出公民的环境保护义务。因此，环境法典除需要继续深化国家环境保护义务的规范构造外，还需要明确公民环境保护义务的具体内涵与内容范围，提升公民对环境保护义务的法律认知。

其二，在控制程度与手段方面，环境法典的环境保护义务应从风险预防、危险防御、损害修复三方面共同推进。我国宪法蕴含的生态环境观揭示出要以整体性视角为生态环境各领域的治理提供根本法依据。因此，环境法典编纂需以系统功能分化为视角总结环境法治的规范进程，从风险预防、危险防御、损害修复三方面分别构建义务规范体系。

3.宪法规范在环境法典中“语言—逻辑”的表达构造转化。环境宪法条款属于一种“低密度”规范，需要环境法典将宪法规则的表达构造转换为直接的规范判断。

其一，对积极性环境利用与保护规范的构造与解释。《宪法》第26条第1款等规范可对应形成环境法典中积极性环境利用与保护规范，其行为模式以“可以”或“应当”为行为形式、以“有利于”“负责”等积极性语词形态为基本特征。“有利于”等积极性语词应限缩解释为“相对有利于”，而“应当”应扩张解释为“完全应当”。

其二，对消极性环境利用与保护规范的构造与解释。《宪法》第9条第2款等规范可对应形成环境法典中消极性环境利用与保护规范，其行为模式以“禁止”“不得”为行为形式、以“严格控制”等限制性语词或禁止性语词为主要特征。消极性环境利用与保护规范应限缩解释为环境行政行为与私主体行为被划定底线的义务性、强制性规范。

其三，对倡导性环境保护规范的构造与解释。《宪法》序言第7自然段中“新发展理念”“生态文明”的国家任务可对应形成倡导性环境保护规范。倡导性环境保护规范不针对具体的监管事项与手段，而是强调政策导向和社会效果，行为模式以“可以”或“应当”为行为形式，以“适用范围＋中性表述”“鼓励”等倡导性语词形态为主要特征。

环境法典交互宪法的具体建构：编纂的制度性展开

遵循“依宪治国—依法治国—依法行政”的秩序链条，环境法典编纂应围绕环境宪法的规范教义，对环境宪法进行制度性展开。

（一）内容统筹：总则编与生态环境责任编

首先，总则编通过提炼环境法律中的逻辑关联来统筹宪法生态文明制度的设定与分配。《宪法》序言第7段将“生态文明建设”作为国家目标，标志着生态文明制度的形成。环境法典应当依据生态文明制度，合理安排生态文明各领域的规范建设。这就需要环境法典的总则通过抽象提炼各类制度领域的逻辑关联，形成“立法目的”“定义与适用范围”“基本原则”等一般性条款，适度强化或弱化分则制度领域的规范分配与调整手段。

其次，总则编与生态环境责任编是环境法典保障宪法“生态文明建设”职权的“总控”。2018年修宪在《宪法》第89条中增加“生态文明建设”，代表着各级行政机关在国务院领导下制定相应规章、编制行政规划等履职时，生态文明建设是必须考量的因素。环境法典总则编应当根据生态监管的实践要求和环境行政权的关联程度对既有环境法制度筛选整合为基本制度条款；生态环境责任编按照“风险预防—危险防御—损害修复”的义务逻辑，创设必要的诉讼程序以实现行政行为与行政责任的整体配套。

（二）制度守成：污染控制编与自然生态保护编

《宪法》的环境保护义务主要是以《宪法》第26条第1款为主，以第9条第2款、第10条第5款、第26条第2款为支撑的规范体系，具有很强的容纳性，可以涵盖环境质量保护、生态资源保护、能源利用、生物安全等国家任务。

上述宪法规范可形成污染控制与自然生态保护两大主干结构并涵摄若干具体领域。环境法典应设置污染控制编与自然生态保护编，两编的规范内容应当以国家保护义务为主、公民参与义务为辅，明确公权力运行要努力实现宪法设定的环境国家目标，并明确公民环境保护义务的内容范围，既要对公民予以禁止性或强制性规定，又要明确公民对行政机关在立法、执法、司法上的参与义务。

（三）体例创新：绿色低碳发展编

《宪法》序言第7自然段明确“贯彻新发展理念”是国家任务，“绿色发展”自然也应当属于国家任务。《宪法》绿色发展条款可以与《宪法》第14条第1款、第2款、第3款构建出绿色低碳生产生活方式的宪法认同。因此，绿色发展的宪法确认可以对调整生产生活方式的法律规范产生宏观调控与价值引领的规范效应，需要在部门法中进行合理的制度安排。

绿色发展应当主要由以环境保护为专门任务的环境法来负责。然而，现行环境法规范及其制度设计与绿色发展的要求不完全适应，迫切需要制定综合性的法律体系，以对绿色发展作出专门的制度安排，环境法典编纂为此提供了契机。环境法典应当设置绿色低碳发展编，聚焦于循环经济持续化与能源利用低碳化的规则设计，根据“清洁生产—绿色流通—绿色消费”的经济闭环对现行法律体系提炼相关制度。同时，根据政策精神和时代要求，确立未被现行法律规定但应纳入绿色低碳发展编的气候变化应对与国际合作等关键性制度，保障绿色低碳发展编与绿色发展宪法规范的完美契合。