常态化财政直达资金审计监督机制分析

□文/张 帅 胡 斌

（西京学院会计学院 陕西·西安）

［提要］ 财政资金直达机制提出的背景是在新冠肺炎疫情冲击下，各地方政府特别是区县基层政府财政收入进一步恶化，迫切需要中央进行大规模的转移支付所采取的一种财政转移支付机制，实践证明这种“一竿子插到底”的机制收到良好的效果。近三年政府工作报告都提出，建立常态化财政资金直达机制并逐步扩大资金规模，使其基本覆盖中央财政转移支付中所有与民生相关的财政补助资金，这对财政预算管理与审计监督都提出更高的要求。因此，剖析常规转移支付机制中存在的问题，分析常态化财政资金直达机制下的审计监督具有重要的学术价值与现实意义。

一、建立常态化财政直达资金审计的机理分析

财政资金直达本质上是一种运用在宏观调控中的转移支付手段。进入2000 年之后，政府转移支付资金的规模不断扩大。特别是在脱贫攻坚过程中来自中央的转移支付资金规模急剧增加。2020 年，中央对地方转移支付高达到8.3 万亿元，中央财政针对市县乡政府职能特征设立了多项转移支付，各省也加大对所辖市县财政资金转移比重。但常规转移支付的路径并没有发生很大的变化，主要是通过“层层下达”的方式，即通过中央-省-市-县等各级财政部门，且相关职能部门也会参与到资金的分配，最后才到达企业或个人手中。资金预算的分配、下达与使用的链条过长且过于臃肿，在一定程度上影响中央政府转移支付的效果。

根据新公共管理学中的委托代理理论，中央政府把转移支付的资金分配给省级政府，再由省级政府对所管辖的县市进行分配，这样就形成一种委托代理链条。在多重资金分配权下放的基础上，地方政府的职能定位不清，同时具有委托人与受托人的双重身份，由于中央到基层区县中间天然存在“信息不对称”，中央财政资金转移支付数额巨大且具有无偿性，加之分配到的多数为欠发达地区，地方政府有动机通过提交地方人民代表大会来审议批准修改政府预算，对中央的转移支付资金进行重新分配。由于委托代理链条过长，相应地造成代理成本过大，中央财政资金转移支付的效果大打折扣。政府公职人员的身份与“理性人”假设结合在一起会形成有限理性的“行政人”。他们在某种程度上以使自身利益或以他们为代表的部门与地区利益为行事准则而非为了公共利益最大化。地方政府在分配资金的过程中不同程度地受到“行政人”的影响，往往做出“短视化”决策。地方政府同时承担经济发展、社会稳定、民生福祉、生态环境保护等责任，下拨的资金多用于较为发达地区且能产生经济收益的项目，进而忽视民生与环保这类收益微弱项目。这样使得资金分配不科学与不公平的同时加剧地区发展不平衡，降低地区居民幸福指数。这与中央对地方进行大规模转移支付的初衷相冲突，因此在原有的预算法下进一步完善财政资金的转移支付制度显得尤为迫切。在新冠肺炎疫情对中国经济与民生产生巨大影响的背景下，中央采取果断措施，创新性地进行财政资金直达体制的尝试并取得较为良好的效果，中央在此基础上提出建立常态化财政直达资金体制。

二、常态化财政直达资金审计的监督阶段与重点

政府审计是国家监督体系的重要组成部分，是国家重大政策落实情况和财政资金的“核查员”，在促进经济复苏的关键时期，各级政府审计机关应自觉围绕国家经济发展大局，促进积极的财政政策发挥出实际效果。各级政府审计机关在财政资金直达机制政策落实跟踪审计中应跳出传统“财政审计”模式，重点关注财政直达资金使用绩效、及时发现政策落实中出现的各种问题并及时提出相应的整改意见，借此推动财政资金管理体制创新。

（一）资金申报阶段审计重点。资金申报环节，重点审计财政直达资金的审核批复流程是否规范、申报资金预计使用范围有无随意扩大。2020 年，中央新增2 万亿元财政资金，并通过财政资金直达机制直接下达至基层；2021 年政府工作报告提出将2.8 万亿元财政资金纳入资金直达机制并进一步扩大资金使用范围；2022 年，中央将财政直达资金规模扩大到4 万亿元，常态化财政直达资金机制下转移支付的资金规模与覆盖范围进一步扩大。在申报环节是由中央财政部门直接对基层区县政府所申报的资金进行审核，审计在这一过程中可以采用跟踪决策的方法，如查阅同意申报资金的会议记录、查看是否符合决策程序等，有无相应的文件作为证明材料。在中央政府层次，重点关注常态化财政资金审核批复机制是否存在漏洞，是否存在人情请托与违规审核批复等情况，在地方政府层次，审计重点关注资金申报项目的真实性以及是否存在重复申报、虚假申报等问题。

（二）资金分配阶段审计重点。资金分配阶段，重点审计常态化财政直达资金分配过程中资金分配办法、分配依据、分配方式、分配标准。在常态化财政资金直达机制下资金的性质由原本的新增资金转变为存量资金，资金用途由2020 年只能用于基层“六保”与“六稳”的民生项目转变为地方省政府可以根据实际需求，确实要留用的可以留用一部分，其余部分尽可能多地向基层倾斜。在审计过程中应先研读财政部发布的关于财政资金直达机制的一系列文件，并结合本地区经济发展的实际情况，提前分析财政资金分配中极易出现的如分配指标是否合理、资金分配是否科学、地区之间分配是否均衡等相关问题。对于省级政府留用的资金，可以查看相关的会议纪要以及决策流程是否符合规定，以及该笔资金是否用于地区发展经济、改善民生福祉与生态环境保护等项目，是否与中央号召过“紧日子”的政策相冲突。

（三）资金拨付阶段审计重点。资金拨付阶段，重点审计常态化财政直达资金的拨付进度，对出现拨付不及时或超进度拨付的情况加以纠正。直达资金采取国库集中支付方式把资金直接拨付给用款的企业、机构和个人，直达资金拨付工作是否细致、扎实、及时，直接决定能否按规定用途使用资金。审计部门在常态化直达资金分配过程中重点关注是否存在资金下达不及时，是否出现“项目等钱”的情况，进而影响项目的推进；还应该重点关注是否违规将资金拨付至预算单位实有资金账户、财政专户或超进度将资金拨付至项目单位，造成预算管理混乱等问题。审计机关可以查看国库是否按要求对直达资金设置专门账户，严格审阅财政部门开具拨款凭证的真伪，检查直达资金统计台账支出方式、金额、收款人等情况是否真实，并将其与审计过程中得到的其他一手数据资料进行核对，做到账项一致。

（四）资金使用阶段审计重点。资金使用阶段，重点审计直达资金的使用绩效。审计人员应首先检查资金管理使用是否符合特殊转移支付机制相关规定；检查资金管理使用方向、范围和标准是否符合各类专项资金管理制度的有关规定。其次对存在项目进度缓慢、资金支出比例低、资金限制沉淀等问题的建设项目，审计应进一步关注项目建设进展情况，重点分析影响资金使用、项目进度和政策目标实现的问题和原因。对于进展缓慢的项目，可以采用实地考察的方法，询问了解工程建设进度、预计完工时间、影响工程进度的原因。在审计职权范围内对此提出合理化审计建议，督促收益单位提高使用资金效率。

（五）资金管理阶段审计重点。资金管理阶段，重点审计直达资金监控系统中的指标信息是否完整准确。审计人员将国库支付系统与直达资金系统做交叉对比，看数据是否一致；如果存在差异，则分析差异产生的原因是填报不及时还是存在虚假填报等问题，确保系统内的数据真实性得到保证，在此基础上对直达资金进行监管分析，对于系统暴露出的问题，提出完善系统建设的建议。在实施审计的过程中通过走访资金收益主体，坚决杜绝套现、骗现等行为，真正确保常态化财政资金落入收益对象手中。确保直达资金用在刀刃上，更好发挥惠企利民实效。

三、构建常态化财政直达资金审计机制的路径选择

（一）完善顶层审计监督规范体系设计。“十四五”审计规划明确提出加快构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系，财政直达资金的审计是政策落实跟踪审计的重要组成部分，也是评价中央积极财政政策落实情况与直达资金使用效率的重要抓手。目前，审计人员对财政直达资金审计更多是依据所在地的现实情况并参考以往重大政策落实跟踪审计的相关规定，没有统一规范，对审计工作带来隐患，并使审计效果大打折扣。随着中央对财政直达资金机制的日益重视，需要进一步加强顶层审计监督规范体系设计。虽然政府已出台重大政策落实情况跟踪审计实施办法，但财政直达资金所涉及资金量较大且部门较多，审计内容宽泛、审计依据复杂。亟须出台一部针对财政直达资金审计工作指南，在其中要明确审计目标、审计流程、审计重点注意事项及审计人员权责等，以便于审计人员在工作中尽最大可能消除主观性的影响，减少审计风险。

（二）整合基层审计资源，弥补审计力量不足。人才队伍建设是审计项目高质量完成的保障，“十四五”审计工作规划围绕审计精神、专业能力、用人机制等对加强审计人员队伍建设提出新要求。财政资金直达基层区县，基层审计单位的工作量陡然增加，日益增长的审计工作量与基层审计资源不匹配，审计任务重与审计力量弱的矛盾突出。由于财政直达资金涉及财政、税收及工程等多部门，可以采用跨单位或区域借调的方式来充实基层审计力量；还可以利用社会审计的人才资源，通过与社会审计机构建立长效联系，有偿聘用社会审计人员参与财政直达资金审计项目，形成“基层审计人员主导，社会审计人员积极参与”的创新体制，充分发挥基层兼职审计人员在计算机、工程、税法等专业方面的优势，提升审计项目质量。

（三）加强财政直达资金绩效管理。对财政直达资金进行绩效评估时，一方面要关注直达资金的管理与使用情况、申报项目建设情况、使用过程中是否存在资金使用低效等情况；另一方面也要关注直达资金相关政策是否能落实惠企利民的相关要求以及对财政资金直达机制运行情况进行评估。具体可以考虑建立直达资金申报绩效库，对于往年财政直达资金申报及使用过程中发生的财政资金浪费或运用超出规定范围、虚假申报等情况进行负面信息入库，并在审计过程中重点关注；还应重点关注是否存在将资金投向已完工或短时间无法开工的项目，防止出现因资金闲置造成使用绩效不佳的情况。

综上，中央财政直达资金的规模与使用范围还在不断扩大，强化监管促使资金的使用取得预期效果是政府的责任。审计作为政府重要的监督体系中的一部分，强化审计监督，健全与完善常态化财政直达资金审计监督体系，跟踪重大财政资金落地情况，督促基层提高资金使用效率是审计部门义不容辞的责任。