大数据背景下的公共投资审计新路径探讨

■/ 任涛鹏

一、引言

自2020年以来，国际、国内形势已发生深刻变化，“三重压力”持续增大，我国经济发展面临前所未有的挑战。在消费遭受疫情反复冲击和出口边际放缓的背景之下，固定资产投资作为“三驾马车”之一，已成为我国稳定经济增长的“压仓石”。当前，为有效应对各类风险及挑战，党中央及各级政府把公共投资作为稳增长、促发展、防风险、补短板的重大政策措施，积极扩大有效投资，实施一批事关全局性、基础性、战略性骨干工程，投资总量巨大，公共投资审计工作任务十分艰巨。因此，公共投资审计如何更好履行促进公共投资健康、稳定发展的经济监督职责，如何更好促进有效发挥公共投资在稳经济中的基础作用，确保党中央、国务院的重大决策部署得到全面贯彻、有效执行是当下亟待解决的问题。当前以抽样为基础，通过现场核查发现风险的传统审计方式无法解决上述问题，而大数据技术为解决上述问题提供了新思路。本文基于公共投资审计目标，探索构建大数据公共投资全覆盖审计系统，借助数据分析技术，解决公共投资审计面临的现实问题。

二、文献综述

随着大数据技术在审计领域的广泛应用，给国家审计工作带来了很多影响，学者们也开始研究大数据技术对国家审计工作的推动、提升、完善作用。迈尔-舍恩伯格和库克耶（2013）在其代表作《大数据时代》提出了大数据的基本概念、特点，重点阐述大数据时代处理数据理念的三大转变：以总体代替抽样，以模糊代替精确，以相关性代替因果性。刘碧湘（2013）提出大数据带给我们三个颠覆性观念：是全部而非局部，是模糊性而非精确性，是相关性而非因果性。王海燕（2013）认为随着大数据技术发展进步，基于账本的传统审计已成为过去，国家审计将走向以被审计单位的业务数据、网络信息以及其他数据资源为审计内容的大数据审计时代。秦荣生（2014）认为大数据技术促使国家审计发生三方面转变：审计方式由事后和有限审计转为持续审计，审计模式由过去抽样审计转为总体审计，搜集审计证据方式由依赖因果关系转为利用相关关系。顾洪菲（2015）针对我国开展审计数据分析的特点和需求，研究了大数据审计在数据平台、数据分析、数据处理三个方面的技术方法。郑伟等（2016）将大数据审计定义为：在大数据背景下，运用数据获取、分析技术，关联各类数据，发现审计疑点，经审计核实后形成审计结论的新型审计模式。韩强（2015）认为当前被审计对象积累了海量的数据，结构、类型越来越复杂，现有的审计平台及方式仅能对标准的结构化数据进行分析，无法对异构数据进行多层次分析，分析能力较为落后。李洋（2020）采用理论研究与案例分析相结合的方法，围绕大数据技术在扶贫审计项目中的实际运用，论证大数据技术给扶贫审计工作带来的影响及改变，提出当前大数据审计技术建设存在的普遍问题及应对措施。湖北省审计厅财政审计处课题组（2016）以理论结合实践的方式重点介绍了大数据背景下财政预算执行审计组织与实施、数据采集与整理、数据分析组织方式。文华宜等（2022）以社保基金大数据审计为例，提出“一个中心、三个平台”的社保审计大数据新路径，即搭建大数据中心集中审计所需数据资源，搭建大数据分析平台开展集中分析，搭建大数据模型平台汇集审计思路，搭建大数据研究平台提供专业支持。

通过对相关文献的梳理，学者们认为在大数据时代，大数据技术与传统审计相结合是未来审计的发展趋势。相关文献关于大数据技术在审计中运用的研究尚停留在审计总体理论研究阶段，间或有部分以案例为主的审计案例分析，但缺乏以系统的方式对大数据在审计中的运用进行研究，且较集中在以结构化的标准数据类型为主的财政、社保、扶贫等审计领域，而对以非结构化数据的非标准化数据类型为主的公共投资审计领域如何开展大数据审计研究明显不足。本文将基于大数据技术，重点对公共投资审计的数字化转型与升级进行理论研究。

三、新时期公共投资审计的实践发展

公共投资审计作为国家审计的重要工作任务之一，是国家治理体系中极其重要的一部分。2015年，中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》指出，审计机关要“依法全面履行审计监督职责，对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况进行审计全覆盖”。2022 年新修订的审计法明确指出“审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算，对其他关系国家利益和公共利益的重大公共工程项目的资金管理使用和建设运营情况，进行审计监督”。公共投资审计的内涵逻辑得到进一步扩展。

（一）审计对象的变化

新修订的审计法在继承原有条文“对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算，进行审计监督”的基础上，增加了“对其他关系国家利益和公共利益的重大公共工程项目的资金管理使用和建设运营情况”的新内容。在公共投资审计的传统领域之外，开拓了新领域新职责。

（二）审计内容的变化

在传统的公共投资审计工作中，通常是基于造价审计的内容为主的项目结（决）算审计，审计内容较单一。新形势下公共投资审计更加注重围绕促进经济高质量发展，聚焦重大项目审批、征地拆迁、环境保护、工程招投标、物资采购、工程结算、资金管理等关键环节；更加注重把握总体，揭示规律，研究和把握行业领域重大项目的特点特色；更加注重提炼总结存在的普遍性、倾向性、规律性问题。

四、大数据背景下公共投资审计发展优势

大数据是信息技术发展的必然产物，更是信息化进程的新阶段。大数据技术是以数据为整体而非个别，借助数据分析技术，快捷高效获取高价值信息，其主要特点是快速、准确、高价值。当前的传统审计是基于抽样技术开展的鉴证活动，是一个由部分还原整体的过程，存在准确性差、效率低、无法还原整体的缺陷。而大数据技术可以有效解决传统审计无法准确、快速、全面还原整体的缺点，从而推动公共投资审计从传统的抽样审计转向以数据审计为基础的现代总体审计。

（一）大数据技术有助于降低公共投资审计风险

传统审计风险由两部分构成。一是审计人员自身的风险。传统审计依靠自身职业判断与主观经验对审计内容进行分析、查验，因此审计结果的真实性、完整性、有效性很大程度上受审计人员职业能力、道德水平影响。二是方法风险。审计人员是基于抽样审计进行风险识别、风险披露，样本自身、抽取样本的方法均对审计结果有较大影响。在传统审计方式中存在审计人员错误抽取样本、错误判断，致使作出与事实不同甚至相反的审计结论的审计风险。传统审计受上述两部分因素影响，审计风险是必然存在的，无法完全避免的。而大数据技术与传统审计相融合的新审计模式是以被审计对象全部数据为基础，运用数据分析技术进行分析的。运用此审计模式，审计人员以计算机分析能力为基础，对所有数据及数据之间逻辑关系进行分析推断，可以有效减少或者避免审计人员主观判断、样本自身及抽样方法影响审计判断的审计风险。因此，这种大数据与传统审计相融合的审计新模式可以减少或避免出现重大审计错报，有效降低审计风险，提高审计准确性及审计公信力。

（二）大数据技术有助于提高公共投资审计效率

传统的公共投资审计模式是以审计人员人工分析为基础，对项目决策、立项、审批、实施、交工、验收、运行等公共投资项目全过程进行审计分析。由于公共投资项目具有投资额大、建设周期长、涉及部门多等特点，审计所需分析的资料往往是海量的。因此，这种以人工分析为主的传统公共投资审计模式现场审计时间过长、投入审计资源巨大、审计效率偏低、审计成本较高。与传统公共投资审计相比，大数据技术与传统公共投资审计相融合的新审计模式是以各种结构化和非结构化数据为审计对象，以数据分析技术为审计方法的。与人工分析相比，具有分析速度快、分析效率高、投入成本小、形成的数据结果能够互通的优势。随着技术的发展，大数据技术已由过去的单一结构化数据挖掘技术发展到非结构化数据多层次挖掘技术，这种技术进步为大数据技术在公共投资审计中广泛运用提供了技术基础。审计人员可以运用光学字符识别软件，识别、转换项目立项及概算批复文件、会议纪要等项目前期的字、词、句和段落，再通过检索技术对转换的项目前期资料进行检索分析，最后高效、准确发现项目前期存在的问题，相比传统审计模式中审计人员人工翻阅项目可行性研究报告，批复、建设用地报告及批复、初步设计报告及批复等几十份甚至上百份项目前期资料，有效节约了审计资源，大幅提高了审计效率。

（三）大数据技术有助于实现公共投资审计全覆盖

传统的公共投资审计模式是审计人员未进行前期数据分析、疑点筛查情况下，对单个公共投资项目进行现场审计。在此种传统审计模式中，受制于现有审计资源，审计人员仅能在一定时间内对单个项目进行审计，无法同时对多个公共投资项目进行全覆盖审计监督，审计监督存在盲区。与传统公共投资审计相比，大数据技术与传统公共投资审计相融合的审计模式是以多个公共投资项目全部数据为审计对象，以数据分析技术为审计方法，分析比对多个公共投资项目数据之间的逻辑关系，筛选出有价值的审计疑点，再由审计人员现场核实疑点，实现审计有的放矢，从而消除审计盲点，填补审计的“真空区”，实现审计监督全覆盖。审计人员可以在现场审计前对同一地区、同一类型的多个、甚至全部公共投资项目的主要造价指标数据进行比对、分析，筛选出造价指标异常的项目进行重点审计，实现了对同地区、同类型的多个公共投资项目的审计全覆盖。

（四）大数据技术有助于公共投资审计转型发展

新修订的审计法、审计署《关于进一步完善和规范投资审计工作的意见》均对公共投资审计提出了更高的要求，公共投资审计的审计对象、审计内容均发生较大变化。在传统公共投资审计模式中，一个投资审计部门每年仅能完成三至五个公共投资项目竣工决算审计，无法对公共投资项目全覆盖、全过程审计，审计效率、审计质量已无法满足公共投资审计的新要求。因此，大数据技术与传统公共投资审计相结合已成为当前公共投资审计转型发展的客观要求。在大数据与传统审计相融合的审计模式中，审计人员可以运用SPSS 工具将公共资源交易数据和工商、社保等多部门大数据进行关联分析，审查出运用传统审计方法无法发现的围标串标、非法转分包等问题，审计深度、审计广度、审计效率均得到较大提升，确保审计法赋予审计机关的公共投资更高要求落实到位。

五、大数据背景下公共投资审计存在的问题

（一）大数据审计理念尚未完全树立

当前公共投资项目正在面临深刻的变革，信息化推动公共投资领域由传统建造模式向智慧建造模式转变。但由于公共投资审计人员已习惯于传统审计工作模式，同时缺乏大数据思维和技术，审计人员对大数据审计存在畏难和抵触心理，公共投资审计尚未树立大数据审计理念。目前，大部分公共投资审计项目仍然停留在人工翻阅纸质文件、依靠审计人员职业判断与主观经验对审计内容进行分析、查验阶段，耗费了大量的审计资源和精力，审计效率低下。大数据总体分析、审计人员核实疑点的全新审计工作理念尚未建立。

（二）大数据审计制度设计还未完善

一是公共投资审计信息系统和数据口径未建立统一的标准。公共投资审计所需数据涉及项目立项、行业主管、土地审批、公共资源交易、施工等单位，数据类型、标准不一，数据之间无法兼容，不能实现信息交换，审计人员需投入大量时间对相关数据进行收集、验收、整理、转换、分析，大幅增加了审计人员的工作量。二是当前各部门数据平台以传统架构、独立封闭为主，未与国家在线审计系统建立标准统一、安全有效的数据传输接口，审计人员无法实时获取所需信息，数据获取时效性差。

（三）大数据审计平台存在技术短板

在公共投资项目建造全过程以及全寿命期使用过程中，公共投资项目积累了大量的历史数据，这些数据差异性大、层次丰富、数量多，数据信息异常丰富，并以非结构化数据为主，甚至还有传统纸媒质数据。但目前国家在线审计系统的数据特征是基于结构化和关系型的，对于公共投资项目产生的大量非结构数据，国家在线审计系统无法进行大规模储存和分析，致使大量非结构数据蕴含的有价值信息难以被挖掘。公共投资审计人员缺少与其相适应的数据分析平台。

（四）大数据公共投资审计复合型人才匮乏

现有公共投资审计队伍仍以掌握传统审计技能的人员为主，普遍缺乏懂大数据分析技术的审计人才，精通Python等非结构数据分析工具的复合型人才则更少，不能满足大数据公共投资审计实际需求。当前，审计机关仍以面对SQL数据库为主的课程培训审计人员，未开设面对非结构化数据的培训课程，公共投资人员缺少学习非结构数据分析技能的有效途径，大数据公共投资审计复合型人才严重匮乏。

六、大数据技术在公共投资审计的运用建议

（一）转变传统观念，树立大数据审计理念

为了适应大数据审计，审计人员应该摒弃传统的思维模式和固有偏见，与时俱进，创新组织和工作方式，树立大数据审计理念，立足实际，找准数字化公共投资审计的切入点和方式方法，解决好“需要什么数据”“数据怎么来”“怎么用数据”三个主要问题。树立审计人员大数据审计理念，首先，体现在强化数据的安全意识，目前审计人员对数据处理过程中的安全性和保密性意识偏低，风险性较大。其次，体现在数据的利用方面，审计人员立足大数据审计全覆盖思维，将数据分析思维充分应用到建设项目审计全过程。学会使用大数据系统、大数据分析工具分析历年投资审计实施情况，挖掘出关注度较高、普遍性较强的问题。最后，体现在数据的融合作用，公共投资审计人员在研究吃透《投资项目大数据审计实施方案》《投资审计数据规划》和《投资项目数据采集标准》等规划方案的基础上，主动作为，积极开展大数据审计相关创新，把大数据审计深度融入国家审计中，提高审计工作的质量和效率。

（二）构建基于大数据的公共投资项目全覆盖审计系统

审计人员应积极实践大数据技术与投资审计深度融合，探索建立公共投资项目全覆盖审计系统，形成以“大数据日常监控为支撑、检查组实地审计督查为常态、审计组派驻审计为重点”的公共投资审计新模式，进而实现投资审计全地域、全行业、全过程覆盖。在公共投资项目全覆盖审计系统建设过程中，应重点关注以下几个方面：一是数据采集方面。重点梳理公共投资项目投资额、项目规模、项目类型、建设工期、建设地点、合同承包价、决算信息等关键数据，及时与项目信息接轨，建立专业化、体系化、规范化的投资项目审计信息数据库。二是数据分析方面。鉴于公共投资项目数据以格式不统一、标准不一致的非结构化数据为主的特点，审计人员应重点研究、学习、运用非结构数据处理工具，对项目从决策、设计、发包、实施和竣工阶段产生的大量的非结构化数据进行查询分析，从大量的文本数据中提炼出各种有价值的信息。同时注意收集、总结查询分析模型，形成审计分析模型库。三是数据分析成果运用方面。审计人员应定期汇总系统分析结果，向党委、政府反映公共投资项目存在的的日常监督、内部控制、整改落实、投资绩效等方面问题，充分发挥审计促进扩大有效投资、揭示重大风险的参谋作用。公共投资项目全覆盖审计系统见图1：

图1 公共投资项目全覆盖审计系统

（三）不断创新大数据背景下公共投资审计理论和方法

在当代数据革命的浪潮下，大数据的不断发展也推动了大数据技术的迅猛发展。要推动大数据审计的开展，发挥审计在国家治理中的独特作用，必须顺应大数据的发展潮流，不断创新大数据审计的审计方法。为此，应重点开展以下几个方面的创新：一是积极创新数据分析算法。当前主流的数据分析算法是基于当前数据规模的情况下设计的。然而在大数据呈几何式增长的背景下，以当前数据分析算法应用未来更大规模的数据分析，数据分析过程耗时长，数据分析效率低，无法满足未来审计需求。因此，通过设计计算复杂度更低的算法、现有相关核心算法的并行化两种途径，实现数据分析算法效率的提高。二是积极创新数据挖掘技术。当前数据分析和数据挖掘尚需审计人员对计算机不能分析的数据背后的经济实质开展人工分析，无法摆脱人工影响。但是在大数据呈几何式增长的背景下，大量的数据分析工作导致人工处理压力增大，影响到数据处理的准确性和效率性。因此，通过采用人工智能化的数据挖掘分析技术是一种有效解决途径，机器学习是人工智能的核心组件，机器学习主要是解决计算机模拟人类的学习行为，通过环境基于系统学习部分的信息，更新自身的数据库，根据自身数据库的执行信息执行行为，并将执行结果反馈到数据库中，形成不断循环的学习过程。

（四）打通信息壁垒，搭建“行业共编、数据共享、动态调整”的工程造价大数据服务平台

审计人员应积极主动打破信息孤岛，联合行业主管部门、建设单位、施工单位、社会审计中介机构，按地区、工程类型、建筑结构、项目特征等分类方式，采集、建立单项工程、单位工程、分部分项工程、工程量清单等多层级造价指标库。审计人员利用粗糙集法、模糊集法、关联规则法等数据挖掘算法，分析、挖掘工程造价数据，从而实现对历史项目，在建项目和未来新建项目的工程造价预测和风险防范，为投资项目各阶段造价是否合理提供审计依据。

（五）加快建立兼具传统审计能力和大数据审计能力的高素质专业队伍

随着大数据审计时代的到来，审计人员的理念和专业素质也要随大数据技术的发展而发展。为了应对未来大数据对审计的冲击，应重点从以下几个方面着手：一是加强对现有审计人员的培训。通过对现有审计人员大数据技能培训，重点培养创新运用大数据技术解决公共投资审计问题能力，加快审计人员知识更新，转变审计人员思维方式，促使现有审计人员兼具传统审计能力和大数据审计能力，从而实现传统审计过渡到大数据审计。二是加大对大数据审计人才的储备。当前公共投资审计队伍以工程、财务专业为主，精通大数据技术的人才偏少。在人才储备方面，应积极引进大数据专业的人才，优化投资审计队伍知识结构，建立一支同时具备现代投资审计能力与现代信息技术思维方式的新型投资审计队伍。