超越科层制:数字化背景下的农村社区简约治理

王 科 崔 灿

(上海财经大学浙江学院, 浙江 金华 321013)

一、相关研究梳理与问题的提出

改革开放以来,随着我国工业化、市场化、城市化进程加快,经济社会迅速变迁,人口大规模流动,利益急剧分化,文化观念极致多元,中国各领域进入到快速涌动、瞬息万变的复杂化情态之中。严重的信息瓶颈,使单纯的科层制越来越难以有效掌控社会经济发展的动态,因而亟需探索一条适应现实要求的治理体系。在这一背景下,中共十八届三中全会提出了治理现代化的命题。

在治理现代化进程中,作为国家治理基础的乡村治理承担着固本培元的作用。相对于其它层面的治理而言,乡村治理作为国家治理现代化体系中的基础单元,其所要回应的问题不仅仅是上述背景下的复杂情态,更有层层下压而来的繁复治理问题。传统科层制度下,为保障治理的有效性,往往是从上到下层层加码,“上面千条线,下面一根针”,乡镇村疲于应付,治理能力弱化,引发各种类型的形式主义。

新时代以来,中央多次发文整治基层治理中存在的形式主义问题。与政界的关注相呼应,学界对基层治理繁复问题早有关注,提出了一些真知灼见,但也存在明显问题,如就事论事者较多,系统研究较少;抽象价值分析较多、实证分析较少;个别经验解剖较多,整体经验解析较少等。专门从数字化角度探讨超越科层制,解决基层治理繁复问题的研究更是不系统、不全面、不充分。

本文尝试从农村社区治理现代化、数字化转型的历史宏观视野出发,聚焦以形式主义为集中表现的乡村治理繁复问题,分析其科层制根源,探讨利用数字化机遇,变道超车,破除传统科层制束缚,化繁复为简约,实现中国特色社会主义农村社区治理现代化。

考察中国乡村治理史发现,治理在一定程度上是信息收集的数据治理,传统乡村由于信息采集完全依靠人力,速度慢、成本高,只能采取类似于中国秦汉时期“编户齐民”这样的科层制手段来管控乡村秩序。但随着这乡村社会经济变迁,社会结构日益复杂,信息采集难度日增,加之乡村宗族等自组织力量的发展,政府最终以默认乡村自治的方式解决了传统乡村治理难题。对此学界有一定程度的关注和研究。

改革开放以来,随着中国现代化进程的快速推进,乡村社会经济快速变迁,人口大规模流动,科层制越来越难以适应乡村经济社会和生活变迁的节奏,日益捉襟见肘。为走出科层制困境,基层乡村探索了诸如“包村”“工作组”“驻队”等不同于科层制的工作模式。这些探索虽然在一定程度上降低了治理成本、提升了治理效率,但仍然不能从整体上超越科层制窠臼所带来的治理繁复难题。

幸运的是,中国乡村治理变迁赶上了数字化红利。21世纪以来,中国进入了工业化与信息化并轨的时代。信息化、数字化改变了人与人之间连接、沟通的方式。大数据技术、数字平台、移动终端的异军突起,为乡村治理突破科层制,克服基层社区治理的繁复病提供了难得的历史机遇。不同于古代中国的“无为而治”,数字化背景下的农村社区“简约治理”是中国乡村现代化变迁过程中为克服科层制困境而提出的一种后现代化解决方案。

二、历史进程:传统到现代转型过程中的乡村治理变迁

考察中国乡村治理史发现,自秦汉及今,以中央政府为代表的国家一直以来都在努力尝试将乡村治理纳入到体制化、科层化的管理当中,但始终不尽如人意。其原因之一就是因为任何治理都是建立在信息收集基础上的数据治理,信息收集形成数据的能力直接关系到治理方式、手段的选取和效能。传统乡村信息采集全依仗人力,速度慢、成本高,虽有秦汉“编户齐民”的短暂尝试,但终究无法长期延续。

中国社会科学院的卜宪群系统研究了战国、秦汉期间,政府将乡村纳入科层的“编户齐民”的努力[1]。所谓“编户齐民”就是以国家权力将小农化后的乡村居民整编到国家能够直接掌控的户籍人口之中。编户民法律身份平等,即所谓“齐民”。国家通过户籍信息和基层什伍、里正直接管控乡村居民。至秦汉,乡里基层组织几乎覆盖了乡村事务的各个方面,至此国家权力下沉乡村程度达到了中国古代社会的最高峰,如乡民外出这样的事情都要向乡里报备。

西汉中期以后,随着乡村社会经济变迁,社会结构日益复杂,信息采集难度日增,加之乡村宗族等自组织力量的发展,政府最终以默认乡村自治的方式解决了传统乡村治理难题。这一默认最终形成了在中国乡村延续近两千年的基层“双轨”治理模式,即政府有限的科层下沉与乡绅、宗族自治相互结合的治理模式。

学界对此有大量的的关注和研究。如我国著名历史社会学家黄宗智用“简约治理”的概念描述了传统中国科层制下沉失败后的乡村“双轨”治理模式。黄宗智认为,“小农经济的有限税赋”从财力上限制了传统中国科层化下沉的努力,所以在基层只能采用化繁为简的“简 约治理”模式[2]。

传统中国以“双轨制”为表现形式的“简约治理”在一定程度上解决了基层治理无法有效科层化难题。因其成本低廉、有效,直到18、19世纪几乎无人质疑这一治理方式的合理性。1790年代以后,随着农村人口暴涨(在不到100年的时间内,我国人口从乾隆时期的1.5亿迅猛翻倍为3.1亿),人地矛盾矛盾突出,农村治理方式亟待变革。1840年之后的民族生存危机以及中国现代化的历史趋势都决定了中国乡村治理变革的必要性。

近代中国面临高强度的生存竞争,内有人地矛盾,外有列强压迫。富国强兵成为压倒一切的任务。这一任务在决定中国变革方向的同时,也成为中国乡村治理变迁的主导因素。清末、民国的一系列改革虽有将国家权力延伸到乡村基层的努力,但整体上是不成功的。如民国政府为了汲取乡村资源、加强社会控制,试图通过自上而下的治理“现代化”将乡村纳入科层体系,结果却畸变为“赢利型经纪”,引发“政权内卷化”困境[3]50-52。

新中国成立后,工业化、现代化的富强使命决定了农村治理无法回归并延续历史上王朝初兴之时的“无为而治”,而是“积极有为”地利用在新民主主义革命时期形成的以中国共产党为中枢,以基层政权为依托,全面渗入乡村的国家权力体系,并在社会主义集体化变革的基础上,继续高强度地汲取乡村人力、物力,短时间内奠定了中国的重化工业和国防科工的基础。

改革开放后,中国乡村在市场经济和家庭联产承包责任制的背景下逐步引入了村民自治制度,党政权力表面上放松了对农村基层社区的掌控,但并不是撤离乡村,更不是回归传统中国“无为而治”,而是以法律分权的方式重塑了科层制的农村社区治理形态。

三、实践探究:超越科层制化繁为简的探索及其局限

传统中国,乡村基层多采用“无为而无不为”的简约治理模式。这一模式被费孝通称之为“双轨政治”。“双规政治”就是一种县级以上的科层制与乡村简约治理相互结合的治理模式。在这种模式下,科层化只停留于县级,县级以下则实行弱科层化的举措,即虽有什伍、保甲为表现的准科层体系,但仅作维持之用,而乡村事务以及联结国家与乡村的功能则主要转移给了具有自主、自治特征的乡绅、宗族等。这样,传统中国的乡村治理自然就表现为“无为而治”的简约化治理。这样治理模式,既保证了因地制宜,又促成了国家的统一[4]40-56。

新中国在乡村治理过程中虽然通过党政形式将国家权力延伸到乡村,建立了类似科层制的治理结构,但并没有完全科层化,而是在科层制正式结构内外配之以具有一定自主性、灵活性的治理方式,采用了诸如“群众路线”“驻队”“包村制”“工作组”和 “统分结合”的治理方式[5]。这是一种具有简约治理特征的治理方式,即中国共产党通过意识形态资源、群众路线和“政治统合制”塑造出来一套“积极有为”的简约治理模式[6]。

这一模式建立在调查研究的基础上。奉行这一模式的党政机关要组织机关负责人、党员、干部到乡村做深入细致的“蹲点”调研。通过“蹲点”,机关党员、干部与当地群众同吃、同住、同劳动,以长期的类似社会学田野调查的方法深入乡村实际,收集村民意见,从而使治理建立在信息畅通的基础上。

建立联系点是这种治理模式常用的一种方法,即各级党委采用领导挂点、单位帮扶和干部驻村的方式建立起与乡村长期而稳固的联系。基层干部们通过联系点,定期走访、长期驻村、直接帮扶等方式反馈农村社情民意。这种反馈往往是双向的,一方面是干部通过联系点自上而下收集民意,另一方面是群众通过联系点自下而上表达意见。联系点这种不同于科层化的组织结构,采用的是一个干部联系一个村庄的“领导挂点、干部驻村”等方式开展工作,因而拉近了党员干部与基层群众的距离,有助于县乡镇党委政府及时反映基层诉求,从而以非科层化的简约治理方式为党政正式的科层治理体系提供了相对充分的信息,减轻了科层化所带来的繁文缛节、形式主义等问题。

改革开放以后,国家取消了农村的人民公社,开始逐步在乡村推行科层化、专业化的政权组织体系,以“七站八所”为表现的行政机构建立起来,“上面千条线、下面一根针”的治理格局开始出现[7]。政府组织按科层化要求分成不同职能部门,每个职能部门都要按照职责层层下达任务,到达基层乡镇就成为“上面千条线”。而与此同时,乡镇由于经费、人员所限虽是科层化组织,但却无法在职能、部门细分方面与上级一一匹配,从而成为串联“千条线”的“一根针”[8]。尤其是在多次乡镇机构改革之后,国家权力上移,乡镇组织权威被削弱,处于“权责利不对称”状态[9]。尽管如此,乡镇仍然能够有效承担并完成各个时期的目标任务。其主要原因是乡镇在科层制困局中另辟蹊径,发明了不同于科层制的具有简约治理特征的乡镇党委 “政治统合制”[10]。

所谓“政治统合制”就是乡镇党委通过“包村制”“工作组”和 “统分结合”的灵活治理方式聚焦、重组、整合既有的乡村治理资源,实现了低成本、高效率的治理,从而有效发挥了“一根针”繁复的穿针引线功能。乡镇党委在“驻队”传统的基础上,创新发展出了“包村制”和“工作组”。其中,“包村制”就是乡镇党委根据管辖区域的乡镇村数量,将党政机关、“七站八所”的干部统筹配置,形成相应数量的包村工作组,每个工作组对应一个村庄。乡镇党委往往根据干部职务、年龄、性别、能力等配置包村工作组成员。乡镇党委根据村庄治理难度分别配置不同的包村工作组。包村工作组打破了科层制的“命令——支配”关系,形成领导带着 “一起干”的协作氛围;不同于科层制的专业化、专门化分工,包村工作组所要承担的任务是综合性的,它承担着将“千条线”上的所有任务贯彻落实到村中的职责。

工作组则是乡镇党委围绕中心工作而组建起来的。上级任务千丝万缕、纷繁复杂,乡镇党委在接受任务之后往往会对它们分条缕析,将一些比较急迫的、重要的、考核力度较大的事项突出出来,并以此为依据确定年度中心工作。根据中心工作的不同组建相应的工作组,如“招商工作组”“城建工作组”“综合治理工作组”。工作组组长从科级干部中产生,组员通过差额竞聘上岗,选上的干部可以获得绩效工资,落选者只能获得基本工资,长期落选则不会被提拔重用。

新时代以来的中国乡村,社会经济变迁,人口流动加剧,社会治理的主体、对象、内容呈现出多元、差异、综合、复杂的特性。科层制越来越难以适应由于治理情景变化而来的自主、灵活的要求。官僚化、格式化、标准化的科层制引发越来越严重的繁文缛节,从而造成明显的形式主义问题。面对多元、多变、差异、复杂的农村治理情景,传统的简约治理模式也越来越难以适应新的变化。如面对人口大规模流动背景下的乡村治理主体和治理对象长期不在村的状态,“驻村”“包村”的简约治理模式在治理功效方面也开始大打折扣。

化解这一难题,需要寻求新的解决方案,“寻求乡村治理体制与乡村治理需求的再次匹配”[11]。信息化、数字化发展为这一难题的破解提供了新的技术可能。如一些乡村经多方探索,形成了一种超越科层制的新型简约治理模式——农村社区数字化治理方案。

四、数字化机遇:“化繁复为简约”的数治方案

数字化解决了人类信息联通的成本和效率问题。传统信息传递具有成本高、速度慢、辐射范围有限的特点,制约了人类治理形态的可选范围。如严重依赖语言、纸张传递信息的古代社会,由于信息联通的成本偏高,只能通过等级官僚的层层转达才能实现有效治理,由此形成传统社会的基本治理形态。而这种治理形态所针对的对象,同样受限于信息联通的成本,只能以宗族、教团、地区组织等具有血缘性、狭隘性、封闭性的地方团体形式存在。而数字化信息则以二进制数字编码的方式突破了模拟信息的成本、效能和时空局限,实现了低成本的光速传播。而基于数字化技术的互联网、移动互联网、大数据则使人类实现了真正意义上的互联互通,信息传递对层级官僚的依赖性降低,一场扁平化、多中心化、去中心化、去科层化、去官僚化的治理革命随之拉开序幕。

数字化的上述特点及其推动的以扁平化、多中心化、去中心化、去科层化、去官僚化的变革效应为农村社区治理超越科层化官僚主义窠臼,重归简约治理提供了变道超车的历史机遇。这就是将数字化引入农村社区治理领域,推动农村社区治理的数字化变革。

下面本文将引用农村社区数字化治理的一个典型案例——新枫桥经验,以便具体而微地分析农村治理数字化变革解构科层化官僚体制,破解基层治理“上面千条线下面一根针”“上面千把刀下面一颗头”“上面千把锤下面一根钉”状态的基本逻辑。

在枫桥经验的发源地,浙江省诸暨市枫桥镇枫源村面对科层化内卷以及传统“简约治理”失灵,主动探索数字赋能枫桥经验的新举措,探索出一条破除科层化困局,激活传统“群众路线”治理功效失灵的“数字化简约治理”新模式。

枫桥村所在乡镇经济发达,剩余劳动人口多数选择本地城镇打工,往往是白天离村工作,晚上回村居住。即便如此,农村社区如想聚拢村民商讨问题也是有相当难度的。新情况面前,如何贯彻“走群众路线”这一枫桥经验的内核就成为摆在当地社区面前的一道难题。面对难题,他们主动转换思路,在数字化的基础上探索了一条“基层政府+社会组织+民众+多渠道交互”的新治理模式,通过让数字多跑路,村民少跑路、零跑路的方式重构了农村社区治理结构。过去以科层官僚为中心的治理结构演变为以数据和数据平台为中心。大量事项都可以通过大数据平台快速反馈、快速处理,节省了基层政府和农村社区的行政成本,在有效破除“上面千条线下面一根针”的基层治理困局的同时,再次激活了枫桥经验的内核——“走群众路线”。

通过数字赋能枫桥经验,枫源村形成了新枫桥经验。这一经验通过数字保障,网络、网格联通,县、乡、村三级联动,充分发挥社会化、法治化、智能化、专业化等四种手段,形成了一套可依循、可复制的新模式,重新激活了枫桥经验,实现了“矛盾不上交、平安不出事、服务不缺位”的农村社区治理新承诺,形成了新枫桥经验的品牌效应。

总结农村社区数字化治理的“新枫桥经验”可知,农村社区数字化治理解构科层化弊病,为农村社区“简约化治理”赋能,其最为突出的表现就是通过数字化真正实现了以“事”为中心的扁平化、多中心化、去中心化的治理。这“事”既可以是党务、村务,也可以是商务、村民社交日常以及其它各种事务。只要是这些事情关涉村民利益,触及村民敏感点,就会引起村民兴趣,促发村民参与热情。这是传统治理所无法实现的。数字化也改变了由党支部、村委会发起议题的单向度治理结构,不仅村社区正式组织可以发起议题,聚集村民讨论、表决,而且村民也可以随时发出议题建议,从而提高了村社区发现问题、协调问题、解决问题的能力,提升了治理的效能。

通过数字赋能,农村社区还重建了乡村社会作为熟人社会的特征。而传统社会就是依托它熟人社会优势实现了简约化治理。因而,农村社区通过数字赋能重建熟人社会,有效推动了农村社区简约化治理模式的复归。在改革开放前,乡村是村民共同的生产、生活纽带,大家终日在一起劳作,很少出现一部分村民留村,而另一部分长期离村的现象。这种彼此熟识的社会关系状态决定了乡村治理主要建立在彼此了解、相互信任的基础上。而改革开放后的工业化、城市化的虹吸效应拆散了原来的熟人共同体,长期离散使他们失去了相互之间保持熟识状态的时空结构。如村里发生的事儿传递到户籍人口那里可能早已失去了时效性。反之,外出村民的状态、意见也很难及时反馈给社区,导致村民共同体在时间关系上不再具有连续性结构,因而出现时间断裂现象;在空间上,留村村民和离村村民之间处于发散的结构状态之中,村社区很难将他们聚集在同一个空间内,造成了治理上的空间断裂。

数字化在新的生产生活背景下通过新的技术手段,为村民创造了一个虚拟化的共享时空。在共享时空内,信息传递的时间链几乎是同时的,甚至比传统乡村熟人社会中的时间传递更具时效性;在共享时空内,村民几乎是共同在场的,这也是传统熟人社会所难以企及的。这样,通过数字化虚拟时空就将原先被拆散的共同体成员重新聚合在一起,实现了熟人共同体的数字化还原,保证了治理的简约化。

数字化背景下的乡村社区治理重建熟人社会看似复归了传统,但却是在保留农村社区治理现代化基础上向着更高层次的复归。这样的复归并没有改变“国家直接治理+乡村社区自治”这一治理结构的根本。而仅仅是用数字化手段将作为国家政权基层代表的乡镇,以及作为乡村社区自治代表的村干部、乡村贤达、在村村民、外出村民等用信息技术手段重新联结起来而已。

这种联结虽然并没有改变乡村社区治理结构的根本,但却改变了治理的手段、方式、方法。一方面数字化熟人社会是一种不同于传统熟人社会的更高等级的熟人社会。传统熟人社会主要是由在村村民之间形成的熟人社会,而数字化熟人社会则是多元主体,即在村村民、离村村民等构成的新熟人社会;传统熟人社会沟通方式是面对面,数字化熟人社会则是“端对端”;传统熟人社会虽然在上传下达方面有一定的便利,但也有明显的滞后性;数字化熟人社会具有同时在场的特征,信息上传下达更具效率。乡村社区依托数字化熟人社会的这一特征实现了在线动员的快速性、信息上传下达的即时性、在线投票等活动的便利性,从而改善了乡村社区治理的方式、方法,提升了治理效能,消解了官僚科层化弊病,推动了农村社区治理的简约化。