基于财政风险视角的PPP模式发展问题溯源及对策

■/ 胡绍雨 林锦枫

一、引言

近年来，随着PPP 模式的推广，政府对支出的责任日益增加，诸如社会和社会资本失衡之类的破坏逐渐暴露出PPP的潜在财政风险。因此，如何防范财政风险，促进PPP模式的规范化发展已成为财政领域研究的热点。严学锋（2016）认为，PPP模式中的很多项目都是有先决条件的，特别依赖于政府的支持协调，单纯靠项目本身独立地进行市场化运营是不现实的，政府与社会资本合作方如果无法达到协调，PPP项目必然出现问题。周立柱（2017）认为PPP模式在其实施过程中存在财政承诺滥用、风险分担机制不合理等问题，形成了财政公共供给领域的“灰犀牛”。由此可见，加强财政承诺管理、建立合理的风险分担机制等针对性方法来应对PPP模式中的“灰犀牛”具有重要的意义。

二、PPP模式财政风险的基本理论

（一）PPP模式

PPP 模式的概念始于20 世纪80 年代的英国，用于说明交通、供水等公共领域私人部门与政府的合作关系，目前已在世界各地广泛使用。PPP模式本身是一个广义的概念，不同国家和地区的不同经济发展和政治文化背景对PPP 模式的含义也有着不同的理解。在我国，可以广义的理解为是在政府和社会资本方之间建立合作关系，允许社会资本方依靠其所拥有的市场资源和专业优势为社会提供公共产品和服务，并在此过程中获得收益，而政府则运用公共权力对合作的项目承担公共管理职能，这种社会资本进入公共供给领域与政府合作的模式可以有效提高公共物品供应和资源利用的效率。

相较于传统的基础设施项目投融资方式，PPP模式的特点在于：一是社会资本进入公共供给领域与政府形成合作关系，这种合作关系的形成建立于签订合同的基础上，并为社会提供公共产品与服务做出努力；二是利益共享，在PPP模式中，政府目的在于提高公共服务的质量，而社会资本方则为了自身的利益最大化，通过合理利用各自的优势最终实现双方利益共享的局面；三是风险共担，无论是政府还是参与项目建设的社会资本方，为了保证项目的成功完成，在项目产生风险时就需要双方共同面对风险并合理分担。

（二）PPP模式财政风险

无论在什么领域，风险总是不可避免的，PPP模式下的公共产品供给领域的风险主要体现为财政风险。何为财政风险？通常，PPP模式中财政风险根据风险成因标准，可划分为内生性财政风险和外生性财政风险。内生性财政风险，即由于PPP法律体系不健全、政府对PPP认识不足等财政系统存在的问题引发的财政风险；外生性财政风险，即由于经济波动、周期性产业结构调整升级等外界因素的影响产生的风险。此外，PPP项目既存在显性风险，也存在隐性风险。显性风险体现为法律上政府直接承担PPP 项目支出责任及专用债券的负债和合约上确认的政府相关担保；隐性风险反映为公众和利益集团压力下政府的道义责任。本文讨论的PPP 模式财政风险是指直接财政承诺下的项目建设风险、预付投资补贴风险、持续付款风险以及基于特定风险担保、不可抗力赔偿、终止协议和或有负债风险的信用担保构成的相应风险。

（三）规范的PPP模式降低财政风险的机理

可以预见，我国PPP模式必须也必将走向规范化。在规范的PPP模式下，政府与社会资本可以实现最优的协作，充分发挥政府与社会资本各自的优势，极大地调动财政杠杆的作用，使社会资本参与获得充分的回报，最大限度地降低政府财政风险，从而提供更加优质的社会公共产品与服务。规范的PPP模式降低财政风险的实现机理在于：一是建立一个科学的风险分担机制。项目存在不同的风险，不能单纯由一方承担，而应由最适合处理的一方来承担，即能够使风险有效转移，也能够有效隔离外部风险向财政风险渗透，从而使整体风险最小化。二是建立一个良好的回报机制，充分发挥PPP模式的高效率。这要求，政府与社会资本分别承担相应的责任并且互相信任，改变传统的供给理念，政府应根据社会资本为提供公共服务而实现的绩效给予相应回报。由此可见，规范的PPP 模式，通过建立合理科学的风险分担及回报机制，能够充分发挥市场机制的作用，解决资金配置低效率的问题，从而不断降低财政风险。

三、财政风险视角下我国PPP项目发展现状及问题

（一）PPP项目发展现状

1.项目多元发展。自改革开放以来，寻求社会资本与公共部门的合作伙伴关系一直是学者关注的焦点。作为一种有效的社会公共供给模式，PPP模式被引入到国家建设中，2014年以后，财政部等部门逐步出台了一系列政策，从中央政府带头试点PPP 模式，然后逐渐开始向全国各地扩展，随着PPP 项目规模越来越大，财政部建立了专门的PPP中心，允许各地区批准实施的PPP 项目入库。据财政部PPP 中心公开的数据显示，2014 年至2019年11 月末，全国累计有9399 个PPP 项目入库，累计有14.3 万亿元的投资额进入PPP 项目。其中累计落地项目6216 个、投资额2.3 万亿元；累计开工项目3616 个，投资额5.4 万亿元，入库的项目包括19个行业。其中市政工程、交通运输、生态建设与环境保护和城市综合发展方面的许多项目和投资处于最前沿，占数据库项目总数的70.4%，投资总额占项目投资总额的81.3%。而科技、林业、政府基础设施、能源、社会保障等占的比重较小（见图1、图2）。

图1 2019年11月末累计项目数行业分布（个，占比）

图2 2019年11月末累计项目投资额行业分布（个，占比）

2.项目分布地区间互有差异。东部省份PPP项目最为集中，项目数量和投资额均领先中部和西部地区（见图3）。各省份中，山东（含青岛）、河南、四川、贵州以及广东累计项目数位居各省份的前列，合计占入库项目总数的33.0%。按累计投资额排序，全国前五的省份分别是贵州、云南、四川、浙江以及河南，合计占入库项目总数的36.8%（见图4、图5）。

图3 累计PPP项目数地域分布对比情况（个）

图4 累计PPP项目投资额地域分布对比情况（亿元）

图5 2014年至2019年11月末累计落地PPP项目数、累计落地率地域分布

（二）发展中存在的问题

1.部分地区财政指标超出红线。我国为了规范PPP 项目的实施，规定了10%财政承受能力红线。根据全国PPP综合信息平台2019年11月份的数据，全国2607个有PPP项目入库的行政区中，有19个行政区的财政承受能力占比在近期个别年份突破了10%。这看起来不多，但在PPP项目落地且实际运行过程中可能还会更多，一些地方政府采取各种方式变相的突破了这一“红线”。PPP 项目支出责任如果占用财政支出的比重较大也就意味着其他支出领域或有不足，导致支出风险加大，不利于政府风险管控。

2.政府承诺脱离实际。社会资本具有逐利性，作为一种主要向社会提供公共服务的供给方式，PPP模式往往需要长期投入且短期回报率不高，对于他们来说PPP 项目也就没有了太大的吸引力。因此在部分地区，为吸引社会资本投入，政府在促进PPP项目落地中，将本应由社会资本承担的市场风险转移到自己身上，从而增加了政府的支出责任，如果政府处置不当，极易使政府负债增加，出现政府支付危机。

3.融资结构不合理。在PPP项目中，一方面由于缺乏资金，部分地方政府通过“明股实债”“小股大债”等违规方式进行融资，大项目的背后却是不足的资金，这种项目往往难以为继，即违反有关政策规定，也使得项目财务杠杆加大，从而加剧了财政风险。另一方面，为了使PPP 项目尽快落地，一些地方政府通过向金融机构虚假担保提供兜底以获得贷款，这种违规发放贷款的方式极易受到金融财政变动的影响，使项目处于实施阶段可能面临资金断裂的风险，形成“半吊子工程”。

四、PPP模式财政风险产生的原因溯源

（一）相关的法律法规体系没有建立完善

成熟完善的法律体系是PPP 项目运营过程中对宏观环境的强有力支持和全面保障。以现在立法情况来看，在PPP项目实施过程中出现法律问题时，只能参考笼统的法律法规，其中很多法律法规政出多门，有可能是财政部也可能是国家发展和改革委员会，由于各自部门取向不同，在一些地方存在偏差，很多时候只能主观判断而不能客观解决，留下很多“钻空子”的机会。而造成这种现象的主要原因是PPP 模式的快速发展以及法律和法规支持的相对滞后。就中国的PPP政策而言，存在着的较大问题之一是忽视了PPP 项目实施过程中不同环节间的监管和把控，缺乏成体系的财政风险监管系统。例如如何确定项目合作伙伴以避免因为合作者达不到项目能力要求导致项目推进困难；如何把控住合同细则以确定发生风险由谁承担，从而明确责任主体；如何监管项目运营实施，避免有人从中套利等。

（二）政府对PPP模式认识不足

实践是检验真理的唯一标准，但成功实践的前提是有一个正确的认识指导，如果没有对事物进行深入的了解，很容易在特定的实践过程中犯错。对于政府推进PPP模式来说也是如此，然而在我国很多地方存在一种迹象，一些地方政府为了完成经济指标，片面地将投资等宏观经济指标的增长作为主要工作重点，而忽视对PPP项目的管理和审查。在过去，政府往往缺乏对项目进行深入的可行性分析，把投资项目的目标完成当做第一位。为了完成目标，政府大量引入完全商业化的项目，因此出现了不少“伪PPP项目”。在这些项目中，为了加快项目执行，政府只是承诺向社会资本提供资金外，存在个别市政部门将PPP模式与社会融资相混淆，存在偏见并人为设置障碍。

在一些较为封闭的地方，地方政府思维僵化，难以接受新的发展理念，刻意远离PPP 模式，认为PPP项目模式复杂，操作困难且速度较慢。即便采取PPP 模式，也会简化流程，而一些必要的流程与要求被变相绕过。正所谓欲速则不达，传统的方法是无法套用到PPP 模式中的，缺乏严谨的监管，就会积累出财政风险。

（三）缺乏明确的风险管理指标

为了规范PPP项目的实施，我国规定了10%财政承受能力红线。从财政角度出发，“10%”的红线指标是有必要的，这避免了PPP 项目支出权重过大，随着PPP 模式快速发展，在实践过程中很大程度限制了地方政府的PPP 项目规模。然而每个地方都有其特殊复杂的经济情况，如果地方项目采取PPP 模式，那么较显单一的“10%”的指标是否过于局限？此外，在融资受限情况下，不少地方政府利用鼓励政策、借道政府性基金等采取各种方式直接或者间接的突破“10%”，造成财政支出责任急剧增加，扩大了未来债务爆发的风险。造成这种状况的原因是我国虽然规定了“10%”的红线指标，却没有具体的实施细则，给了地方政府不少钻空子的机会，也造成了不少PPP项目泡沫的出现。

（四）地方政府信用缺失

合作是共同发展的基础，在PPP 模式中，政府和社会资本方都需要坚持基本的合同精神。但是，现阶段中国社会信用体系的建设还不成熟。下至个人，上至政府部门，其信用度并不总是100%完美。而在不少PPP项目实际操作中，地方政府往往拥有更加强势的地位，有时会发生恶意违反法规和社会资本冲突的情况，降低了政府的信誉水平。具体表现为：一是监督权不明确，行政控制松懈，监管责任主体不明；二是缺乏与合同相匹配的诚信监管及履约惩罚措施不强；三是违规和违法的成本较低，由于法规不健全的原因，使得问责很难；最后，当政府与社会资本之间发生争执时，法律责任程序通常不利于社会资本，从而对社会资本参与PPP模式的积极性产生一定的影响。

五、防范财政风险促进PPP模式规范发展的政策建议

（一）建立和健全PPP模式的法律法规体系

第一，完善对PPP 模式合同细则的规定说明。作为社会资本与政府合作的纽带，合同必须能够有效保证双方利益。为此，法律上需要对合同细则的签订做出说明，根据风险分担与利益回报相匹配的原则，细化合同条款，明确权责边界条件，制定风险分担明确，付出与回报合理匹配的合同体系。

第二，构建PPP项目全生命周期的法律法规体系。事无巨细，从PPP 项目识别、准备、采购、执行到移交的各个流程细则，规定好各部门的管理职权、相关的管理要求、科学的资本退出机制及纠纷处理方案等。

第三，规范PPP模式相关法律法规的出台。首先，立法必须遵循基于公平公正的原则，将立法的重点放在强化政府管理及监督的责任，适当放低政府在PPP 模式中的行政权力。同时，财政部应在PPP模式立法中占据主导地位，有效利用财政部门的专业知识及管理经验，避免PPP模式立法与政府预算法的冲突，根据多部门管理要求，从顶层设计入手，自上而下，先制定总则再完善细则。

（二）建立科学的预算管理机制

预算管理一直都是我国管理财政支出的有力手段，目前PPP投资在我国公共投资中所占的比例并不高，仍然保持在10%左右。为了有效控制PPP项目财政支出，避免突破“红线”增加财政风险，必须加强PPP项目预算资金控制。首先，适用于PPP模式的产业必须考虑国家相应的产业计划和区域产业的发展，并充分考虑不同产业的经营特征。如果在不同地区使用类似的PPP模式，则还应考虑当地的社会经济发展水平和政府项目建成后社会资本的财务实力和预期的规模经济。其次，PPP项目所需资金庞大，在PPP项目的建设初期必须加强投资计划管理，对实施过程中的每个环节进行合理的估算，严格控制预算的支出成本，确保资金投入与项目需求相匹配，提高资金使用效率，避免财政资金浪费。再次，PPP 项目周期长，需要做出长期预算。一是需要准备好预算调节资金以弥补因为资金波动和项目跨期造成的资金缺口；二是建立跨年度的预算平衡机制；最后要充分利用第三方专业机构的专业知识和经验，弥补政府在PPP项目专业知识上的不足，科学制定预算管理机制。

（三）转变政府职能，加强政府信用建设

在新的时期，必须要转变政府职能，建设成服务型政府，从主导者走向服务者。在PPP 项目中，政府不应把控过多的服务、技术及协调性的工作，而应交到更加专业的社会资本合作方手中。同时，政府应将工作重心放到自身所承担的责任义务上。例如，成立专门的PPP 项目管理机构，发挥好公权部门的优势，协助社会资本方的项目工作，做好项目监管，确保项目质量。

友好合作的前提是诚信，在PPP 项目中，不能只是社会资本方履约而政府可以不讲信用。过去，社会资本不相信政府往往是因为政府主导项目运行，项目监管力度不够，政府处罚力度不强，难以对政府形成较大的约束力。为此，必须加强政府信用建设。首先，建立一个贯穿PPP项目全生命周期的信用评价体系，认真对待PPP项目合同以消除违约风险，设置诸如风险警报和违反合同处罚之类的功能。同时，建立各级PPP 政府信贷平台，向社会整体披露实际信用状况，保护所有参与者的知情权，发挥公共监督作用。此外，利用好社会公众的监督，鼓励第三方独立评价组织监测各级政府信用状况，甚至更严格地禁止改变各级政府的政策，以增强政府的信誉并创造一个互相监督的环境，使各级政府信任社会资本并相互监督。

（四）创新PPP贷款渠道

成功完成PPP 项目的关键还在于确保项目有足够的资金。资金从哪里来？财政拨款？社会投资？只有这些还不够。那么，寻求贷款就成了PPP项目运行资金来源的关键。为了支持PPP 项目运行，政府需要不断拓宽融资渠道，创新融资方式，改变过去传统的依靠向银行贷款获取项目资金的理念。积极引导PPP项目的资产证券化，适当利用信托、租赁和其他融资方式进入项目融资系统，多渠道进行融资；以PPP 项目公司为主体，以公司资产作为担保，通过项目现金流量偿还和支付利息；并建立一个优秀的科学合理的回报机制，以及通过资金和其他方式进行资金整合。

在实施PPP融资体系结构设计时，必须考虑风险设计、收益共享和资金设计的流动性安排，鼓励那些能够最好地管理风险的人来管理财政风险。风险管理不一定是由于现金支出造成的，而是可以由相应的系统控制的。为此需要建立科学的支付机制，明确支出责任。同时调整现有的定价机制，并从对未来财务的全面了解中确定具有前瞻性的安排。

在资金筹措方面，政府应以无形保证的形式参与PPP筹资，并可以通过政府主导和基金会的建立来加强PPP 模式的指导和支持。可以促进以市场为导向的融资行为，但必须保守地予以支持，并避免单方面安排。