甘肃省预算绩效指标体系建设研究

■/ 甘肃省财政厅预算绩效指标体系研究课题组

一、引言

根据2020 年第七次全国人口普查数据，党的十九大报告提出“全面实施预算绩效管理”，中共中央和国务院联合颁布《关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发〔2018〕34号）提出建设全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，都强调将全面实施预算绩效管理作为解决绩效管理突出问题、加快建立现代财政制度、推进国家治理现代化的关键点和突破口，一系列指导性政策文件使预算绩效管理工作取得了长足进步。预算绩效管理是全过程、全方位、全覆盖闭环的管理系统，而预算绩效指标体系是整个闭环系统的核心部分，是提高财政资金分配和使用效率的重要工具（胡志勇、王泽彩，2020）。由于我国预算绩效管理起步较晚，不可避免存在预算绩效指标体系侧重定性指标、绩效指标标准不够清晰明确、价值目标反映不充分、分部门分行业指标建立困难等问题，仍需在全面推进预算绩效指标体系建设的过程中注意把握实际、科学研判、层层细化和动态调整。

甘肃省全面推进预算绩效指标体系建设是全面深入贯彻预算绩效管理理念、深化落实全面预算绩效管理的过程，也是提升预算绩效管理效能的探索性尝试，利于增进预算绩效管理科学性、系统性、规范性和长效性与建立健全全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，助力预算绩效管理改革，从而带动经济发展和提升民生质量，落实国家“六稳六保”总体经济方针。因此，为贯彻落实党中央、国务院关于全面实施预算绩效管理的决策部署，进一步推动实现绩效管理科学合理、细化量化、可比可测，本文将基于甘肃预算绩效管理现状，采用实地调研、数据收集等方法全面了解甘肃省预算绩效指标体系的建设与使用情况，并对“甘肃特色”预算绩效指标体系的开发与构建进行深度探索，为加快预算绩效管理各环节工作成效提供有力驱动，提升甘肃省预算绩效管理的科学化、规范化、标准化水平。

二、甘肃省推进预算绩效指标体系建设的总体情况

（一）加强制度规范，扎实预算绩效指标体系建设基础

一是省级层面不断加强预算绩效指标体系建设制度顶层设计。制度是推进改革的基础性工作，也是全面实施预算绩效管理的关键保障（鲍静、李春，2014）。为贯彻落实党中央、国务院有关全面实施预算绩效管理的指示精神和总体要求，2018 年甘肃省委、省政府发布《中共甘肃省委甘肃省人民政府关于全面实施预算绩效管理的实施意见》（甘发〔2018〕32号），为全省实施预算绩效管理工作提供了政策指引。2020 年甘肃省财政厅发布《甘肃省财政厅关于印发〈甘肃省省级预算绩效管理办法〉等6个办法和规程的通知》（甘财绩〔2020〕5号），进一步强化了预算绩效管理工作的制度规范，也推动了甘肃省全面实施预算绩效管理工作进入到常态化、规范化、制度化发展阶段。2021年甘肃省人民政府出台《关于进一步深化预算管理制度改革的实施意见》（甘政发〔2021〕55 号），提出“加快推进绩效指标等标准化规范化”，要求“做到一个专项一个管理办法、一套绩效指标体系”，将预算绩效指标体系建设明确纳入预算改革的核心工作范围内。

二是市州县区因地制定预算绩效指标体系建设细化办法。截至2021 年底，甘肃省14 个市（州）及兰州新区、86 个县（区）均印发了《关于全面实施预算绩效管理的实施意见》，制定了《预算绩效管理办法》及其细化办法，增强了预算绩效管理工作的程序化、制度化，也为绩效指标设计等相关内容提供了制度约束。其中，酒泉市积极开展绩效指标的制度建设实践，早在2013年就出台了《酒泉市财政支出绩效评价管理办法》、《酒泉市财政支出绩效评价管理改革实施方案》、《酒泉市财政支出项目绩效评价指标体系》等政策文件（见图1），详细阐述了绩效评价工作方案和报告的科学形成方法、绩效指标体系建设规程等内容，为构建预算绩效指标体系奠定了良好的制度基础。

图1 甘肃省预算绩效管理领域相关政策文件一览

（二）瞄准“三全”目标，构建预算绩效指标体系框架

一是积极构建全方位预算绩效管理格局。围绕部门和单位职责、行业发展规划，甘肃省财政厅以预算资金管理为主线，统筹考虑资产和业务活动，兼顾部门单位、政策、项目等各个维度的业务管理特征，从运行成本、管理效率、履职效能、社会效应、可持续发展能力和服务对象满意度等方面构建对应绩效指标，综合衡量部门和单位整体绩效水平；从数量、质量、时效、成本、效益等方面设计对应绩效指标，综合衡量政策和项目预算资金使用效果。在省级的号召和部署下，省内各市（州）、县（区）均稳步实现了从单一绩效评价到全过程绩效管理、从个别项目试点到所有资金支出全覆盖、从部分县区探索到全省范围实施的重大跨越。

二是建立健全全过程预算绩效管理链条。首先，对事前绩效评估提出硬性要求，省财政厅明确要求必须对新出台重大政策、项目开展事前绩效评估，评估结果作为申请预算的必要条件，没有开展或提供绩效评估报告的项目不得进入项目库，未入库项目不安排预算。加强新增重大政策和项目预算审核机制，组织第三方机构或专家对新增重大政策和项目预算开展事前绩效评估，审核和评估结果作为预算安排的重要依据。其次，强化绩效目标管理，扩大绩效目标编报范围。2021 年省本级绩效目标申报覆盖98 个省级部门（涉密部门和信息除外），共编报项目绩效目标921 个，其中，省级部门预算项目支出绩效目标762 个，涉及预算支出343.72亿元；省级部门负责管理的省对市县转移支付项目绩效目标159 个，涉及预算支出551.32 亿元。绩效目标申报范围已扩充至省级部门预算项目支出和省对市县转移支付项目及部门（单位）整体支出。最后，建立财政和部门分级管理、分工协作的绩效目标管理机制，对省级部门和单位绩效目标编报工作给予规范性指导，多措并举提升编报质量和水平。依托甘肃省预算绩效信息管理系统，为部门自行开展和第三方开展的工作成果提供辅导、质控、审核等服务，既实现了事前评估、目标管理、跟踪监控、绩效评价、结果应用的闭环工作流程，又提高了部门和第三方绩效管理水平。

三是努力拓展全覆盖预算绩效管理体系。截至2021 年底，甘肃省省级预算绩效管理工作已覆盖一般公共预算、政府性基金预算和国有资本经营预算，正在积极探索社会保险基金预算绩效管理。省内各市（州）、县（区）财政在全覆盖预算绩效管理工作中，一般公共预算绩效管理工作已较为成熟，多数地区的预算绩效管理工作也已扩散到政府性基金预算和国有资本经营预算。

（三）紧扣部门行业类别，完善预算绩效指标体系模板

一是聚焦部门职能特征，省级层面不断扩充细化绩效指标库。2016年甘肃省各级各部门在省财政厅绩效指标库的基础上，根据本地区、本行业特点，不断完善个性指标体系。省级—部门的个性指标报省财政厅审批后入库使用，市县的个性指标报省财政厅备案。2018年，甘肃省财政厅为使省直部门绩效目标更贴近部门职能，对绩效指标进行了细化，由上年仅设置一级指标，细化到二、三级指标；新增工作经费类10 大项专项资金绩效指标；分财政专项类别设置涵盖农业、教育、环保等16 个领域、109 个专项，共4000 多条绩效目标个性指标，最大限度提高财政预算绩效目标编制的质量和公信力。

二是立足行业领域特质，市县层面不断完善编制绩效指标体系。部分市（州）和县（区）财政根据自身职业分工和业务活动建立了指标体系，进行了一些有益的探索。张掖市民勤县财政局根据省财政厅财政支出绩效指标体系模版，结合民勤县实际，制定了177个县级绩效指标体系模版，其中，分类项目绩效目标模版8 个共114 条指标，分部门一级项目绩效目标模版164个共2000条指标，中央对地方专项转移支付绩效目标表59个共800条指标，部分领域财政资金绩效评价指标体系5个共150条指标。酒泉市肃州区财政局结合该区项目财政支出情况，初步编制了一般公共服务、教育支出、社会保障和就业、农村基础设施建设等8类项目财政支出绩效评价个性指标体系（详见图2），2021年又建立了监管类、教育类、社会保障类、运营类、项目类等6 类项目财政支出绩效评价个性指标体系。天水市秦州区财政局制定了《秦州区财政局关于印发项目支出绩效评价共性指标体系框架的通知》（天秦财绩〔2017〕216 号）及《秦州区财政局关于印发财政预算评价共性指标体系框架的通知》（天秦财绩〔2017〕217号），印发各预算单位参照执行，在全面预算绩效管理工作过程中不断地完善共性指标体系框架，目前已形成整套绩效指标体系成果。兰州新区基于当前预算绩效管理工作实践，结合各部门实际职责和项目实施情况，已初步搭建涵盖了48个部门整体支出绩效指标体系、210个项目支出绩效指标体系以及300个行业领域共性指标体系。

图2 肃州区分类别绩效评价个性指标体系

（四）加强组织保障，为预算绩效指标体系建设提供条件支撑

一是成立专职机构，建强预算绩效管理工作队伍。省级层面，甘肃省财政厅设有预算绩效管理处，专门负责制订预算绩效管理政策制度体系，组织和指导省级部门和市县开展预算绩效管理工作，实施预算绩效管理工作考核；建立省与县（区）财政部门预算绩效管理工作联动机制，在每个各市（州）（嘉峪关市除外）选取一个工作基础好的县（区）作为预算绩效管理工作联系点，直接对接预算绩效管理工作情况，加强对联系县（区）的信息沟通、督促指导和交流培训等工作，以形成全省范围内“上下联动、左右合力、以点带面、整体推进”的工作格局。市（州）县（区）层面，省内14个市（州）、兰州新区及86 个县（区）均成立了预算绩效管理领导小组、设置了预算绩效管理工作机构，保障了预算绩效管理工作开展所需的人员配置。

二是购置预算绩效管理信息系统，提高预算绩效管理水平。随着大数据的发展以及财政大数据的不断应用（马蔡琛、赵笛，2019），省财政厅对预算绩效管理信息化建设的重视程度不断提升。2021年甘肃省财政厅正式采购省级预算绩效管理信息系统，利用其强大的功能实现了对“三全”体系的全面响应，成为省本级开展预算绩效工作的有力抓手。截至2021 年底，该信息系统已实现对省级部门和直属单位全覆盖，其中绩效基础数据配置部门（单位）1529家，配置用户角色1637个，配置财政厅业务处室20 个，配置处室领导角色152 位；与省级预算管理一体化系统（2.0 版）实现精准连接，完成了省直部门（单位）3043个项目绩效目标、927个部门整体体绩效目标和2131个项目绩效运行监控的申报工作，促进了系统内数据的互联互通。市（州）、县（区）层面，截至2021 年底，7 个市（州）、11个县（区）自行建设了预算绩效管理信息系统，提高了预算绩效管理水平。其中，市（州）层面已建设信息系统的有嘉峪关市本级、武威市本级、甘南州市本级、天水市本级、兰州市本级、白银市本级、平凉市本级，县（区）层面已建设信息系统的有酒泉市玉门市、天水下辖七个区县、甘南州夏河县及合作市、兰州市永登县，其中天水地区目前已实现预算绩效管理信息系统全覆盖。

三、“甘肃特色”预算绩效指标体系建设的路径方向

（一）健全预算绩效指标体系建设规划与操作指引，提升预算绩效管理系统性

一是加快形成符合甘肃实际的绩效指标体系建设思路。具体而言，聚焦甘肃经济发展重点行业领域：①构建全省绩效指标体系建设总体框架（如图3 所示），以政府层级和部门单位为基准健全预算绩效指标体系的共性指标和个性指标，实现绩效责任逐级落实；②明晰共性和个性指标的建设内容。共性指标聚焦不同管理对象在决策、管理中共同应回应的问题，个性指标关注不同管理对象的个性管理特征；③明确指标体系的构建逻辑。共性和个性指标的构建均应遵循绩效管理责任逐层落实原则，其中，个性指标分类还应落实到具体的部门，对应其各项职能、重点工作任务和明细项目。

图3 甘肃省预算绩效指标体系建设总体框架

二是完善预算绩效指标体系建设的操作指引。在上述思路的指导下，省级财政部门应加紧形成《甘肃省绩效指标体系构建和应用指引》，对绩效指标体系的相关概念、建设的核心思想与指导原则、建设的框架、指标的内涵、应用规范、后期维护方法、建设周期、组织分工及保障等进行详细阐述，并对共性指标与个性指标的关系、省级—市州级—县区级建设模式和内容的异同、绩效目标指标与绩效评价指标设计的异同等关键问题进行回应，从而为预算单位构建预算绩效指标体系提供方向引领和操作指导。

（二）夯实预算绩效管理主体责任与任务落实，提升预算绩效管理规范性

一是强化主体责任意识，加快建设全省预算绩效指标体系。绩效指标体系建设工作由省级、市州级各预算部门承担，县区级预算部门根据自身职责和业务特点，在市州成果的基础上进行个性化补充，以供绩效评价使用（马蔡琛、陈蕾宇，2019）。各预算部门应根据部门职能和规划梳理本部门重点工作、项目清单等全面开展绩效指标体系建设工作，包括梳理总结自身行业领域核心绩效指标、指标分解、丰富完善指标内涵、积累绩效标准、形成科学完整的全套绩效指标体系。省级各预算主管部门邀请财政绩效或本行业领域专家对省级、市州级建设成果进行论证，根据建议修改完善后，形成定稿并提交本级财政部门，进行统一汇总，形成框架科学、结构清晰、规格一致的全省预算绩效指标体系。

二是固化指标体系应用路径，引导部门科学规范开展全过程绩效管理。在预算绩效管理的不同环节，应以已建成体系为参考，根据实际情况增加、删除、更改绩效指标和更新绩效目标值，并且完善新增指标的内涵后更新入已建成指标体系中，以实现动态维护。省级预算部门应会同省级财政部门开展重大专项政策和转移支付资金的绩效指标体系建设与应用，实现从省级专项到基层细化项目的不同颗粒度的绩效指标设计、合并，进而实现从不同层级维度审视项目绩效情况、界定不同层级绩效责任的效果。

（三）建立预算绩效指标体系维护与考核机制，提升预算绩效管理长效性

一是建立健全绩效指标体系长期维护机制。尽管指标设计已然尽可能兼顾科学、统一、可比性强等标准，但指标框架的构建不是一劳永逸的，由于预算绩效管理中遇到的情况在不断变化，应根据实践中新发现的问题进行实时调整（马蔡琛等，2022）。各地各级政府应积极组织定期或不定期的绩效指标体系研讨和学习，从绩效指标的丰富性、准确性和与管理场景之间的适配性等方面进行充分讨论和交流，并及时修订指标成果，保证绩效指标的及时性和动态性。

二是将绩效指标体系建设进度和成效纳入部门考核范围。通过考核等手段发现绩效指标应用存在的问题有助于将绩效指标体系强制“嵌入”到政府管理的方方面面，促使政府的行政行为模式处处以绩效指标为准绳，深深打上“绩效”的烙印。省级财政部门应结合财政部和本省下级政府财政运行综合绩效评价和预算绩效管理考核，将绩效指标规划情况、制度出台情况、建设完成情况、建设质量、绩效目标管理应用成效、绩效评价应用成效、绩效指标的修订完善情况等纳入地方政府预算绩效管理水平的考核指标，督促各地各级各类部门改进和提升绩效指标体系的质量水平。

（四）强化绩效指标体系数据支撑与信息化建设，提升预算绩效管理科学性

一是充分认识绩效指标数据的重要性。全省应充分认识大数据工具在当前复杂舆情环境下的价值，抓住构建绩效指标体系的数字机遇，利用数据库技术、网络技术和软件开发技术等建立全省预算绩效指标库（马蔡琛、赵笛，2019），并基于此进行分类、分主题分析，构建相关决策模型，完成一系列专题智能分析报告，定期以省级部门为主开展基于信息化系统的绩效指标体系年度数据汇总、建设和应用情况分析，从而为预算绩效管理提供常态化的数据预警和决策支撑。

二是增强绩效指标的信息化系统建设。从省级到基层、从财政部门到预算部门，全省应建立整体的、多样的、开放的大数据思维，统一绩效指标体系数据标准，充分考虑绩效指标体系管理维护功能设计，并积极落实相关信息系统或平台的建设与改造，夯实绩效指标建设的基础，将绩效评价指标通过省级平台上传，实现部门间数据实时动态共享与交流。同时，还可完善绩效指标信息系统的学习功能，通过实时共享指标、网上学习和统一培训等方式，解决地方预算绩效管理人员水平层次不齐的问题，加强预算绩效评价人员的互联网使用技能（刘天琦、李红霞，2019）。