监狱罪犯管理工作的法治化进程——以《监狱计分考核罪犯工作规定》新旧变化为视角

高江川

(山西警官职业学院,山西 太原 030006)

司法部《监狱计分考核罪犯工作规定》(以下简称《新规定》)于2021年10月1日起施行。该规定对计分考核罪犯工作进行了全面梳理和修订完善,提出了新的要求,同时,废止司法部《关于计分考核罪犯的规定》(司发通〔2016〕68号)(以下简称《旧规定》),这是中国监狱改革工作向深水区迈进的标志。《新规定》进一步为监狱管教民警提供了详细的考核尺度和衡量标准,这是监狱工作者践行党的十九大报告提出“建设中国特色社会主义法治体系,建设社会主义法治国家,发展中国特色社会主义法治理论,坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设……”[1]的真实写照。为提高罪犯改造质量,加快监狱改革进程,深化司法体制改革跨出了坚实的一步。

一、新、旧《监狱计分考核罪犯工作规定》变化

(一)《新规定》条款增多,内容更加详实

《新规定》为监狱管理机构管理罪犯制订计分考核细则提供了圭臬,为监狱提供了考量罪犯标准和基本尺度。《旧规定》5章33条,共2600多字;《新规定》7章57条,共6600多字,无论从章节还是字数上,《新规定》都比《旧规定》有更强大的阵容和精细的内容。正如《新规定》第二条所述,“计分考核罪犯是监狱按照管理和改造要求,以日常计分为基础、等级评定为结果,评价罪犯日常表现的重要工作,是监狱衡量罪犯改造质量的基本尺度,是调动罪犯改造积极性的基本手段”,也为监狱管教民警考核罪犯提供了更为具体的工作尺度和衡量标准。

(二)计分考核时间前置

计分考核时间前置,追溯到罪犯在看守所羁押期间,将罪犯在看守所的表现也纳入到入监教育期间考核范围。《旧规定》第三条规定,“计分考核按月进行,自罪犯入监教育结束次日起实施……”。而《新规定》第四条规定,“计分考核自罪犯入监之日起实施,日常计分满600分为一个考核周期,等级评定在一个考核周期结束次月进行”;第十八条规定,“罪犯入监教育期间不给予基础分,但有加分、扣分情形的应当如实记录,相应分值计入第一个考核周期。监狱应当根据看守所提供的鉴定,将罪犯在看守所羁押期间的表现纳入入监教育期间的加分、扣分,并计入第一个考核周期。”由此可见,《新规定》比《旧规定》的计分考核时间提前,入监立即对罪犯进行管理考核。同时,将罪犯在看守所羁押期间的表现纳入到计分考核中,这样就使行刑权从“监狱”延伸到“看守所”,使罪犯的管理与考核衔接起来,贯穿了整个刑罚执行的全过程,不会出现刑罚执行过程中断层和盲区。这样罪犯的表现就一直处在监督和考核之中,填补了以前执法空白和漏缺,为罪犯减刑提供了原始凭证(1)这里指的是罪犯在看守所羁押期间的刑拘证、逮捕证及在押人员在羁押期间的表现情况等。和分数积累,特别是为短刑期罪犯和一贯表现好的罪犯增加了减刑机会,提高了他们的改造积极性。

(三)强化了计分考核机构

《新规定》强化了计分考核机构,划清了考核职权与职责,严肃了执法权的行使、监督与责任追究。《旧规定》第三章第九条至十一条明确了计分考核的组织机构和考核的方法,但考核条款不具体,只是给了一个方向。《新规定》第六条规定,“监狱成立计分考核工作组,由监狱长任组长,分管狱政管理的副监狱长任副组长,有关部门负责人为成员,负责计分考核罪犯工作的组织领导和重大事项研究。监区成立计分考核工作小组,由监区长任组长,监区全体民警为成员,负责计分考核罪犯工作的具体实施。监狱的狱政管理部门承担计分考核工作组日常工作,监区指定的专职民警负责计分考核工作小组日常工作,监区管教民警负责罪犯日常计分和提出等级评定建议。”这一条囊括了《旧规定》第九条、第十条的相关规定。明确了计分考核机构分为监狱和监区两级,并对相关组成人员与职责、“重大事项”和“日常事项”进行了划分。首次明确监区“专职民警”与“管教民警”职责。《新规定》第二十七条规定,“对罪犯加分、扣分,监区管教民警应当以事实为依据,依法依规提出建议……且单次适用分值2分以下的扣分,监区管教民警可以当场作出决定,并报计分考核工作小组备案。对单次适用分值5分以上的加分、10分以上的扣分和专项加分,由计分考核工作小组报计分考核工作组审批。”这赋予了民警加分权和具体分值,有了实际的操作性和工作主动权。

习近平总书记指出,司法责任制改革是全面深化司法体制改革必须牢牢牵住的“牛鼻子”。完善司法责任制,是建立权责统一、权责制约、权力制约的司法权运行机制的关键,也是深化司法体制改革的核心。[2]《新规定》紧紧围绕这一核心对监狱民警及相关工作人员的计分考核罪犯工作质量实行终身负责制,打通了司法责任制执行的“最后一公里”。其第七条规定,“监狱计分考核罪犯工作实行考核工作责任制,‘谁考核谁负责、谁签字谁负责、谁主管谁负责’,监狱人民警察及相关工作人员在职责范围内对计分考核罪犯工作质量终身负责……”。在《新规定》中多次提出人民检察院对计分考核罪犯工作的监督检查,上级主管部门、纪检机关的监督检查,同时还要接受社会团体和人民群众的监督。首次规定了监狱人民警察及相关工作人员在职责范围内对计分考核罪犯工作质量“终身负责”,还明确设置了集体表决制。为确保计分考核罪犯“公平、公正、公开”,还规定内部监督与社会(外部)监督相结合;上级监督和自身监督相统一;事前监督与工作中监督同步进行。除此之外,《新规定》对监狱民警在计分考核中容易出现违规、违纪、违法的十种情形进行了一一强调,起到明令禁止的作用。这都体现了司法部对计分考核罪犯工作的高度重视。

(四)负分计分考核与从严考核

对不服从管教,违规违纪又犯罪的罪犯实行“负分计分考核制”(2)指新规定中对罪犯在服刑期间违规、违纪受到警告、记过、禁闭处罚,在监内又犯罪或停止监外执行,有漏罪情形的罪犯,取消已有的考核积分和奖励,起重新考核。考核积分为负分的,保留负分开始考核。,对特殊类型罪犯从严计分考核。《旧规定》第二十条规定,“罪犯在服刑期间又犯罪的,取消已有的考核积分和奖励,自判决生效次日起重新考核。考核积分为负分的,保留负分”,这是该规定唯一出现“保留负分”的条款。与之相比,《新规定》在多处出现保留负分的条款,如第十五条规定,“罪犯受到警告、记过、禁闭处罚的,……扣减后考核积分为负分的,保留负分……”。第三十一条规定,“……因违反暂予监外执行监督管理规定被收监执行的,取消已有的考核积分和奖励,自收监之日起重新考核;考核积分为负分的,保留负分……”。第三十四条规定,“罪犯因办案机关办理案件需要被解回侦查、起诉或者审判,经人民法院审理认定构成犯罪的,……考核积分为负分的,保留负分……”。“负分计分考核制”避免了罪犯逃脱考核的侥幸心理,弥补了刑罚执行的遗漏点。

《新规定》为特殊类型罪犯设置了从严计分,严格限制加分项目,严格控制加分总量的条款。其第十九条规定,九种类型的罪犯,即：职务犯罪罪犯;破坏金融管理秩序和金融诈骗犯罪罪犯;组织、领导、参加、包庇、纵容黑社会性质组织犯罪罪犯;危害国家安全犯罪罪犯;恐怖活动犯罪罪犯;毒品犯罪集团的首要分子及毒品再犯;累犯;因故意杀人、强奸、抢劫、绑架、放火、爆炸、投放危险物质或者有组织的暴力犯罪被判处十年以上有期徒刑、无期徒刑以及死刑缓期执行的罪犯……,考虑到这些罪犯的犯罪性质和对社会的危害程度,对他们进行从严计分,设加分项目和总量的控制,这是计分考核设置的高压线,严谨触碰,堵住了各种关系为之说情打招呼、办理人情案提前减刑的漏洞。

(五)“三大改造手段”全部为考核内容

将“三大改造手段”全部变为考核内容,使计分考核内容逐步健全。《旧规定》第五条规定,“计分考核内容分为教育改造和劳动改造两个部分,每月基础分为100分”;《新规定》第十条规定,“日常计分内容分为监管改造、教育和文化改造、劳动改造三个部分,每月基础总分为100分,每月各部分日常加分分值不得超过其基础分的50%,且各部分得分之间不得相互替补。”回顾1990年司法部印发《关于计分考核奖罚罪犯的规定》中第六条“考核分为思想改造和劳动改造两部分……”的条款,相比较2016年《旧规定》有了改进和提高,2021年《新规定》就更加全面详实,可以用一个数学公式简单的表述为：

1990年规定：基础分=思想改造分(55分)+劳动改造分(45分);

2016年规定：基础分=教养改造分(65分)+劳动改造分(35分);

2021年规定：基础分=监管改造(35分)+教育和文化改造(35分)+劳动改造(30分)。

上述可见,《新规定》计分考核内容比《旧规定》全面,可操作性强,实现了“三大改造手段”在计分考核实践中的运用,完成了理论与实践的高度统一。监管改造、教育和文化改造、劳动改造经过半个多世纪的发展,终于全部成为改造罪犯行之有效的手段。罪犯计分考核是刑罚执行的核心部分,在司法改革中监狱作为刑罚执行的末端,也在逐步转变、逐步完善、逐步健全,日趋合理。

(六)保护监狱民警的执法权和罪犯的计分考核权

合理设置考核分值和专项加分项目,充分保护民警的执法权和罪犯非正常情况下的计分考核权。

1.新增专项加分项目。《新规定》第十四条新增了专项加分项目：对于检举、揭发他人违法犯罪行为或者提供有价值破案线索的;及时报告或者当场制止罪犯实施违法犯罪行为的;检举、揭发、制止罪犯自伤自残、自杀或者预谋脱逃、行凶等行为的;检举、揭发罪犯私藏或者使用违禁品的;及时发现和报告重大安全隐患,避免安全事故的;在抗御自然灾害或者处置安全事故中表现积极的;进行技术革新或者传授劳动生产技术成绩突出的;省、自治区、直辖市监狱管理局认定具有其他突出改造行为等八种情形予以加分。专项加分设置是充分考虑到罪犯在改造中实际需要而设定的,以此作为调剂、平衡、协助民警管理。对于自觉改造、主动改造的罪犯,加分具有十分重要的激励意义。

2.保护监狱民警执法权。《新规定》第五十三条规定,“省、自治区、直辖市司法厅(局)、监狱管理局和监狱应当依法保障监狱民警在计分考核罪犯工作中的正当履职行为,对受到恶意举报、污蔑、诽谤的监狱民警,应当及时调查澄清,并依法追究相关人员责任;对工作实绩突出的监狱人民警察,应当及时给予表彰奖励。”这充分保护了监狱民警的执法权,对在计分考核中大胆工作、正当履职、敢于担当的民警给予保护,体现出了“对党忠诚,服务人民,执法公正,纪律严明……”[3]的警训誓词要求。

3.保护罪犯计分考核权。《新规定》第十六条规定,“对因不可抗力等被暂停劳动的罪犯,监狱应当根据实际情况并结合其暂停前的劳动改造表现给予劳动改造分”;第二十条规定,“对老年、身体残疾、患严重疾病等经鉴定丧失劳动能力的罪犯,不考核劳动改造表现,每月基础总分为100分,其中监管改造基础分50分,教育和文化改造基础分50分。”体现出罪犯改造中一种特殊情形,由于不可抗拒的因素造成不能参加劳动改造,而是结合其暂停前的劳动改造表现给予劳动改造分值。对老年、残疾和患严重疾病的罪犯实行不计劳动改造从宽计分原则,比较客观公正,也比较人性化,体现出在计分考核中不搞“一刀切”,以实事求是的态度去进行考核,能激发罪犯保持积极健康的改造心态。

二、新、旧《监狱计分考核罪犯工作规定》的变化,体现了监狱工作法治化进程

通过以上几方面的对比,可以看出《新规定》从内容结构、篇幅章节、追溯时间、奖惩分值、考核方式、责任追究、公开程度、监督检查、严管厚爱、尊重人性及理论与实践结合等方面均已超过《旧规定》。这些变化,是监狱工作法治化进程的一个侧影。

(一)逐步建立和完善与其相配套的法律法规

与《中华人民共和国监狱法》(以下简称《监狱法》)的制订、修改相比,《监狱计分考核罪犯工作规定》的修订体现了力度大、时间短、效率高、针对性和实用性较强的特点。数字和时间能说明问题,用颁布与修订的时间跨度来对比：1990年司法部印发《关于计分考核奖罚罪犯的规定》,2016年7月司法部修订印发《旧规定》,2021年10月司法部修订印发《新规定》。从时间上可以看出,从1990年到2016年的文本修订用了26年的时间,这26年时间正好是《监狱法》颁布实施、监企分开、监狱布局调整,监狱改革步伐最大的时间段内,而相对应配套的《监狱法》和《关于计分考核奖罚罪犯的规定》等,却迟迟没有修订或者说修订的力度太小,跟不上监狱改革步伐,为监狱工作提供指导和服务不够完善。但是从2016年《旧规定》实施,到2021年《新规定》实施仅仅用了5年的时间,及时弥补了《监狱法》在实际工作中的不足。从中可以看出,监狱工作者在党的十八大后,在监狱改革中付出的辛苦与汗水,在建章立制、健全部门法规中已经走到了前列,使罪犯的计分考核有了抓手和落脚点。

(二)《新规定》的实施,使罪犯的改造质量逐步提升

《新规定》将每月基础总分定为100分,每月各部分日常加分分值不得超过其基础分的50%,且各部分得分之间不得相互替补。将监管改造放在“三大改造手段”的第一位,并对罪犯监管改造表现提出六项标准,具体为遵守法律法规、监规纪律和行为规范;服从监狱民警管理,如实汇报改造情况;树立正确的服刑意识和身份意识,改造态度端正;爱护公共财物和公共卫生,讲究个人卫生和文明礼貌;厉行节约,反对浪费,养成节约用水、节约粮食等良好习惯;其他遵守监规纪律的情形。

可以看出,遵守法律法规、监规纪律和行为规范是第一要求,其次是身份意识、社会公德和文明礼貌,再次是勤俭节约、节约粮食等。改造罪犯成为守法公民的考核分值为35分,占比为1/3还多,而教育和文化改造也是35分,这两项占日常计分考核的70%,劳动改造仅占30%。这样设定分值体现出中国监狱工作的改造方针是“惩罚与改造相结合,以改造人为宗旨”。避免了“以劳代改”的弊端,强调了各个部分的得分不能互相替补,杜绝了在计分考核中弄虚作假,用劳动分代替其他分值的弊病。同时,从分值上让罪犯及其家属一目了然,明白监狱不是“劳务队”。在罪犯服刑中监狱始终坚持这个工作方针,各种现代化教育手段加以运用,强化矫正教育的作用,增强就业技能,规范化、制度化的考核规定可操作、利掌握,使罪犯的改造质量逐步提高。

(三)监狱管理法治化、规范化、科学化、精细化水平在逐步提高

党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央从坚持和发展中国特色社会主义的全局和战略高度定位法治、布局法治、厉行法治,把全面依法治国纳入“四个全面”战略布局,创造性地提出了全面依法治国的一系列新理念、新思想、新战略,领导和推动我国社会主义法治建设发生历史性变革、取得历史性成就。

古人说“尝一脔肉,而知一镬之味,一鼎之调。”(3)参见战国时代《吕氏春秋·察今》。通过对新旧规定的变化分析,可以看到监狱工作历史演变和法治化进程。监狱民警队伍建设向规范化、科学化、精细化方面迈出了新的步伐。队伍的政治素质、业务素质和担当意识不断提高,坚持政治建警、科技强警、从严治警、从优待警,干警队伍综合素质明显提高。随着计分考核罪犯制度的完善与考核内容的规范,未来会有更多新的“教科书式”监狱执法标准体系实施,[4]统一刑罚尺度、规范执法行为、严格权力运行、强化执法监督。笔者作为一名监狱工作者,强烈呼吁修订《监狱法》,与之相关配套的法律法规也尽快实施,为监狱工作进一步走向法治化轨道提供有力保障。