陆海统筹视域下海洋空间规划研究综述

□文/骆丽霞 李志娟 吴明发

（1.广东国地规划科技股份有限公司 广东·广州；2.广东海洋大学管理学院 广东·湛江）

［提要］ 通过对国内外海洋空间规划研究文献梳理，从海洋空间规划的内涵解析、内容体系、研究方法和陆海统筹等四个方面总结当前海洋空间规划研究成果。结果表明：我国海洋空间规划跨学科研究不足，规划方法实用型偏弱，技术设备尚不够先进和海洋意识薄弱，陆海统筹研究不够深入。为此，提出应完善海洋空间规划体系，加大设备投入，提升规划能力，持续推进陆海统筹理论、方法研究。

进入21 世纪，由于陆地资源越来越稀缺，许多沿海国家尤其是发达国家将发展空间瞄准海洋，制定本国的国家海洋战略和国家海洋政策，其海域管理实践不断加深，规划的理论和技术方法日益完善，特别是在规划范围和时间框架的界定、生态环境现状的识别、用海需求分析、组织利益相关者参与等方面形成较成熟的技术方法，对我国编制海洋空间规划极具参考价值。目前，我国陆地资源已得到较好开发利用，加快海洋空间规划，充分发挥海洋资源潜力显得尤为迫切。在这种背景下，从陆海统筹角度出发，探索海洋资源开发利用的途径，为海洋空间规划编制提供指导，无疑具有重要的现实意义。

一、海洋空间规划内涵解析

在中国知网、万方、Web of Science、ScienceDirect 等数据库中，主要围绕“海洋空间规划”“Marine Spatial Planning”“陆海统筹”等关键词进行文献搜集，将发表年度缩短为2016～2021 年，共检索到论文552篇，其中涉及海洋空间规划内涵的有91 篇。海洋空间规划对海洋资源开发利用和生态保护十分重要，首先要理清什么是海洋空间规划。国内外学者从不同角度出发，对海洋规划的含义作出解析。

（一）国外关于海洋空间规划的内涵解析。2006 年，UNESCO 首次召开海洋空间规划国际研讨会，会上概括了海洋空间管理的基本思想即以生态保护为基础，应用生态系统的方式监督用海行为，同时实现社会、环境、经济等目标。国外学者往往通过分析海洋空间规划的全过程来解析其内涵，使人较容易理解。伊勒认为海洋空间规划即为实现海洋生态、经济与社会发展目标，合理规划人们用海活动的时间和空间，以达到海洋资源开发最大效果。Chalastani Vasiliki 认为海洋空间规划是通过避免负面互动，提高协同效应，优化海洋空间配置到各种活动和环境中的过程。基于明确的目标，海洋资源得到较好的规划与利用，并避免环境与参与者的冲突，实现生态平衡。

（二）国内关于海洋空间规划的内涵解析。国内学者从不同角度对海洋空间规划的内涵进行了阐述。我国从1988 年开始第一次海洋功能区划，随后根据实践情况调整制度，不断完善海洋空间规划的内涵。郭雨晨认为海洋空间规划是以可持续发展为目标，以生态系统方法为依据，调查研究人类用海活动的时间和空间，合理安排海洋资源开发任务。方春洪等从科学术语和规划管理两个方面，认识到海洋空间规划的实质是超前统筹安排海洋空间、行业政策和政府管制，以促进资源合理开发。狄乾斌等认为海洋空间规划是极具前瞻性和正面性的协调、管理和保护海洋环境的前景规划。杨振姣认为海洋空间规划是一种重要的海洋综合管理手段，依靠先进的技术和工具以及完善的体系和政策来进行保障实施，达到解决人海矛盾和获取收益的目的。王慧认为海洋空间规划是在规划未来的海洋使用安排和收益，致力于解决人海冲突和发挥海洋潜在价值，为海洋生态管理提供战略指引。

综合学者的观点，普遍认为海洋空间规划是基于既定的目标和要求，通过运用现有的数据和技术，采用有效办法对海洋资源进行合理谋划，在充分发挥海洋优势，又减少管理者与使用者的冲突，同时注重环境保护，达到生态系统平衡的国土空间规划过程。

二、海洋空间规划内容体系

海洋空间规划的类型较多，内容广泛，普遍侧重于区域的功能定位和资源约束性。科学定义上，体系泛指一定范围内或同类的事物按照一定的秩序和内部联系组合而成的整体。海洋空间规划体系则指各类海洋空间规划组成，共同引导、预判、协调并完成人海关系相互作用及海域演化过程，具有逻辑一体性和秩序性的综合公共管理体系。有关海洋空间规划体系的研究不断增多，逐渐明确了探知海洋、开发海洋是时代发展的需要，更是我国建设海洋强国的重要保障。

（一）海洋空间规划内容研究

1、国外海洋空间规划内容研究。国外学者在研究海洋空间规划时，多使用方法和工具分析问题和解决困境。其中，Catarina Fraz o Santos 通过对6 个大陆和4 个海洋盆地的海洋空间规划进行研究，提出了MSP 中包含的人和社会维度等7 个需处理的重大挑战。Grip Kjell指出基于生态系统的海洋空间规划已成为协调不同当局规划的有用工具，今后的海洋空间规划应采取更加全面、多部门和协调的办法。Saunders Fred 阐述了研究海洋空间规划（MSP）中社会可持续性的概念框架，表明需要制定一种有说服力和全面的方法来分析和追求与海洋有关的社会可持续性。Lombard Amanda T 等研究实现多目标MSP 的实际方法和空间工具方面的进展，并提出经验教训及共同点。研究者发现众多问题并比较方法、工具，但往往解决办法无明确工具或路径不易操作。

2、国内海洋空间规划内容研究。国内学者从国土空间规划、海陆统筹视角，对比分析我国海洋空间规划编制的内容。黄杰等认为海洋空间规划作为国土空间规划体系的重要组成部分，以海洋主体功能区为基础，“在统一理念、目标和共识下”协调各项涉海规划，依托统一的空间平台，制定海洋发展战略，明确“保护底线”和“发展极限”，优化生产、生态和生活空间。张翼飞以我国海洋空间规划最新成果为蓝本，通过分析整理数据剖析空间规划的实践手段和规划工具，为我国海洋空间规划的发展提出可靠建议。王鸣岐通过梳理我国海洋空间规划中存在的矛盾，就此提出一个市县、一本规划、一张蓝图、一个平台、一套制度的“五个一”总体构想，以及目标战略融合、数据与标准融合、规划范围与规划期的融合、规划与政策融合、主体部门融合的“五融合”建议。

（二）海洋空间规划体系研究

1、国外空间规划体系研究。发达国家的海洋空间规划体系包括金字塔形、网络型和自由型等，内容设计全面，普遍重视部门协作与多方利益整合，切实保障参与者的权益，但建立完整的空间规划体系往往经历种种困难和不断修正完善的过程。Dewayany Sutrisno 等发现通过使用简单的空间分析方法，在近实时范围内创建包含复杂数据集的场景是一项困难而耗时的实践，提出开发面向MSP 的SDSS，并评估其在NSDI 框架内整合的可行性。Andrej Abramic 等认为，指令2007/2/ECINSPIRE 的实施可以改进并实际加强设置海洋空间规划（MSP）流程所需的信息管理和数据基础设施。Glen Smith 等以善治原则为背景，对苏格兰近岸海域的MSP 过程进行了研究，强调制度安排的重要性，要求利益相关者和公众参与苏格兰海岸规划。

2、国内空间规划体系研究。我国海洋空间规划起步较晚，管理部门错综复杂，规划较少且内容重复，相对完善的体系尚未建立。目前，海洋开发存在较大的资源浪费及生态污染等问题，存在环境破坏和降低经济收益等巨大隐患，基于生态系统保护角度下的海洋空间规划体系研究十分有必要。傅幸之等借鉴美国和欧盟海洋空间规划编制与管理经验，探讨了我国海洋空间规划编制的技术路径问题并提出体系设计的意见。吕明珠对比了国内外的海洋空间规划、海洋保护区规划和海岸带规划，并梳理生态系统在这些规划中的应用情况。张倩等以连云港市海域为研究区，利用指标评价方法计算海洋环境生态承载力和海洋开发利用的适宜性，得出空间分区结果、海域单元划分标准和连云港海域生态承载力，为连云港划分“三区”空间提供科学支撑。宋岳峰等基于海洋生态重要性分级，将海域划分为三级保护等级，并参照海洋功能区划制定分区并提出具体的管理目标与措施。曹庆先通过选取3 个目标，共6 项准则、17 个指标因子，依据此全面评估广西海洋功能区划的建设成果，最后从陆海统筹等方面为海洋资源开发利用提出了新的规划体系建议。

三、海洋空间规划研究方法

（一）国外海洋空间规划研究方法。国外海洋空间规划研究方法众多。Flynn Sarah 等提出了一个包含10 个组件的框架，为爱尔兰海洋空间规划（MSP）所用数据的存储和管理提供一个数据管理过程。Stelzen müllerV 通过文献回顾和11 个实际的MSP 案例研究，分析了当前评估方法的发展趋势，揭示了计划制定、计划结果和政策执行三类监测评估要素的采用。Finke Gunnar 通过研究两个指导性的研究问题来探讨纳米比亚MSP 进程的现实，得出纳米比亚MSP 方法具有强大的基于生态系统的视角，并具有强大的协作过程治理的结论。Lombard AmandaT 分享在伯利兹、加拿大、南非、塞舌尔、联合王国和美国就与推进缔约国会议有关的若干议题进行的研究中得出的经验教训和共同点，确定了与任何多目标中型项目进程广泛相关的博弈论决策规则、权衡分析等七个方法和工具。

（二）国内海洋空间规划研究方法。国内海洋空间规划的方法主要有4 种，包括系统规划、权衡取舍分析、生态系统服务评估和情景分析和博弈论决策以及空间制图。为更好促进人海和谐，协调生态系统背景下的时空差异和社会经济尺度的用海活动，迫切需要不断开发应用型、实用型的空间规划方法和分析工具，其中空间分析技术就较为突出，为海洋空间规划实践提供更大可能性。目前发展形势下，海洋空间规划方法和决策工具层出不穷，并在不同的规划中实践运用，但这些方法成效各不相同。其中，在生态系统服务评估的支持下，InVEST 和Sea Sketch 等情景分析工具主要用于评估海洋开发利用的目标任务的完成效果。权衡取舍方法则是综合考虑两方面的重要性并做出抉择，然后通过人为干预实现空间利用效益的最大化。

四、海洋空间规划陆海统筹研究

（一）陆海统筹的内涵研究。国外有关陆海统筹的研究较少，与之相关的主要集中在海岸带综合管理。Sorensen J 归纳了海岸带综合管理的生态内涵和战略内涵，提出立法和强制措施对于沿海活动的管控必要性，而且需要平衡不同利益方的关系，海岸带资源能源得到高效利用。拉斐尔·洛提拉以厦门市海岸带综合管理实践为例，剖析了EBM的内涵和作用，其是平衡人海关系，促进社会协调发展的重要手段，主要通过立法和规划科学有效地控制人类的活动，不断削弱人为影响对海岸带地区的伤害，从而促进海洋区域经济的持续发展。现在EBM 的使用范围更加广泛，不局限于渔业管理。

国内以不同领域或者不同地区为视角对陆海统筹的研究不断增多，有关陆海统筹的内涵逐渐清晰。陆海统筹是近年来我国海洋强国的战略方向，研究内涵已较丰富，不同专家不同角度的理解均不一样。其中，有研究认为陆海统筹是一种海洋发展的方法手段，有研究认为陆海统筹是经济与生态的协同发展的正确战略指引，还有研究表明陆海统筹是我国国土空间规划的重要部分。归根结底，陆海统筹就是对陆海两个部分进行统筹管理，合理协调两个部分的产业布局和生态保护，促进以经济发展为主多方面协调发展，推动我国建设海洋强国。张杨等认为陆海统筹对和谐陆海关系具有重要意义，是发展理念、战略、理念和原则。宋军继概括了陆海统筹发展的六大因素，包括引进产业、配套基础设施、布局空间、保护环境与预防整治、开发利用体制。潘新春等认为陆海统筹要衔接陆域与海域的发展定位、产业布局、生态保护和资源开发等6 项基本内容。马仁锋等从国家安全、综合治理和区域整体发展定义陆海统筹的内涵，并通过分析陆海统筹的理论发展脉络及实践事例，准确把握陆海统筹的组织结构，并复盘不同的治理事件，理清管理政策实施的层序与空间尺度耦合的程度。陆海统筹的内涵已研究较透彻，对资源开发利用具有重大指导意义。

（二）陆海统筹的途径研究。过去20 年，西方发达国家的海洋空间规划数量与日俱增，对陆海统筹的研究日益完善，相关的规划趋向于综合性考虑，突出技术、工具的重要性，注重多学科合作。Kidds shawd指出，基于不同的视角和出发点，统筹结果的差异性十分大。Alvarez-Romero 等通过实践研究和文献综述，统计出12 种跨系统威胁，依据不同角度的分析构建区域评估和识别方式，最终提出陆海统筹的执行框架。Cong Wang 等以连云港为例，提出了一种构建陆海协调发展评价指标体系的新方法，对评估陆海协调系统的发展具有重大意义。Alvarez Romero 等分析得出人海关系主要包括陆海生态过程、跨系统威胁和利益协调三个方面，而陆海统筹的主要研究便是对这三个方面的纵向延伸。

国内有关陆海统筹的途经研究尚少，多建立在已有规划的基础上分析问题并提出建议。李孝娟等研究深圳海洋发展历程和规划方向，剖析阻碍海洋发展的主要问题，对应验证新规划思路、内容和实施路径的正确性。文超祥等通过对福建省海岸带的调查研究，提出应用评价模型、情景模拟等方法来实现陆海统筹的途径。陈易基于综合空间规划方法，实证研究南通市海洋空间规划的科学性，丰富了陆海统筹的内涵机制。何广顺、狄乾斌等提出推动构建形成人海和谐的空间管理新格局，应明白陆海统筹的创新和战略性，科学构建海洋空间规划体系和发挥规划的引领作用，突出“统”和“筹”。

五、结论与展望

（一）结论。（1）国内外有关海洋空间规划的内涵解析不断增多，且研究表述趋于完整一致，较好表达了海洋空间规划的含义，但跨学科的研究不足，海洋是一个复杂的系统，单一知识体系已不足以应对发展问题。（2）海洋空间规划涉及的内容十分宽泛，国内学者在研究上着眼于解决现实地区存在的问题，经验教训或方法工具不具备宏观指导性。海洋空间规划体系尚不健全，各层次划分标准及方法不统一，资料不共享，规划内容重复且缺乏前瞻性等。（3）我国海洋空间规划的技术设备不够先进，采集数据、分析数据的能力不足，导致研究方法的选取很局限，且不同的方法适应条件不同，成效不一，单个结果未经多方法论证在编制规划时应用性不强。（4）我国陆地面积广阔，物资丰饶，“重陆轻海”思想的影响下，国民对海洋潜力认识不足。陆海空间的统筹规划理论尚且需要深入研究，不断丰富其内涵和理清规划的范围、实施途径和利益相关者关系等。

（二）展望。（1）进入21 世纪，站在“两个一百年”历史交汇点和“十四五”新起点上，着眼海洋发展对于国家发展具有重要的意义。“依海而生，向海而兴”，我国要统筹国内国际两个大局，正确认识海洋的潜力和合理规划产业布局，坚持陆海统筹，扎实推进海洋强国建设。海洋空间规划在国土空间规划中占据着重要的位置，我们需要准确把握海洋利用现状，以发展的眼光和先进的技术工具预判编制海洋空间规划，创新指导推动海洋经济高质量发展。注重理论研究，进一步强化生态学分析，丰富海洋相关理论内涵，跨学科系统化创新规划技术和工具，实现标准统一、信息共享。理顺海洋空间规划的组织机构和权责，建立完善的空间规划体系，避免出现交叉地带导致无人监管，全面促进海洋规划的可持续发展。（2）海洋空间规划是海洋治理发展的重要战略和工具，但我国海洋空间规划起步较晚，科研成果较少，技术标准上需要取长补短，加大高新技术设备的投入和技术引进开发，以便更好地获取数据和使用数据。通过宣传强化陆海统筹的重要性，形成全民识海、爱海、重视海洋的良好社会氛围，支持海洋的相关产业发展。最后，应加强海洋科研人才的培养，深入研究理论，继续丰富陆海统筹的内涵。