宗族势力对基层选举目标实现的影响及乡镇政府的应对策略研究

2023-02-28谢琦

客联 2023年10期

谢琦

摘要：从党的重要会议到中央文件，多次强调加强基层党组织建设、提高村民自治能力以及完善乡村治理体系，基层治理一直是国家治理工作的重中之重。其中，基层换届选举工作既是体现基层治理水平的一项重要内容，本身也是挑选优秀基层治理队伍的过程，对于乡镇政府来说是一项无论如何都要完成的常规工作。本文以选举工作难以推行的D村为研究对象，从完成上级要求、帮助自己满意的优秀候选人当选和满足村民意愿三个目标维度，着重阐释宗族势力对达成该三维目标的影响，并对乡镇政府采取的措施和策略进行解释和总结。通过分析发现，宗族势力的消极影响主要体现在大宗族控制选票使得小宗族的优秀候选人难以当选，而乡镇政府为了实现三维目标，采取了行政控制、社会动员、避责和正式权力的非正式运行等策略。

关键词：基层选举；一肩挑；宗族势力；基层政府；乡村治理

一、引言

乡村振兴作为一项战略部署是在党的十九大报告中被提出的，强调了健全乡村治理体系的重要性。2019中央一号文件明确要求“完善乡村治理机制，保持农村社会和谐稳定” [1]。《关于加强和改进乡村治理的指导意见》指出，完善村党组织领导乡村治理的体制机制，增强村民自治组织能力[2]。党的二十大报告明确提出“坚持大抓基层的鲜明导向”，为新时代基层治理工作提出了更高要求。2023年是全面贯彻落实党的二十大精神开局之年，中央一号文件再次强调“强化农村基层党组织政治功能和组织功能，提升乡村治理效能”。

加强基层党组织对农村工作的领导、贯彻实施党和国家的政策，同时加强村民自治能力，是推进基层治理的两大方向。基层选举决定着基层治理队伍的整体素质，决定着党的领导与村民自治能否在基层得到有效实现。一个国家治理体系和治理能力的现代化水平很大程度上体现在基层，研究基层治理、基层选举，理解我国基层社会治理的痛点、难点及其内在逻辑，对于推进乡村振兴战略、完善国家治理体系等具有重大意义。

作为我国乡村治理体系中直接面向群众的基层组织，我国乡村治理体系运行的逻辑很大程度上体现在乡镇政府的治理行为上。村“两委”干部是乡村治理主体中最基础的一环，“两委”换届选举本身是吸纳优秀分子进入乡村治理体系的过程，作为主要执行者乡镇政府的一项重要工作，也反映了乡镇政府对基层重大事务的治理水平和内在逻辑。本文基于对广东省Y镇的实践调研，选取Y镇政府在选举过程中遇到阻碍最大的D村为研究对象，深入考察D村选举的实际困难以及乡镇干部如何推进基层选举工作顺利展开，进而探讨基层政府行为及其内在逻辑。

二、基层选举三维目标及其实现

首先，乡镇政府处在国家政权体系中的最基层，压力型体制下，对任务和指标完成情况的评价可操作性强，是衡量乡镇政府工作绩效的重要指标，乡镇所处的指标与绩效挂钩的组织环境，促使其完成上级政府下达的指标和任务[3]；同时，晋升锦标赛式的激励机制也是促使地方政府官员落实各项指标、政策的因素[4]。村庄选举作为上级政府下达的例如环境保护、扶贫等诸多任务中的一项，需要乡镇政府执行，保证所有行政村产生新一届村“两委”并实现其中的各项指标要求。乡镇政府承接层层下达的行政命令，在“上面千条线，下面一根针”的局面下，乡镇政府进行日常工作、完成上级下达的任务需要村干部的配合，那么，在选举中，乡镇政府会想尽办法让有能力又听话的合意人选当选，寻找自己的“代理人”，以便各项工作、政策的执行和落实[5]。此外，民主选举是村民自治的重要内容，《村委会组织法》第二条明确规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众自治组织。[6] ”村民是村民自治的主体，村民在民主选举中的参与主要表现在通过投票表达自己的意愿和利益，重视村民意愿、保护村民自治权利的行使是贯彻落实自治制度的客观要求。胡荣指出乡镇选举指导组和村选举领导小组作为选举的主持者和监督者在选举过程中需要做到确保较多的村一次性选举成功并且没有村民上访告状[7]。周雪光指出，在村庄选举中地方官员的一项重要任务是维护“社会稳定”，防止选举过程中出现闹事、上访等冲突事件[8]。为了防止此类冲突和矛盾发生，需要尊重村民在选举过程中行使自身权利的意愿。梳理相关文献发现，乡镇政府在基层选举中需要实现以下三维目标：一、完成上级要求；二、帮助自己满意的优秀候选人当选；三、满足村民意愿。下文将以D村为个案，梳理乡镇政府在实现选举三维目标中遇到的问题并阐释乡镇政府所采取的行动策略。

（一）村“两委”选举主要要求（见表一）

值得注意的是，此次换届政策上的要求是历届以来最为严格的，分别体现在指标性要求和竞选过程上：一、对于“一肩挑”比例的要求是100%；二、“两委”交叉任职率达到90%以上；三、竞选不得有任何拉票行为，即使是“打好招呼”也是不被允许的。 “这次是有史以来要求最严的，所以各方面我们的介入相对来说都是会比较强势的。”（2021年1月28日，Y镇党政办古主任如是说。）

在2014年之前，该镇尚未明确提出“一肩挑”的要求，只是“提倡和推进兩委干部交叉兼职”。具体要求是：新选出的村（居）党支部书记，必须参与村（居）民委员会主任的竞选；新选出的村（居）党支部委员，必须参与村（居）民委员会委员的竞选。如不参加竞选，干部报酬折半处理（党支部书记每人每月275元，党支委每人每月225元）；但参加了竞选没有选上村（居）委干部的，干部报酬按规定标准发给（如该村干部超编则按平均数领取）。

2014年第六届村两委换届选举时，明确提出，“推行村、社区党组织书记兼任村（居）委会主任，‘一肩挑比例达到90%左右；推行村、社区党组织班子成员兼任村（居）委会班子成员，‘交叉任职比例达到90%左右。”2017年第七届的要求则是“村（社区）党组织换届新当选的村（社区）党组织书记和委员一般应分别参选村（居）民委员会主任和委员，确保‘一肩挑和交叉任职比例达到80%以上，原则上要达到上届的水平。”到2021年第八届要求“选优配强村党组织书记，并通过法定程序担任村民委员会主任，再选举为村集体经济组织负责人，全面推行村党组织书记‘三个一肩挑。”此外，支委和村委交叉任职率要达到90%以上。

可见，Y镇从通过薪酬激励“两委”干部交叉任职的方式到明确规定“一肩挑”的实现比例再到今年要求全面实现“一肩挑”，推行“一肩挑”的态度和力度都在明显加强，Y镇面临的完成上级要求的压力较大。

（二）D村背景

D村共有户籍人口904人，常住人口690人，党员44人，主要有李姓和余姓两大宗族，其中李姓5、600人，余姓100多人。该村村“两委”干部定编3人，目前有村“两委”干部6人，其中：村党组织委员3人（村书记为余姓），村委会委员3人（村主任为李姓），交叉任职率为0%。

由于新一届村“两委”任期及各项政策的调整，尤其是为全面实现村党组织书记“三个一肩挑”做好铺垫，从2020年7月开始，在新一届村“两委”正式换届选举进行前，该镇对各村进行了一次全面的摸底调查，重点研判各村实现村党组织书记三个“一肩挑”的情况，对村“两委”班子提前进行了一次调整。D村在2020年10月组织进行了村主任补选，候选人（余姓党支部书记）未当选为村主任，另一名村民（李姓）得票数较高，暂未实现“三个一肩挑”，于是便搁置到12月正式换届工作开始进行。据Y镇党政办主任介绍，在2020年8月即正式選举前的过渡期内，“一肩挑”政策在大部分的村都推行的较为顺利，而D村是全镇唯一未实现村党组织书记三个“一肩挑”的行政村。

（三）宗族势力

实践调研发现，在D村对选举目标实现最突出的影响因素是宗族势力，且对选举产生了消极影响。从学界对宗族势力消极影响的分析，可以将其概括为以下三个方面：一、大宗族控制选票，垄断村干部职位[9]。二、宗族势力渗入村级组织，掌控村庄公共权力[10]。三、宗族有组织地抵抗政策，引发群体性暴力事件[11]。下文将以“利益——权威——秩序”的框架阐释宗族势力的影响在D村的传导机制。

利益冲突。在2017年村“两委”换届后，以余书记为代表的村党组织和以李主任为代表的村委会之间一直存在着不团结的问题，但是余书记和李主任在职期间，两人的工作都得到了村民和乡镇政府的认可，而李主任为预备党员，不符合竞选村书记的条件，所以新一届村书记的提名候选人为余书记，为了方便后面村委换届实现“一肩挑”，需要李主任辞去职务。2020年8月，在正式换届选举之前，召开了村民代表大会，对李主任辞去职务进行表决，会上村民表示出强烈的质疑和不满，肯定了李主任在任期间的工作，认为没有理由让其辞去职务。乡镇政府干部跟村民解释不是因为李主任的工作哪里做得不好，而是因为政策要求。在此之前，镇干部也跟李主任进行了沟通，李主任本人表示愿意听从镇党委安排，跟村民表达了自愿辞职的意愿，最终表决通过了李主任的辞职。李主任的辞职，意味着李姓族内村民失去了他们的“利益代表人”，村级公共权力很可能被外族人和乡镇政权所掌握，导致本族利益受损。而乡镇干部只是因为“上级政策”就要求工作成效显著、获得村民极高认可的李主任辞职，在本族人眼里看来是一种“没有道理”的失范行为。

乡镇政府的这种失范行为造成了村民利益与国家利益的冲突，同时也使得以“两委”冲突为表征的两族间的冲突显现出来。在随后的村主任补选工作上，村民的怨气和不满便表现出来，尽管镇干部和村干部都引导了村民将选票投给余书记，但得票数较高的是另一位李姓村民。面对这种情况，镇政府主要领导亲自与该位村民深入细致讲解政策，使其自愿放弃参加村主任竞选资格，并签订承诺书，承诺在换届选举中服从组织领导，严格遵守换届纪律，贯彻落实组织意图，充分发挥党员的带头作用。尽管这位李姓村民已经放弃竞选资格，但是余书记仍未获得大多数村民的支持，在过渡期内，D村暂未实现“三个一肩挑”，于是便搁置到12月正式换届工作开始进行。

权威带领。农村社会存在的利益冲突及基层党政工作人员的行为失范，并因此造成对乡村权威结构的冲击，是目前农村发生的村民对抗地方党政组织的群体性事件之根本性原因[9]。虽然D村“两委”班子内部不够团结，但余书记和李主任分别作为各自宗族的村级公共权力代表人，实际上形成了两族之间的制衡，平衡了村内的权力结构，这种权威结构，因为李主任的辞职而被打破，便引发了以李姓为主的村民对乡镇选举政策执行以及以余书记为代表的外族人的对抗。在群体性对抗中，往往存在较为明确的组织领导者，他们凭借自己的见识、能力等在村内享有较高的威望和影响力，容易聚集集体性力量并与乡镇政权对抗。D村在此之前的四十余年里，村书记与村主任都由李姓担任，且在余书记之前的李书记，由于其在职期间内为村内做出的贡献较大，如主动寻找乡贤或企业捐资完善村内的基础公共设施等，受到村民的爱戴。虽然李书记现已退任，仍在村内具有较大的影响力和较高的威望，群众基础牢固。此外，李书记与余书记之间还存在私人恩怨，捏造事实互相举报并在村内引起舆论。由此一来，李书记作为村内的传统权威型人物，其对余书记连任并兼任村主任以及对此次选举政策的态度，很大程度上影响着村民的态度，余书记与李书记之间的个人矛盾也经由此次换届扩散成宗族间的集体性矛盾。在村内权威人物的带领下，村民与乡镇政权对抗的组织性力量更加强大。

秩序建构。D村内部两大宗族之间有组织性的对抗直接影响到了选举政策的执行和目标的实现，并对村庄原有的大族村民将选票集中投给族内的某位或某几位“自己人”，与组织看中的候选人余书记形成足够压制的力量，希望恢复村庄原有的权力结构和秩序。而这直接导致了“一肩挑”目标的难以实现，乡镇政府希望构建的秩序结构受到重重阻碍。“一肩挑”政策目标与村民意愿之间产生的冲突，实际上也是乡镇政府期望在村庄构建的正式秩序结构与村民希望构建的传统秩序结构产生了冲突——正式秩序结构希望达到“两委”班子团结，便于开展工作的目的，而传统秩序结构的目的在于维护村内各方利益，在权力上达成制衡。

（四）目标冲突

基层政府在选举过程中要实现三维目标，在D村，第一个目标，完成上级的要求主要体现在实现村党组织书记三个“一肩挑”。第二个目标，帮助乡镇政府满意的优秀候选人当选。由于现任的余书记和李主任在任期间的工作表现都获得了乡镇政府的认可，但由于李主任不满足竞选村党组织书记需要党员身份这一要求，余书记便成了乡镇政府希望当选的候选人。新一届村书记的提名候选人为余书记，为了方便后面村委换届实现“一肩挑”，需要李主任辞去职务，而这引起了村民的不满并成为了后面宗族矛盾爆发的导火索，也导致了第三个目标，满足村民意愿实现的困难。由此一来，在D村选举过程中，完成上级要求与帮助自己满意的候选人当选两个目标间是一致的，即让余书记兼任村主任，而这与满足村民的意愿是互相冲突的，因为余书记获得村民的支持程度比较低。再加上“一肩挑”是必须要完成的硬性指标任务，乡镇政府对选举的介入会越强势，由此引起的村民的不满也会越强烈，导致“一肩挑”与村民意愿之间目标冲突越明显。

（五）选举结果

在正式的村党组织换届选举上，虽然D村党员只有40人左右，可是余书记却没有得到过半数党员的支持，连连任书记都成了困难。为此，镇政府组建了6个工作组，由镇领导带队，进村入户向党员群众大力宣传换届政策和换届纪律，并与党员签订承诺书，争取党员群众支持。包括市上、区上的换届工作督查小组到该村督查，也引导党员们要有大局意识，听上级党委的话。据反馈情况，绝大多数党员表示将严格遵守换届纪律，贯彻落实组织意图，余书记因此得以当选，但部分村民代表还是对政策不够理解和支持。接下来便是村委会的选举，需要将余书记依法推选为村主任，期间经历了较为曲折的过程。在正式投票前召开的村民代表大会上，连新一届村委会的候选人名单都没有被村民表决通过。“今天上午要表决建议名单，一样通不过，之前的问题没有解决。现在的书记镇党委也批了，已经当选了，已经正式换届了，但是这个村主任的建议名单表决还是通不过，意味着到时正式选举也还是个大难题，确实不好搞。那个村子不大，主要是李姓和余姓，李姓5、600个人，100多个人斗不過5、600个人的嘛。”（2021年2月24日，Y镇党政办古主任如是说。）两大宗族之间人数差异较大，要实现书记和主任的“一肩挑”，在得票数上达到规定条件，是比较困难的。在接下来的村委会正式选举上，遇到的问题便是建议名单外的人得票数高于组织建议人选。

首先是提名候选人投票阶段，由于今年的政策要求，“两委”班子的交叉任职率要达到90%，所以村委的候选人一般都在支委中产生。为了达到最大程度的交叉任职，在建议名单上，一般是以下这种情形：主任候选人中其中一位是书记，另一位是符合参选条件但不为村民所熟知的“陪选人”，剩下四名支委干部都为村委候选人。当然，也存在提名的村委干部不是支委干部的情况。正如D村，原村书记和村主任不是同一人，因为“一肩挑”的政策要求，原村主任李主任需要辞职，考虑到村民对李主任的支持，安抚村民不满的情绪，再根据政策指引，“书记需留任、主任非党员的，原主任可以依法补选为村委委员或副主任。”这种情况下，不强求村委干部一定在支委中产生，镇政府向上级相关部门汇报并征得同意后，将李主任提名为村委副主任候选人。

尽管如此，李姓村民还是不买账，在村主任这一职位上，得票第一和第四的候选人分别是余书记和陪选人，而得票第二和第三的都为李姓村民。原则上是将得票第一和第二的候选人正式提名，为了正式选举阶段的顺利进行，镇政府必须采取措施“劝退”建议名单外的候选人。首先，对名单外的候选人进行资格审查，如查出不是党员、有违反计划生育规定或违法占用耕地等问题，该候选人自然没有资格参与选举，选举结果也是无效的。其次，如果该候选人是某企业或单位的员工，则会通过其老板或领导进行劝说。“一般这样老板出面说了，他也会考虑，万一选举又没选上，工作又没了，那多不划算。”（2021年3月8日，党政办古主任如是说。）村干部是不能兼职的，所以候选人也会衡量两者利弊。再次，镇上的干部会对候选人有无拉票行为进行严格判定，尽管只是口头上的约定都会被视作拉票。最后，如果候选人不承认拉票，便会被派出所执法人员传去问询。古主任提到，虽然该镇没有这样的情况，但是在别的镇就有被“抓”进派出所关了几天后，最后终于承认拉票的候选人。通过以上“软硬兼施”的方式成功“劝退”后，要求候选人写退出参选声明或辞职声明，便达到了组织意图人选正式提名的目的。

由于D村的情况最为严峻，为了防止村民干扰选举，正式选举投票时，选委会的成员和镇上的干部带着票箱挨家挨户上门回收选票，投票完毕后，由派出所的执法队员在旁负责监管票箱；同时，选举的全过程进行录像，以防村民挑起事端、破坏选举。尽管前面已经做了很多工作，最后正式选举第一轮的结果仍然没有达到组织意图。余书记的得票数没有过半，并且村委成员中没有妇女干部，那么则需针对主任以及委员这两个职位进行第二轮投票。在第二轮投票要求得票数超过三分之一则选举结果有效的情况下，实现了书记与主任“一肩挑”并且村委成员中有妇女的要求。“第一轮选举中，虽然委员该职选出的是男性，但于情于理来说，这个结果都是合法且正当的，只不过因为村委成员中必须有女性的要求，却不得不让其退出或辞职。而至于怎么让他退出，是由领导出面，具体什么手段、什么方法也不得而知。”（2021年3月8日，党政办古主任如是说。）

可见，宗族势力对选举的消极影响中，大族控制选票，使得小族难以当选的情况在D村表现得最为明显，而暴力抗选和族权渗透政权的消极影响表现得不明显或者说不是以结果的形式表现出来。尽管宗族有组织性地抵抗了选举政策的执行，但没有引发群体性暴力事件，没有出现捣乱、故意砸坏票箱等行为，是因为村民参与选举的程度和方式还受到理性经济人导向的影响。选举现场布置了相关部门的执法人员和摄像头，村民任何破坏选举的行为都有被记录甚至被抓进派出所的风险，相比于为了选出本族的利益代表人与乡镇政权进行明目张胆的对抗，村民更在乎自己的眼前的利益是否有可能受损，如果为了不确定的、有可能实现不了的“代表性”利益，而使自己遭受因破坏选举而受到惩罚带来的面子上或社会性利益的损失，是得不偿失的。而族权渗透政权在D村的选举中没有以结果的形式呈现出来，而是更多地体现在村民投票的动机和集中选票的举动上。李族村民将选票集中在本族村民上，是出于为本族争取在村级组织中的话语权，进而通过族权使得村级公共决策等村级公共事务偏向本族、形成权力较为对等的村内公共秩序的目的，但最终在乡镇政府的强势介入下，为了完成“一肩挑”的目标，牺牲了大多数村民的意愿。

三、Y镇政府的行动策略

在D村的换届选举中，宗族势力对乡镇政府达成三维目标产生了举足轻重的影响，导致了原村主任卸任遭到阻碍、现任书记难以实现“一肩挑”、以及难以满足妇女村干部比例要求等困难，实际上也是完成上级要求与满足村民意愿之间的目标冲突。在指标要求有宽限的情况下，例如“两委”交叉任职率达到90%，在完成上级要求的前提下，可以一定程度上满足村民意愿，例如将D村村民支持度较高的原村主任补选为副主任，尽管其不是支委成员。在党组织硬性指标要求的情况下，例如要求“一肩挑”比例达到100%，乡镇政府会想方设法地优先完成上级要求。

在此次村“两委”换届选举过程中，乡镇政府面临着压力型体制下层层加码的指标性任务。在与该镇党政办主任的交谈中，其无奈地提到完成上级指标任务与现实处境的冲突：“省上的政策是说提高‘一肩挑的比例，条件成熟的市、县要实现百分百。然后我们县上的领导就认为我们县是成熟的地区，给我们的任务就是要实现百分百。实际你看D村就十分难实现百分百，这个任务是比较难完成的，现在整个县就还剩这个村。” 可见，压力型体制注重“硬指标”，忽略了基层政府执行的实际条件和能力，导致乡镇政府不得不采取各种策略以促进任务的完成。在D村的选举目标实现的困境中，乡镇政府的应对措施体现了乡镇政府基层治理的几种策略。

（一）行政控制

政策执行过程中的行政控制主要是指基层政策执行者制定执行规则、配置政策资源、利用层级关系指导和约束组织内部成员以及承担执行任务的普通公民行为的能力[2]。在这里，主要表现为乡镇政权或工作人员利用规则和权力，约束村民在选举中的行为，对选举程序做出有利于实现选举目标的解释。具体表现有：一、当有非组织意图人选得票数高于组织意图人选的情况出现时，对其进行严格的资格审查，限定候选人条件。 “建议名单上的候选人都是经过了联审的，而那些他们投票投出来的人，尽管得票高，也不会当场宣布竞选结果，要对他进行资格审查，查计划生育啊、查有没有违规占用农田啊等等，多多少少都会有一点问题。”（2021年3月10日，党政办古主任如是说。）通过资格限定，较容易排除组织意图外的候选人。二、对拉票等违规行为进行严格判定。选举规则规定，对拉票贿选的，一律依法依规取消候选人资格，已经当选的当选无效。而对于“拉票”的定义，乡镇政府做出了严格的解释，连提前打招呼都算作拉票。这也体现了行政发包制下，乡镇政府作为承包方拥有具体的决策权和执行权[12]，乡镇政府具有一定的自主性，对政策做出利于实际执行的解释。三、派出公安机关的执法人员维护选举现场秩序并全程录像，使得村民对乡镇政权的不满付诸暴力等形式上需要承担相当程度的风险和成本，乡镇政府的正式权威对村民潜在的破坏选举的行为起到了威慑作用。

（二）社会动员

社会动员主要是指政府通过激励、奖惩、宣传、示范等手段促使民众按照政策要求参与配合实现政策目标的能力[13]。在这里，主要表现为正面的宣传式动员和负面的强迫式动员。具体表现有：一、拉横幅、发放政策和纪律宣传手册，营造选举活动的严肃氛围。二、通过村干部、选委会成员和村民代表引导选民投票，直接告诉选民应该把票投给谁，同时宣传今年政策的变化。村民打电话问村干部竞选村委“搞不搞得到”的时候，或者对政策提出质疑的时候，村干部或镇干部往往回应“搞不到”。三、采取流动票箱的方式，挨家挨户回收选票，D村是全镇唯一一个采取挨家挨户上门要求村民投票的，以便保证总票数和引导村民投票。党政班主任解释说：“我把票箱都送到家门口了，不管你投给谁，总要来投票吧。”实际上这带有“强迫”的意味。

（三）避责

学界研究表明，政府官员行为存在避责的倾向。在政府官员避责的策略中，存在一种表象策略，即通过各类方式塑造公众感知来减轻自身压力[14]。例如，乡镇干部在解释为什么要D村村主任辞职时，强调是因为上级政策要求，表示自己也没办法，在村民面前塑造“无奈的政策执行者”的形象，是一种避责倾向。

（四）正式权力的非正式运作

正式权力的非正式运作，是指权力的行使者将诸如人情、面子、常理等日常生活原則和民间观念引入正式行政权力行使的过程之中，基于民间社会中的本土性资源行使权力[15]。在这里主要表现为乡镇干部通过人际关系网络劝说、利诱或逼迫组织意图外的候选人退出选举、辞去职务。例如，某候选人是某企业的员工，则会通过其老板或领导进行劝说。“一般这样老板出面说了，他也会考虑，万一选举又没选上，工作又没了，那多不划算。”（2021年3月8日，党政办古主任如是说。）实际上是通过社会舆论给与候选人压力，让候选人不得不考虑自己的社会评价，迫使其退出选举。再如，D村进行村主任补选工作时，组织意图候选人未当选为村主任，另一名村民得票数较高，镇主要领导亲自与该村民深入细致讲解政策，劝服其放弃参加村主任竞选资格。这里面蕴含着一种“面子”逻辑，即身份地位尊贵的人亲自跟你讲道理、讲政策，已经给了你很大的面子了，如果你不接受这个面子，就是你不懂情理了[15]。在与该镇某村村书记交流的时候，其也提到过这么一句话：“遇到那些不配合工作的村民，我就会多去他们家走走，坐下来谈一谈，那他也会认为你这么大的领导，都愿意跟我这样的人面对面交流，多多少少都会听话一点。”可见，运用人情世故是帮助权力行使和政策执行的重要手段。

四、结论与讨论

本文通过对D村选举活动的研究发现，宗族势力是影响“一肩挑”政策顺利实行及换届选举的其他目标达成的重要因素。宗族势力的消极影响主要体现在大宗族控制选票使得小宗族的优秀候选人难以当选；族权渗透政权主要体现在村民参与选举的动机上，因为乡镇政府的强势介入，没有以消极后果表现出来；暴力抗选行为由于村民的理性经济人导向和正式权力的监控也没有在D村表现出来。D村宗族势力与乡镇政权的对抗，造成完成上级要求与满足村民意愿之间的目标冲突，乡镇政府面对“硬指标”的压力，通过行政控制、社会动员、避责和正式权力的非正式运行等策略，想方设法地完成上级指标，在一定程度上牺牲了村民利益。

本文的研究表明，在“压力型体制”下，县、乡政权为完成上级下达的各种指标任务，通过对任务进行数量化的分配并配以相应的可量化、可视化的评价体系，评价指标的完成情况[16]，并以此为依据进行政治、经济上的奖惩的机制。“压力型体制”重点考虑“硬指标”、“强激励”，其指标和激励的设置常常存在界定不清、互相矛盾的问题，忽略实际关乎基层利益的目标和基层政府执行的实际条件和能力[17]，在这种“压力型体制”下，基层政府表现出“软硬兼施”的行动特点。由于乡镇政府处于复杂的乡村社会中，难以通过纯粹的正式权力来执行政策，面临着被官僚体系内部压力和乡村社会关系裹挟的困境[18]。因此，在完成上级任务时可能更愿意采用“软硬兼施”的方法行使自己的权力，一是因为乡镇代表的国家政权不具有完成“不得不完成的工作”的某种权力，法律或政策等规定的惩罚措施等失去了效力，地方政府官员偏向于通过非正式的方式来实现国家的意志；二是因为干部包村制使得镇干部与村干部和村民产生了紧密的联系，为了在执行政策的同时获得村民的支持，对正式权力的形式会比较谨慎[15]。

本文展现了基层治理的困境以及基层政府的内在行为逻辑，对基层治理的完善具有一定的参考意义。基层治理如何达到政策目标、乡镇政府执行能力和村民意愿三者之间的适配，是当前提升基层治理能力、完善基层治理体系的重要理论与实践议题，值得进一步的深入探讨。

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