教育法典编纂的宪法基础与合宪性进路

喻少如,黄卫东

(西南政法大学 行政法学院,重庆 401120)

一、问题的提出

《中华人民共和国民法典》(以下简称《民法典》)的颁行标志着我国正式进入“法典化”时代,也由此掀开了理论与实务界对行政法、环境法、教育法、劳动法等部门法或领域法的法典化探讨争论之幕。其中,教育法典编纂作为法典化时代争论的焦点之一,备受各界关注。教育法典编纂对于完善中国特色社会主义教育法律和制度体系具有重要意义。2021年初,便有全国人大代表提出编纂教育法典的议案[1];同年4月,《全国人大常委会2021年度立法工作计划》明确指出“研究启动环境法典、教育法典、行政基本法典等条件成熟的行政立法领域的法典编纂工作”[2],首次在官方文本中明确回应了教育法典编纂这一重要议题;随后,又陆续有全国人大代表提出编纂教育法典的议案,并就法典编纂的核心概念、框架模式等内容提出建议[3]。可见,启动教育法典编纂工作已在理论与实务界基本达成共识。

从理论研究层面来看,当前学界对教育法典编纂的相关研究主要集中在以下维度:第一,教育法典是什么。简言之,教育法典是教育法典化这一动态过程所指向的结果[4]。而教育法典化则是指“立法机关按照特定的价值取向,对现行所有教育立法进行修改、补充、创设与整合,从而形成一部专门调整全部教育法律关系的内容完整、逻辑统一、体例完备的教育法典的过程”[5]。第二,为何要编纂教育法典。相关研究认为教育法典编纂对于教育法学理论研究,以及教育法治实践具有重要意义[6],能够矫正当前教育法混乱的体系格局,统一法律适用[7]。同时,我国编纂教育法典已经具有了坚实的思想基础、制度基础以及实践基础[8]。一方面,我国教育领域法律体系已经较为完备,规范之间的内在逻辑成熟度较高,立法机关和主管部门已经达成工作共识;另一方面,域外经验以及我国《民法典》编纂的成功经验,均为我国教育法典的编纂提供了理论与实践经验[9]。第三,如何编纂教育法典。该部分为理论与实务界探讨焦点所在,论点涉及教育法典编纂的前提基础[10]、教育法典的定位[11-14]、教育法典中核心概念的确定[15-16]、立法技术的选取[17]等面向。同时,为提升教育法典质量,部分学者也对域外的教育法典编纂经验做了梳理研究[18]。第四,我国教育法典的基本样态。该部分研究主要回答的是我国教育法典应该“长成何种样态”这一终极命题,侧重探讨我国教育法典的体例编排问题。普遍认为,教育法典编纂存在体系型和汇编型两种基本模式。从已有研究看来,体系型编纂模式已经成为学界主流选择,多数学者认为汇编型模式并不适宜我国教育法典编纂,我国教育法典应该以实现教育法规范的体系化为编纂目标,将总分结构作为教育法典的基本体系框架。当然,也有少数学者认为我国的教育法典编纂宜选择汇编型模式[19]。

综上,已有研究为教育法典编纂提供了丰富的智慧积淀,对助推教育法典编纂发挥了积极作用。但遗憾的是,已有研究将目光过于集中于教育法典本身,缺乏对教育法典编纂的宪法基础的关注。宪法作为我国的根本大法,一切法律规范的制定都必须依照宪法,任何立法活动也必须遵照宪法开展,符合宪法精神,教育法典编纂也必须要依宪展开。对教育法典编纂的宪法基础展开研究有助于增强教育法典的合宪性,维护宪法权威,同时提升教育法典立法质量,更好地推动我国教育事业的发展。循此,本文立足已有研究,拟就我国教育法典编纂的宪法基础展开探讨,首先对教育法典编纂的相关宪法依据予以阐明;其次对以宪法为依据的教育法典在整个法律体系中的定位作出解读;最后立足合宪性控制维度,试图勾勒我国教育法典编纂的合宪性控制进路。

二、教育法典编纂必须以宪法为依据

在我国,宪法具有最高的法律效力,我国教育法典的编纂必须遵守宪法,以宪法为依据。宪法对部门法或领域立法的立法约束体现为内容形成和越界控制两方面。一方面,立法者在立法过程中必须考量宪法规定的哪些规范构成了对该立法的委托,宪法在该种立法领域中设定了哪些国家目标,需要对基本权利达到何种保障程度;另一方面,立法者也必须认识到业已形成的法律规范不能超越宪法设定的边界,不能背离国家目标、任务以及侵害公民基本的权利[20]55。我国教育法典的编纂必须以宪法为依据,同宪法规定的国家目标、国家任务以及公民基本权利的保障等内容相契合。

(一)教育法典与教育强国的国家目标

国家目标是一个国家所要前进的方向,起到指引作用。我国现行《宪法》明确规定了国家的奋斗目标,即“把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国,实现中华民族伟大复兴”。其中,“建设社会主义现代化强国”是终极目标,“富强民主文明和谐美丽”是社会主义现代化强国的具体表现。社会主义现代化强国这一目标的实现,离不开教育文化事业的支撑,建设教育强国是建设社会主义现代化强国的必要组成部分。我国现行《宪法》序言第6自然段指出,中华人民共和国成立以后,我国的教育事业有了很大的发展,社会主义思想教育取得了明显的成效,并在多个条款中明确规定了我国教育事业发展的目标任务。教育强国的本质在于通过优先发展教育,建设教育综合实力和服务能力强大的现代化国家,构建全体人民普惠的优质教育服务制度[21]319-320。应当说,我国教育强国的国家目标孕育于新民主主义革命时期,发端于中华人民共和国成立之后,并在《中国人民政治协商会议共同纲领》中初现端倪。1940年,毛泽东主席在《新民主主义论》中指出,新民主主义文化教育是民族的、科学的、大众的[22]706-709。1949年10月1日,中华人民共和国成立之际,毛泽东主席签发了具有“临时宪法”性质的《中国人民政治协商会议共同纲领》,纲领明确了“中华人民共和国的文化教育为新民主主义的,即民族的、科学的、大众的文化教育”[23]。1954年9月20日第一届全国人民代表大会第一次会议通过的五四宪法则进一步明确了我国教育事业发展的前进方向,规定了对公民受教育权利的保护以及国家对教育事业发展的鼓励与支持。为此,我国坚决摧毁了半殖民地半封建社会的旧的教育制度体系,确立了各类各级学校面向劳动人民、工农干部服务的政策,为开展大规模扫盲以及民众的文化教育工作提供了制度依据,迈出了建设教育强国目标的重要一步。

进入21世纪,实现中华民族伟大复兴的关键环节就是要重视发展教育,实现教育强国的战略目标。这同我国宪法序言中规定的建设社会主义现代化强国,实现中华民族伟大复兴目标相契合。中华人民共和国成立以来的五四宪法、七五宪法、七八宪法以及八二宪法都对教育做了规定,只是不同时期的规定有所差异而已。五四宪法中对教育作出明确规定的共计三条,七五宪法中对教育作出明确规定的共计两条,七八宪法中对教育作出明确规定的共计三条,八二宪法中对教育作出明确规定的共计十三条。宪法是党和人民意志的集中体现,从宪法条文数量的变化情况可以看出,党和国家对教育的重视程度越来越高。尤其是八二宪法更是采用了十余项条款对教育作出明确规定,是教育优先发展战略地位在宪法层面确立的重要表征[24]。中华人民共和国成立70余年来,在依宪治教的理念下,我国顺利实现了从世界文盲人数最多的国家到世界最大的现代教育国、人力资本国的转变,大批高素质教育人才队伍的培养为建设教育强国积累了宝贵的财富[25]。为有效贯彻宪法规范和精神,我国陆续制定完善教育法律体系,实现了从幼儿教育到高等教育,从职业教育到终身教育的普遍立法,为教育强国建设提供了坚实的法治保障。当然,我们也需要认识到,虽然我国教育事业取得了巨大成就,但根据我国教育的规模和体量来看,距离教育强国目标还存在一定差距,教育领域还存在诸多问题有待进一步解决。建设教育强国是中华民族伟大复兴的基础工程,必须把教育事业放在优先位置。在全面依法治国背景下,教育法典作为中国特色社会主义法律体系的重要组成部分,必须要同宪法精神中所体现出来的教育强国目标相契合,编纂教育法典也要围绕着建设教育强国这一国家目标进行制度设计,助力我国实现从教育大国到教育强国这一目标的跨越。

(二)教育法典与发展社会主义教育事业的国家任务

我国《宪法》第19条第1款明确规定了发展社会主义教育事业的国家任务,规定“国家发展社会主义的教育事业,提高全国人民的科学文化水平”。发展社会主义教育事业的规定是我国宪法中的社会主义原则的具体体现,我国自制定五四宪法时起,就以国家根本法的形式将社会主义原则和民主原则固定下来[26]61。这也深刻表明,我国的教育事业始终是社会主义性质的教育事业,国家的宪法义务是发展社会主义的教育事业[14]。“社会主义”不是空洞乃至无意义的意识形态宣示[27],而是具有深刻规范内涵的宪法术语,揭示了国家价值观以及国家发展方向、任务,也为法律规范的制定提供了规范基础。教育法典的编纂必须要在吸收借鉴我国教育事业发展取得的经验成就的基础上,弥补完善我国教育法律规范体系存在的不足,为社会主义的教育事业发展提供丰厚的法治养分。为践行宪法所体现的发展社会主义教育事业的国家任务,我国教育法典宜以“教育行为”作为核心概念,并在总则部分将其界定为“由教育主体实施的能够产生教育法律效果的行为”。在分则部分,未来我国教育法典分则编至少应当包含学校教育编、家庭教育编以及社会教育编三编。此外,还有必要对特殊群体的教育、公民的爱国主义教育、中华民族共同体意识的教育[28]、国民的信息技术素养教育等作出回应。

其一,学校教育编。主要包括:(1)学前教育制度。该部分内容主要依托正在制定中的《学前教育法》展开。(2)义务教育制度。该部分内容应当是在吸收借鉴《义务教育法》内容的基础上进行制度设计。需要说明的是,当前我国施行的是九年制义务教育制度,未来随着我国教育事业的发展,教育法典中可以明确将高中教育阶段也纳入到义务教育阶段当中。(3)高等教育制度。该部分内容应当以《高等教育法》为基础进行优化完善,同时融入正在制定中的《学位法》相关内容,明确高校的法律地位、高校同学生之间的关系、高校自治同国家管制之间的关系等。(4)职业教育制度。该部分主要是以《职业教育法》为基础进行制度优化,明确规定国家大力支持和发展职业教育的具体措施,培养高素质技术技能人才,使受教育者具备从事某种职业或者实现职业发展所需要的职业道德、科学文化、专业知识、技术技能等职业综合素质和行动能力。同时,提升职业教育的社会地位,鼓励和支持职业教育优秀人才在党政机关、企事业单位等部门担任要职。(5)民办教育制度。该部分内容应当是以《民办教育促进法》为蓝本进行优化完善的,鼓励和支持民办教育事业发展,维护民办教育相关主体的合法权益。(6)考试制度。该部分内容目前还未形成系统的单行法以供编纂教育法典时参考借鉴,多散见于各法律规范中,教育法典编纂时要通过提取公因式的方式设计一套完整的考试制度。比如,招生考试制度涉及教育公平,当前的法律规范供给不足,教育法典可以通过制度设计弥补城乡之间、地区之间教育发展不平衡的鸿沟,将招生名额适度向乡村地区、中西部地区以及竞争过于激烈的地区倾斜,这也契合我国宪法平等权的内涵,是实质意义上的平等。

其二,家庭教育编。家庭教育是指父母或者其他监护人为促进未成年人全面健康成长,对其实施的道德品质、身体素质、生活技能、文化修养、行为习惯等方面的培育、引导和影响。2021年通过的《家庭教育促进法》从法律层面完善了家庭教育制度,为家庭教育事业发展提供了法治保障。未来,教育法典中家庭教育编的内容应当以《家庭教育促进法》为基础展开,以国家不干预为原则,充分发挥家庭在未成年人教育方面的积极作用,促进未成年人全面发展。需要说明的是,虽然《家庭教育促进法》已经出台,但是教育法典分编的名称表述为“家庭教育编”更为适宜。因为,《家庭教育促进法》在整个家庭教育法律体系中属于家庭教育的基础性立法,在家庭教育法中居于基础地位,但并不是整个家庭教育法律体系的总则性法律。另外,从《家庭教育促进法》文本来看,通篇提及的都是“家庭教育”,将教育法典中的该编命名为“家庭教育编”更能体现出家庭在发展我国社会主义教育事业方面的主力军地位。

其三,社会教育编。教育法典中所要调整的社会教育应该是由公共团体、私人等主体通过设立文化教育机构或设施而开展的一种教育类型,并不宜对其做广义理解,即将其泛指为整个社会中存在的一切形式的教育。社会教育编主要是对社会力量提供的校外教育培训、终身教育等内容进行规范,以契合宪法条文规定的国家鼓励社会力量依照法律规定举办各种教育事业的规范内涵,包括对校外培训、在线教育等内容作出规范。

(三)教育法典与公民受教育的权利和义务

1954年通过的《宪法》第94条明确规定:“中华人民共和国公民有受教育的权利。国家设立并且逐步扩大各种学校和其他文化教育机关,以保证公民享受这种权利。”同时在第95条规定:“中华人民共和国保障公民进行科学研究、文学艺术创作和其他文化活动的自由。国家对于从事科学、教育、文学、艺术和其他文化事业的公民的创造性工作,给以鼓励和帮助。”可见,我国宪法自制定时起,就明确规定了公民的受教育权利。为有效保障公民的受教育权利,1982年通过的《宪法》第46条对公民受教育权的基本内涵作了修改,规定为“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务”,即公民接受教育不仅仅是一项基本权利,而且还是一项必须履行的法定义务。对于八二宪法的原则性规定,1995年通过的《教育法》第9条进一步明确:“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。公民不分民族、种族、性别、职业、财产状况、宗教信仰等,依法享有平等的受教育机会。”

一方面,受教育权作为一项公民的基本权利,普遍被认为是一项人权。人权是人之所以为人最基本的权利,包括生命权、尊严权、自由权等基本权利。随着立法实践的发展,人权的内涵和外延触及教育范畴,有学者引入“教育人权”概念并认为要从教育目的、各阶段教育人权、相关权利以及国家义务等方面评价教育人权的状况[29]。足见,受教育权作为一项基本人权,它的保障和实现需要国家的积极作为。随着我国对受教育权重视程度的提高,受教育权的保障力度也大幅提升,对受教育权的救济途径逐渐延伸到司法救济领域。比如在我国引起较大反响的“田永诉北京科技大学案”“刘燕文诉北京大学案”,以及异地高考、就近入学等系列涉及公民受教育权案件的处理,都表明了宪法对公民受教育权的保护。诚然,我国宪法及相关法律规范对公民受教育权的保障力度在不断强化,但在异地入学、异地考试、老年人教育、乡村教育等方面还存在诸多不足,为更好维护宪法规定的公民受教育权,有必要经由教育法典对受教育权进行体系化保障。

另一方面,受教育也是公民必须履行的一项义务。依宪法条文规定的字面意思来看,受教育的义务主体是公民,并不包含政府、学校或其他主体,这一点鲜有疑问。对条款理解存在疑问的部分在于,作为义务主体的公民是否仅仅限于接受义务教育的我国公民?对此,有人认为只适用于义务教育阶段[30]32-33,即认为受教育的义务主体是在我国接受义务教育的中华人民共和国公民。本文以为,此种理解并不恰当。除义务教育阶段的公民应当接受教育之外,在学前教育、高等教育、职业教育、终身教育等教育阶段接受教育的公民也应当是义务主体。其一,权利与义务是对立统一的,有权利即有义务,没有无权利的义务,也没有无义务的权利[31]30。已然接受学前教育、高等教育、职业教育、终身教育、特殊教育等教育阶段的主体实质上享受了相应阶段的教育权益,同时也理应履行相应教育阶段的义务。从这个意义上来讲,宪法规定的受教育的义务不仅仅是字面上的接受教育的义务,还应当包括“接受教育相关的其他义务”,比如遵守教育规范、成为一名爱国的受教育者等义务。其二,若将宪法规定的“受教育的义务”主体限缩为义务教育阶段的公民,那也即意味着宪法对公民的受教育权的保障停留在义务教育阶段,这显然是不合理的,不符合我国的教育发展大计,也不契合宪法精神。从实践来看,对公民受教育权的保障显然不仅仅限于义务教育阶段,这从“田永诉北京科技大学”等案件中可以很明显地感知到。我国《义务教育法》作为特殊法,是为贯彻宪法相关规定而制定的,但不能从中析出“宪法中规定的公民的受教育权利和义务仅仅限于义务教育阶段”的结论。相反,《教育法》作为教育法治领域的一般法,自1995年制定伊始,就明确规定中华人民共和国公民有受教育的权利和义务,中华人民共和国境内的各级各类教育,均适用本法。作为一般法的《教育法》在教育法治领域具有统筹作用,应当理解为所有中华人民共和国公民都享有受教育的权利和义务。因此,宪法中规定的中华人民共和国公民有受教育的义务应做广义理解,而非仅仅限于义务教育阶段的公民。在此基础上,未来制定教育法典时,应当吸纳《教育法》中的该条款内容,规定公民的受教育权利及义务,统摄公民接受教育的全过程、各阶段,适用于各级各类教育。

三、以宪法为依据的教育法典在法律体系中的定位

编纂教育法典必须以宪法为依据,这是法治国家建设的应有之义。在此前提下,教育法典在以宪法为核心的我国法律体系中究竟应当作何定位呢?对此还需要进一步阐明。

(一)作为领域法的教育法典

理论研究层面,对教育法典定位之争集中体现为部门法观和领域法观两种观点。其一,部门法观认为,教育法典应当被视作部门法。在部门法观点之中,又存在独立部门法和附属部门法之争。独立部门法观点认为,教育法是一个比较独立的法律部门[4],它是从行政法体系当中逐渐分立出来的,其作为独立部门法的条件已经成熟[7]。因而,教育法典也应当具有一定的独立性,而不是作为行政法典的一部分[32],应当在行政基本法典之外形成独立的法典形态,并与行政基本法典的编纂一体推进[14]。附属部门法观点认为,教育法典是行政法典的一部分,附属于行政法典。在对教育法规范体系进行主要规范和次要规范区分的基础上,立足主要规范视角,教育法隶属于行政法能够成立,教育法典也应当纳入行政法典分则部分[13]。对于附属部门法的观点,也能从官方文本中找寻出踪迹,《全国人大常委会2021年度立法工作计划》将教育法典编纂视作行政立法领域的法典编纂工作,表明官方倾向于附属部门法的观点。其二,领域法观点认为,将教育法典定位为领域法是更合适的选择[33],而且教育法典应当是一部独立的领域法典,而非行政法典的一部分[19],无需将其归为部门法视野下,也无需在适用教育法律规范时局限于民事或行政法律关系的判断中[9]。

本文以为,不宜将教育法典定位为独立的部门法或者从属于行政法典的部门法,宜将其定位为领域法或行业法。

第一,将教育法典定位为独立的部门法并不适宜。首先,我国现行法律部门分类中,并未出现单独的教育法门类,这也从侧面印证教育法律体系还不具备成为一个独立法律部门的条件。和现有的法律部门分类相比,教育法律体系在调整对象、调整范围、核心概念等基础理论体系方面还存在诸多有待探讨和完善的空间。比如,一般认为,民事法律部门是以“民事法律行为”为核心概念展开体系架构的,行政法律部门是以“行政行为”为核心概念展开体系架构的[16],而教育法律体系缺乏核心概念等一系列基础理论铺垫,还不具备成为一个独立法律部门的条件。其次,现有的部门法思维定式在新的时代背景下本就显现出诸多不足,若将教育法典纳入其中,作为一个新的独立法律部门,恐会加剧部门法之间的学科壁垒。

第二,也不适宜将教育法典定位为从属于行政法典的部门法典。在传统部门法视域下,将教育法典视为行政法典的一部分,难以有效达成编纂教育法典的制度预期。一方面,教育法所关涉的法律关系固然包含了行政法上的法律关系,但是行政法上的法律关系难以全部涵盖教育法所涉及的法律关系。教育法典除了调整公权力主体同公民、法人或其他组织之间的权力(利)义务关系之外,还应当涉及公民与公民个人之间的权利义务关系。比如因冒名顶替上学、校园暴力等引起的权利义务关系。另一方面,若如部分学者所言,将教育法典纳入到行政法典分编当中,恐难以达至教育法律体系化的功能预期,显然行政法典只能对教育法领域做高度抽象概括的规定,很多问题依然得不到体系化回应和解决。

总体而言,本文认为宜将教育法典定位为领域法。领域法,亦可称之为行业法,是某一领域或行业内法律规范体系的总和。领域法以某一领域或行业的问题为导向,是对“问题”的分类,而部门法则是对“法”的分类[34]。“领域法思维兼具视角的精细性与视野的开阔性,领域间的包容性与本领域的自洽性,知识的综合性与事项的专业性,在领域法的立法、执法、司法等法治运行过程中融贯了相应的适用思路。”[35]将教育法典定位为领域法更加契合我国教育事业的发展现状及未来前景。

首先,随着社会的发展变化,传统的部门法划分已然滞后于实践,难以周延实践中出现的各种公私法交融的现象。我国传统的“理论法学+部门法学”的法学学科划分体系过分强调专业细分,形成若干独立的部门法研究领域,各个学科之间存在难以弥合和填补的沟壑,产生严重的学科壁垒。这种部门法学划分的思维范式已然滞后于社会发展和法治实践动态,一定程度上成为阻碍法学学科体系发展完善的症结所在。比如很难将《个人信息保护法》《数据安全法》归属于某一特定的法律部门,民法、行政法、刑法等领域都有学者对相关问题进行研究[36]。而领域法或者行业法的出现,打破了传统的部门法定式思维。

其次,教育法典作为领域法或者行业法,调整的对象是教育领域或者教育行业,其所涉及的调整手段既涉及传统的公法手段,也涉及私法手段。但在传统的部门法视野下,各部门法是根据单一的法律调整对象和调整方法进行划分的,“必须具有确定的对象、清晰的范围和边界,与其他法律之间不存在跨界和交叉”[33]。以传统的行政法律部门为例,随着社会的发展,这种部门法的划分已然滞后于实践。比如近年来在我国引起广泛关注的行政协议,因为兼具公法属性和私法属性,呈现出公私交融的样态,民法等法律规范也能作为其法律渊源存在。实践中,有关行政合同或行政协议的生效、撤销等问题,在现有行政法律规范中缺乏明文规定,此种情况下,就有必要征引民法相关规定。德国行政法学者奥托·迈耶(Otto Mayer)曾认为:“不应以类推方式援引民事法律规定来改善和补充行政法。法律类推只是在解释法律本意时才可适用,而民事法规的本意与公法关系之间并无相似性。”[37]122现代社会的发展早已突破了奥托·迈耶的理论视野,公法与私法呈现出不断融合的趋势,传统的法律部门划分的知识谱系在现代社会“水土不服”,有必要做出调适。突破部门法的思维定式审视教育法及教育法典,将教育法典定位为领域法,在适用时无需局限于民事法律关系、行政法律关系的判断,更能适应和推动我国教育事业的发展。

(二)作为基本法律的教育法典

“基本法律”这一法律概念首次出现在八二宪法中,由此形成了区分“基本法律”与“基本法律以外的其他法律”的新立法体制,适应了改革开放以来社会主义法治建设的需要。根据我国《宪法》以及《立法法》相关规定,全国人大与全国人大常委会制定的法律分别称为“基本法律”和“基本法律以外的其他法律”。我国《宪法》第62条以及《立法法》第10条第2款规定,全国人民代表大会有权制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律。在以宪法为核心的法律体系中,“基本法律”和“基本法律以外的其他法律”在法律体系中的地位和功能是存在差异的,作为基本法律的教育法典具体体现在以下几个方面。

第一,由全国人民代表大会制定。基本法律只能且必须由全国人民代表大会制定[38],教育法典作为教育法治领域基础性、系统性、全局性的重大立法,需要全国人民代表大会统筹推进,发挥全国人大在教育法典编纂过程中的主导作用。一方面,全国人大常委会要将编纂教育法典纳入立法规划与立法计划,明晰教育法典的立法进度与安排,同时在全国范围内展开充分的调研、论证,汲取理论与实务界的意见建议。另一方面,在充分准备的基础上,可由全国人大常委会法制工作委员会牵头有关部门提出教育法典草案,并在全国范围内广泛征求意见,确保教育法典的科学性、民主性,最后提交全国人大审议通过。

第二,教育法典的法律效力仅次于宪法。关于教育法典效力的讨论要回归到“基本法律”与“基本法律以外的其他法律”的关系中来审视。对此,我国宪法及相关法律未作明确规定,理论界主要形成了三种观点,分别是基本法律效力优先说、效力等同说、效力待定说[39]。基本法律效力优先说认为,基本法律是“由全国人民代表大会制定的仅次于宪法而高于其他法律的对国家政治、经济和社会生活某个领域重大和全局性事项作出规范的法律”[40];效力等同说认为,基本法律和基本法律以外的其他法律,都称作“法律”,实践中通常并不会进一步区分二者,全国人大及其常委会应当视作同一个机关,他们制定的“基本法”以及“基本法以外的其他法律”之间不存在上位法和下位法之分[41];效力待定说认为,要回归法律位阶理论的本源,结合效力理由关系标准进行判断:如果全国人大的法律是全国人大常委会法律的立法依据和效力理由,则二者之间存在上下位关系。如若不然,二者则属于同位阶关系[42]。在我国,全国人民代表大会是最高国家权力机关,而“全国人大常委会是全国人大的常设机关,是最高国家权力机关的重要组成部分”,全国人大常委会并不是一个独立于全国人大之外的最高国家权力机关[43]。可见,全国人大及其常委会应当被视作同一个机关,但是二者的地位有高下之分,由最高国家权力机关全体组成人员讨论制定的“基本法律”的效力,应当是高于其常设机关讨论制定的“基本法律以外的其他法律”的效力的。“基本法律”应当是“二级大法”,狭义法律中的上位法[38]。因而,就教育法典同宪法的关系来看,在以宪法为核心的法律体系中,基本法律同宪法之间构成直接的上下位阶关系。教育法典应当是由全国人大制定的,效力仅次于宪法而高于其他教育法律规范的法律,教育法典具有位阶上的权威性。

第三,事关教育法治领域内的重要制度。根据宪法规定,全国人大制定和修改的涉及刑事、民事以及国家机构的法律属于基本法律,此外还包含其他可成为“基本法律”的法律。一部法律能否成为基本法律关键在于其是不是对宪法当中规定的根本性、原则性内容的具体化。进言之,基本法律应当是对宪法规定的根本性、原则性的内容进行具体化[44],其所调整和规范的社会关系必须是某一领域的重要关系,包括刑事的、民事的、国家机构的,以及行政、经济、社会、公民基本权利义务的,诸如此类的社会关系[38]。教育法典作为教育法治领域的一般法,一方面,是对宪法相关条款的具体化,整合繁杂的教育法律规范体系,对宪法条文中体现的建设教育强国的国家目标、发展社会主义教育事业的国家任务以及保障公民接受教育的基本权利等内容予以具体化、系统化、长远化。另一方面,教育法典调整和规范教育领域的重要社会关系——教育关系。以公民的受教育权作为宪法基础的教育关系包含内容十分广泛,涉及教育行政部门、学校、教师、学生、法人、其他组织等多方主体,涵盖行政法律关系、民事法律关系,乃至刑事法律关系等各类法律关系。

四、教育法典编纂的合宪性控制

党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央高度重视宪法实施和监督,并在党的十九大报告中将我国开展宪法实施和监督工作的实践经验凝结为“合宪性审查”这一表述(1)党的十九大报告明确指出“加强宪法实施和监督,推进合宪性审查工作,维护宪法权威”。习近平.决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利:在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[J].党建,2017(11):15-34.。根据理论研究和实践发展来看,我国的合宪性审查机制目前可以分为前后两个阶段,“前端”更多指的是立法过程中对法律草案进行的合宪性控制,“后端”则更多体现为对法规、规章等法律规范的备案审查制度[45]。由于教育法典属于狭义的法律,且尚处于准备阶段,还未有统一的成文文本,因而在教育法典编纂阶段的合宪性审查应体现为对教育法典编纂过程的合宪性控制。以是否形成草案为划分标准,可将形成法律草案前的这一时期视作法典编纂的准备阶段,将形成法律草案以及法律草案审议通过前的这一时期视作法典编纂的草案阶段。对教育法典编纂的准备阶段以及草案阶段的合宪性控制有利于促动教育法典的内容体系体现和遵循宪法规范、原则以及精神,切实发挥宪法的最高规范效力。

(一)准备阶段对教育法典编纂的合宪性控制

教育法典编纂的准备阶段主要是指在形成法典草案之前的这一时间段,该阶段对教育法典编纂的合宪性控制主要体现为对已有教育法律规范合宪情况的梳理与整合。有研究认为我国教育法典有望在2035年前完成编纂[46],这也表明我国教育法典编纂工作不可能一蹴而就,且截至目前全国人大常委会还未明确将《教育法典》纳入到具体的立法规划和立法计划中,现阶段围绕教育法典编纂而生的一系列理论与实践成果均属于教育法典编纂准备期的工作。在法典编纂准备阶段,为有效推进教育法典同宪法精神相契合,有必要对已有教育法律规范体系的合宪情况进行系统梳理与整合,把好已有教育法律规范入典的“入口关”,这是教育法典编纂合宪性控制的基础环节。我国教育法典的成功编纂必然是建立在已有教育法律规范体系基础之上的,是对已有教育法律规范体系的高度整合。我国现行的教育法律规范体系是以《教育法》《义务教育法》《高等教育法》《职业教育法》《教师法》《学位条例》《民办教育促进法》《家庭教育促进法》等一系列规范为主构成的,包含法律、法规、规章以及大量与教育相关的规范性文件。现有教育法律规范体系缺乏系统化的逻辑脉络,对法典化的宏观考量力度不足[47],为把好教育法律规范入典的“入口关”,在梳理现行教育法律规范体系过程中需要明确具体的“通行”尺度,即何种情况下可以将单行法律规范条款纳入教育法典中,何种情况下不宜或不宜直接将该单行法律规范条款纳入法典。为此,可以设立严格、中度、宽松三重判断尺度促动单行法律规范具体条款依宪入典。

第一,将是否保障和规范公民的受教育权作为严格判断尺度。具体而言,在对单行教育法律规范体系进行梳理过程中,宜围绕该单行法律规范及其具体条款是否有利于保障和规范宪法规定的公民受教育权为核心进行判断。现阶段我国教育法治发展存在不足的原因之一就在于未将宪法中有关教育事业发展以及公民权利义务的规定具体化[48]。基于我国《宪法》以及《教育法》等法律规范的相关规定,教育法典应以受教育权作为其权利基础。虽然有学者主张以“终身学习权”作为教育法典的权利基础,实现从“受教育权”到“学习权”的过渡与跨越[32]。但学习权未能很好地审视公民和国家、社会等其他主体的关系。与之相对,受教育权更多强调的是公民和国家之间的客观权利状态,即强调公民和国家等主体之间形成一种稳定而非对立的状态,这是我国教育行动目标和教育行为秩序下的特定安排[49]。在法典编纂准备阶段,以保障和规范公民的受教育权作为严格标准,判断单行教育法律规范是否契合入典条件,不仅是教育法典以受教育权为其权利基础的体现,更是推动教育法典合宪的重要举措。在具体判断过程中,对涉及教育自由、教育公平、教育安全等实质意义上影响公民受教育权的规范条款要保持谨慎态度,适用严格标准。

第二,对于单行法中已然不能适应教育发展实践或者不能很好地指引教育事业未来发展的内容可以适用中度判断标准,即通过对相关单行法进行修改等方式调整后,将其纳入教育法典。随着我国教育事业的发展,实践中出现了诸多新问题、新现象,这些问题和现象在现有教育法律规范体系中难以得到充分回应。比如“学区房”“异地入学”“农民工子女教育”“留守儿童教育”等问题的相关教育法律规范尚需进一步完善。同时,科学技术的进步在推动教育领域革新的同时也带来新的法治难题,比如智慧技术在推动在线教育等新的教育形态发展的同时,也出现诸多等违法犯罪乱象,亟待加强治理。现有教育法律规范体系诸多不足逐渐显现的同时,教育法典编纂出台却尚需时日。因此,对这类已然不能适应社会发展或不能很好地指引我国教育事业未来发展的单行法律规范可以采取“一揽子修法”的思路作出修改,在节约立法成本的同时,为将来法典编纂工作提供先行智慧。

第三,对宪法没有明确禁止的内容可以适用宽松判断标准。即单行法的规定虽然在宪法上没有明确直接的规范依据,但是只要不是宪法所明确禁止的内容,就可以根据情况考量将该规范内容纳入到法典中。由于宽松判断标准是在梳理整合已有单行法律规范体系时适用的最为宽松的一类标准,如此一来,契合该类标准的单行法律规范内容必然会较多。考虑到教育法典的体量以及法典的科学性、合理性等问题,显然,如此繁多的单行法内容定然不宜全部纳入法典当中应当有所取舍。换言之,前述判断标准解决的是单行教育法律规范条款“能不能”入典的问题,而对于通过判断后符合入典条件的规范集而言,又涉及“有无必要”入典的问题。若符合入典条件的具体规范直接关涉党和国家关于教育事业的大政方针、教育强国目标等内容时,有必要将其纳入。反之,若关联度相对较弱,考虑到法典的体量等因素,可以不纳入。

(二)草案阶段对教育法典编纂的合宪性控制

草案阶段主要是指形成教育法典草案到颁布实施之前这一时间段。该阶段对教育法典编纂的合宪性控制主要体现为抽象的合宪性宣示以及具象的合宪性确认两种。前者是指在教育法典草案中明确规定“根据宪法,制定本法”,后者是指通过全国人大宪法和法律委员会对教育法典草案及其相关问题的合宪性作出肯定性评价。

1.在教育法典草案中明确规定“根据宪法,制定本法”

所有的基本法律均应该明确规定“根据宪法,制定本法”[50]。作为基本法律的教育法典编纂应当严格把控立法质量,契合宪法精神。立法是一门审慎的艺术,在教育法典草案中明确规定“根据宪法,制定本法”并非仅仅是关于事实的陈述性表述,而是具有深刻的规范意蕴,以表征立法的宪法渊源。

第一,“根据宪法,制定本法”体现了立法权法定的规范内涵。在我国,任何法律的制定、修改、废止,都必须借助国家权力才能完成。基于权力制约原则考量,对立法权进行合宪性追问便具有了正当性。根据我国宪法规定,立法者只能依据宪法进行立法,作为立法者的全国人大的立法活动也必然受到“根据宪法,制定本法”这一规范的拘束。立法者在法律文本中增加“根据宪法,制定本法”是自证其合宪性的应然之举[51]。同时,依照立法惯例,“根据宪法,制定本法”应当置于教育法典草案的第1条。

第二,“根据宪法,制定本法”包含了全国人大以何种身份制定教育法典的内涵。根据我国现行《宪法》第2条、第57条、第58条规定,全国人大既是全国人民的代表机关,也是最高国家权力机关,同时也是国家立法机关(2)我国《宪法》(2018修正)第2条规定:中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。第57条规定:中华人民共和国全国人民代表大会是最高国家权力机关。它的常设机关是全国人民代表大会常务委员会。第58条规定:全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。。那么,在教育法典草案中明确写入“根据宪法,制定本法”时,全国人大是以何种宪法地位行使立法权的呢?又是根据我国现行宪法的哪一条款行使立法权的呢?在我国,一切权力属于人民,人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。这表明,权力来源的原始机关是人民,全国人大属于权力来源的次位机关。因而,在教育法典编纂过程中,全国人大是以最高国家权力机关的宪法地位行使立法权的,其权力来源的依据是我国现行《宪法》第62条有关全国人民代表大会相关职权的规定。在此基础上,需要进一步探讨的是,是否需要在教育法典草案中明确规定“根据宪法第××条,制定本法”呢?本文以为不需要。一方面,根据我国立法惯例,现行法律文本中并未出现过直接明确规定宪法具体条文的情形,教育法典若直接明确到宪法具体条文,并不符合立法惯例;另一方面,参照我国《民法典》立法经验,其在第1条明确规定“根据宪法,制定本法”,并未明确宪法具体条文,这种立法技术可以为教育法典编纂提供参考。

第三,教育法典草案中规定“根据宪法,制定本法”揭示了全国人大制定法典时,法典内容渊源于何处的问题。进一步而言,教育法典的内容是以宪法的具体条款为依据并将之细化,还是对既存规则的确认呢?前者可称之为创制性立法,后者称之为确认性立法。创制性立法是法律的“发明”,是设计新的法律规则,而确认性立法是法的“发现”,是对既存规则的确认[51]。我国教育法典的编纂应当是二者并存的。一方面,教育法典必然是以宪法相关条款为直接依据的,这一部分内容应当属于创制性立法,其主要功能在于将宪法规定的相关条款予以具体化;另一方面,正如前文所述,教育法典也包含对教育法律体系中部分既存规则的确认,这些经过确认后纳入教育法典的规则属于确认性立法。需要说明的是,教育法典纳入既存规则时应当重点确保其不同我国现行《宪法》相关规定相抵触。

2.全国人大宪法和法律委员会在草案审议过程中的合宪性确认

2018年3月,第十三届全国人民代表大会第一次会议通过的宪法修正案将《宪法》第70条第1款中的“全国人民代表大会设立法律委员会”修改为“全国人民代表大会设立宪法和法律委员会”。同年6月,《全国人民代表大会常务委员会关于全国人民代表大会宪法和法律委员会职责问题的决定》明确宪法和法律委员会在继续承担统一审议法律草案等工作的基础上,增加推动宪法实施、开展宪法解释、推进合宪性审查、加强宪法监督、配合宪法宣传等工作职责。在教育法典编纂过程中,有必要充分发挥宪法和法律委员会的合宪性审查职责,即经由宪法和法律委员会对教育法典草案及相关问题作出合宪性确认。从我国的规范设计来看,对尚处于立法过程中的法律草案的合宪性审查缺乏规范依据,但是这并不影响相关主体在立法过程中强化对法律的合宪性控制。就教育法典编纂工作而言,立法过程中的教育法典草案有必要得到全国人大宪法和法律委员会的合宪性确认。比如,在对是否有必要将党和国家关于教育发展的方针政策等内容纳入教育法典草案存在不同意见时,宪法和法律委员会可以通过报告的方式确认教育法典草案符合宪法,进而推动党和国家的相关教育改革制度在教育法典中得到落实,回应立法过程中存在的不同意见。另外,若是教育法典立法过程中出现了草案条款是否符合宪法这类更为具体的合宪性争议时,宪法和法律委员会也可以通过明确草案所涉条款具体内涵并确认该条款契合宪法规范、原则、精神的方式进行合宪性确认[52]。当然,宪法和法律委员会在对教育法典草案及相关争议问题作出合宪性确认之前需要作出合宪性判断。若审议中的教育法典草案中相关条款不符合宪法文本及其精神时,宪法和法律委员会可以根据宪法文本在教育法典草案中增加宪法相关规定,或者对与宪法表述不一致的条款进行调整修改[53],以契合宪法规范内涵。同时,由于在法律草案表决通过前,应当尽可能完善以提高立法质量,因此立法阶段对法律草案的合宪性判断应当秉持较为严苛的判断标准[54]。

五、结束语

编纂教育法典是推动教育治理体系和治理能力现代化的有力举措,也是形成完备的法律规范体系的必然要求。教育法典编纂工作体系庞杂,任重道远,需要充分凝结理论界与实务界的集体智慧。本文侧重从宪法视角出发,对教育法典编纂的宪法基础展开探讨,以期有益于教育法典更加契合宪法精神与价值旨归。在我国,宪法具有最高法律效力,其他任何法律都不得同宪法相抵触,宪法是制定其他法律的依据。教育法典编纂过程中必须以宪法为依据,契合我国宪法中规定的国家目标、国家任务以及公民的受教育权等规范内涵。在以宪法为核心的教育法律体系中,教育法典应当定位为领域法、基本法律。在教育法典编纂过程中,为严格依宪立法,提高教育法典立法质量,有必要进行合宪性控制。在教育法典编纂的准备阶段,侧重对已有单行教育法律规范体系进行合宪性梳理与整合,把好相关条款入典的“入口关”。在教育法典草案形成阶段,有必要从抽象的合宪性宣示以及具象的合宪性确认两个维度进行合宪性控制。