研究生招生考试中高校监察监督机制的完善路径

彭江辉，曹书焕

（湖南理工学院，湖南 岳阳 414000）

研究生教育在培养高素质创新人才、服务经济社会发展、推进国家治理体系和治理能力现代化方面具有重要作用。研究生入学考试招生工作作为研究生教育的重要环节，事关考生和家长的切身利益，是社会关注的焦点问题。研究生入学考试招生工作必须坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻落实全国教育大会和全国研究生教育会议精神，以法治思维和法治方式规范权力运行，构建权威高效的高校监督体系，以适应党和国家事业发展需要。

一、问题的提出

随着近年来我国研究生报考人数持续高幅度增加，庞大的报考规模给我国的研究生教育体制带来巨大挑战，研究生入学考试招生环节中的各种问题也进一步凸显，如何进一步加强制约监督机制是高校面临的紧迫难题。国家监察体制改革的推进，为高校监察监督机制的构建提供了新的思路和现实路径，其职权的充分发挥将为研究生入学考试工作实现有效的保驾护航。但是在高校监察体制改革的过程中，对于研究生入学考试工作的监督出现了下列现实问题。

（一）监察对象不明确

2019年，习近平总书记在《在新的起点上深化国家监察体制改革》中指出：“深化国家监察体制改革的初心，就是要把增强对公权力和公职人员的监督全覆盖、有效性作为着力点，推进公权力运行法治化，消除权力监督的真空地带。[1]”监察全覆盖是党对国家监督治理机制提出的要求[2]。为适应国家监察体制改革的需要，构建和谐美丽的校园环境，需要同步进行高校监察体制改革。2018 年《中华人民共和国监察法》（以下简称“《监察法》”）将监察对象总括为所有行使公权力的公职人员，第三章管辖范围中进一步强调对公办教育单位中从事管理的人员进行监察，但未明确说明具体哪些人员属于所谓“从事管理”的人员，目前还存在一定的争议。同年出台的《国家监察委员会管辖规定（试行）》中指出，公办教育单位中“从事领导、组织、管理、监督等活动的人员”是公办教育单位中从事管理工作的人员，但也未列举具体是哪些人员。2021 年出台的《中华人民共和国监察法实施条例》所解释的监察对象面临上述同样的问题，所规定的标准均较为抽象，仍需要进一步进行详细分析。

受到疫情及就业压力的影响，研招报考人数暴涨，社会关注度激增。研究生入学招生考试作为培养高新技术人才的基础门槛，涵盖诸多阶层的切身利益。目前我国研究生入学考试流程环节复杂，跨度时间漫长，经手人员繁多，在严肃而又复杂的招生考试中，如果监察对象不明确，则无法完成对研招考试中行使公权力的全体公职人员的监督全覆盖，尤其当研招工作中出现部分身份存在争议的工作人员利用自身的优势地位实施违法犯罪活动时，高校的监察机关没有明确的法律依据和处理方式。

（二）监察权限不规范

全国高校遵循纪检监察体制改革的要求，积极探索实行高校派驻监察专员模式，在高校新设立监察专员办公室，与高校纪委合署办公，以期更好地实现高校监察全覆盖。但就目前实践探索情况看来，许多高校监察机构名称与职责均不一致，机构设置较为混乱，时常出现工作混同，职能分工不清晰等问题。同时，现有的法律规范对于派驻高校监察机构享有的监察权限的范围及具体的工作职责并未进行统一的规范，普遍都是粗略地划分机构设置，在实际履行职责方面的分工不明确。

研究生招生涉及多个环节，不同工作环节有不同的经手人员，并且各环节之间的数据互相牵连，具有极强的保密性，因此，该阶段的监督环节流程繁多且时间跨度长。高校监察权限范围不规范，极易可能导致监察机关在研究生招生工作中错位或越位，直接参与到高校招生工作的具体业务中，影响其对监督工作的投入度及专注度，甚至出现既当“运动员”又当“裁判员”的尴尬现象。

（三）监察机制不到位

有效的监察机制是推动高校监察工作稳步发展的重要途径，也在建设清廉校园工作中发挥关键性作用，目前高校监察的机制实施状态不佳，仍存在一些问题。首先，高校监察干部人员缺乏规范的管理制度。少数省市纪委监委出台了关于高校纪检监察人员编制归属、人事考核、职务任免的规定，但多数地方仍然缺乏关于高校监察干部身份管理的精确标准和统一要求，造成各地高校监察干部管理制度建设不规范。其次，高校监察干部普遍年纪偏大，创新思维有所欠缺，监察手段无法满足大数据时代的需求。实践中部分高校以年龄偏大，经验充足，监察工作任务强度不高为由将老干部放在高校监察岗位，影响监察队伍规范化建设，削弱监察工作效果。同时，高校监察权的运行有其特殊性，高校“关键少数”监督仍然困难重重。高校的党委书记、校长等主要领导干部掌握着重要的权力，对高校人、财、物等方面事务具有较大支配权与话语权，甚至可以在本人不出面的情况下，利用其影响力暗示下属完成对研究生招生考试的干涉，是监督的重点对象。实践过程中高校监察机关因自身所处地位尴尬，监察人员年纪偏大，缺少积极履职的动力，监督职能发挥的独立性受限，主动监督的意识薄弱，对于领导干部不敢监督，或者即使监督了，但对于重点环节，例如研究生招生考试此类极易产生腐败的重点领域尚未形成科学性、规范化的监督机制。

二、明确研究生招生考试工作中的高校监察对象

（一）公权力概念的辨析

厘清高校监察对象的范围是开展监督工作的基础，也是高校发挥监察职能的前提。国家监察对象的范围在《监察法》中以概括性规定的方式呈现，即行使公权力的公职人员。这里有两个关键的因素，即公职人员和公权力。公职人员是一种身份上的判断标准，与专有编制、财政供养有着紧密联系。不仅在机关和企事业单位中具有编制身份的人员在其范围之内，从事管理职位、履行公共事务并享有公权力的人员也被纳入其中[3]。马克思、恩格斯同样指出，一切公职人员必须“在公众监督之下进行工作”，这样“能可靠地防止人们去追求升官发财”和“追求自己的特殊利益”[4]。虽然《监察法》中没有对“公权力”这个名词下一个准确的定义，但从“公”和“权力”两个角度的含义分析，公权力应具有公共和强制两个基本属性，任何人行使公权力都应该是为了维护公共利益，公众授权相应的人员享有该权力。总体而言，公权力受人民的委托，其目的是维护公共利益，实质是人民管理集体事务的权力。

（二）研究生招生考试工作中高校监察对象的准确界定

监察对象包括公职人员中行使公权力的工作人员，以及不具有公职人员身份但行使公权力的人员。实践中应当遵循行为原则，精准判断公办高校内部监察对象。公办高校工作人员的身份通常都是已经确定的，无需费力进行辨析，但是其行为是否都在行使公权力却是不确定的。因此在判断该人员是否属于高校监察对象时，应以该人员的行为是否属于行使公权力的行为进行充分考虑。

基于以上分析，公办高校在研招工作中应当明确三类人员为监察对象：第一，校级及相关职能部门、院系领导干部。目前随着高校研究生入学考试自主权进一步扩大，该环节的腐败之风也日益增长。校级及相关职能部门、院系领导干部在高校日常工作中处于核心地位，依法行使公权力，享有较高的话语权，可以直接影响招生录取情况，理应成为监察对象。第二，行使学术权力的教师，主要包括学位点负责人、考官和导师等。研究生招生作为一种不完善的程序正义，在实际操作过程中涉及诸多以行政管理治理为主要内容的程序正义和以学术自由裁量为主要内容的实体正义的冲突[5]。当前研究生招生考试中受到学术权力的强力干涉，导师在研招工作中对考生学术评判的权力不断加大，导师过度行使招生自主权可能使其以该权力为资本为自身谋求所需利益，从而导致高校的社会声誉度降低，必须以监察权对其进行约束。第三，其他参与招生工作的辅助和后勤工作人员。越来越多的高校开展研招工作采取自主命题招生的方式，该模式涉及命题、制卷及评卷等多个管理环节，风险系数极大。在招生工作开展的不同时段会有不同的工作人员接触各种考生的相关信息材料和考试数据，然而部分工作人员不能有效履职，对研招工作中诸多涉密材料保守不严，产生各式各样的消极影响，因此在上述人员的行为涉及公权力的行使时应当成为监察对象。

三、厘清研究生招生考试工作中的高校监察职权

（一）在授权的范围内开展监察监督

依法治教、依法办学、依法治校，是法治国家对高等教育提出的基本要求。加强法治工作，是推动高校改革发展的内在要求，为了更好地建立与国家监察体制改革相适应的高校监察制度，应当制定相应的监督法律法规，明确高校监察机构所享有的监察权限，使得高校监察机构依法在授权的范围内履行职责。高校监察机构要把监督的目光聚焦在研究生招生考试等重点廉政风险领域，推动清廉校园的建设，在监督的过程中发现腐败现象或履职问题，可以依法要求其予以整改。目前我国主要在教育部出台的教育监督相关文件中对高校研招工作选拔监督进行了规定，但并未制定有针对性的法律规范，因此“教育监督法”的出台迫在眉睫。高校研招工作属于高校管理的重要内容，“教育监督法”应当精准定位政府与高校的授权关系，明确高校监督主体及其责任义务，规范具体监督程序和手段。相关法律的出台可以为高校监督行为提供必要法律依据，有效弥补我国现有高校监督法律规范的缺位。

（二）厘清监察监督职责的界限

高校监察机构应当依法在授权的范围内履行自身职责，合理有效地对违反法律规定的高校监察对象行使调查权和处置权。根据《监察法》的相关规定，监察机关可以依法采取谈话、查封、扣押及留置等调查措施，但目前在国家法律层面并未对高校监察机构享有的监察调查措施的权限范围确立统一的规范标准。以法律条文的形式明确规范高校监察机构的调查权限范围，是高校监察机构稳步开展监督监察工作的关键要点，有利于真正发挥高校监察机构对研究生招生考试公平公正的保障作用。

实践中，明确高校监察机构在调查程序中所能行使的权限范围，应当重点关注人身和财产两方面的调查措施，因其社会影响较大，不能随意滥用，必须通过严格的审批程序才能适用。首先，基于法律地位因素考虑，高校监察机构无权享有采取留置措施的权限[6]。其次，适用冻结、查封或扣押等监察措施，监察机构不能直接通过授权享有。如果遇到必要情况，需要采取此类调查措施时，应当上报监察委员会取得其同意，由上级监察机关以其名义实施，高校监察机构予以配合。此外，对于普通的调查措施，如谈话、询问等，高校监察机构经派出机关的授权，可以用高校监察机关的名义自行决定在监察调查程序中适用相应的措施。

在处置权界限方面，依照《监察法》与《中华人民共和国公职人员政务处分法》规定，当高校监察对象存在违法犯罪的行为时，高校监察机构有权进行调查和处置，或者有权依法作出政务处分决定，但高校监察机构是否有权直接立案实施调查并作出处置决定，《监察法》并未作出明确的规定。因此，应当明确规定对于一般职务违法行为，派驻高校监察机构有权直接立案调查，经与上级监察机关交换意见并备案后作出相应的处置决定；对于严重职务违法行为和职务犯罪行为，高校监察机构应报请上级监察机关，由上级监察机关立案调查并作出处置决定，高校监察机构积极配合。此外，高校监察机构处置权限不能“越界”到高校学术惩戒等高校内部自主管理事务，应保障高校自主管理的空间，维护高校学术自由的氛围。

四、拓展研究生招生考试工作中的高校监察手段

（一）完善高校内部管理制度

制度是用来规定、构成、调整人们的关系、角色及其行为的，是从源头上做好监督工作的重要保障。高校应根据国家招生监督工作有关规定，结合自身实际，完善研究生招生选拔的内部监督机制[7]。

首先，高校应当强化研究生招生流程管理制度。研究生入学招生考试工作因自身具备的范围广、战线长等复杂因素，以及监察队伍不到位等客观原因，无法做到面面俱到，高校应当分清主次矛盾，重点关注经常产生问题的风险点，采取分流程抓关键核心环节进行监督。研招工作可以根据不同时间阶段为节点，拟定不同的任务要求，对于核心风险环节明确该环节的监察方式，明确提醒节点的注意事项，实施责任到人，严查到底的工作制度，保障研究生招生管理环节的风险系数降到最低。

其次，完善研究生招生分级管理制度。鉴于研招工作涉及人员众多，包括但不限于校级领导干部、各级研究生管理部门、学院研究生招生相关人员及监考人员等，人员复杂程度进一步增加了高校监察监督的困难程度，因此有必要实施分级管理制度。高校分级管理宏观上是指根据研究生招生职权的高低划分等级，对不同的人实施不同程度的管理，重点关注高校领导干部尤其是“一把手”，加强对其的管理与监督，有利于保障校园公权力的正常行使；微观上是综合高校目前日常监督的现实情况，以研招工作的具体风险事项为切入点，制定《研究生招生分级管理实施办法》和《研究生招生责任明细表》并组织落实，严格责任追究制，通过层层落实制度和实施细则，对研究生招生权力运行实现监督和制约，以实现防范研究生招生廉政风险的目的。

（二）合理利用信息化技术

在高新技术快速腾飞的时代下，智能化腐败方式也在高校招生考试中逐渐普及，致使现实中许多贪腐案件证据材料隐蔽性极强，监察机关难以获取完全。因此，高校监察机关应当合理利用信息化技术，创新监察监督手段，运用大数据思维提升实践中高校监察工作的水平，利用互联网手段更加精准、高效地开展监察工作，有效破解高校“一把手”监督难题。加强构建信息化高校监察系统，将信息技术手段深度融入高校监察工作中。例如运用大数据技术提升高校监察工作的效率，监察人员可以通过大数据监控重点人群的资金流动信息，发现是否存在不正常银行流水，同时还可以查询相关信息，如被调查人缴纳的房屋租金、水电费和经常出现的场所等信息，可能会发现属于被调查人所控制但未登记在其名下的隐蔽财产，从而发现与案件有关的重要信息[8]。

另一方面，考生与高校之间信息交流的不对等是研究生招生考试中常常出现的以权力为筹码进行利益交换的重要原因之一。高校应当有效利用网络信息服务平台，完善信息公开制度，维护高校的良好形象。面对社会媒体等其他相关人员，高校有义务详细而及时地将有关招考等与广大学生产生利害关系的信息对外公布，对于社会的质疑、考生的申诉也要及时回应。高校招生考试特别是自主招生赢得社会信任的关键在于高校以考生的切身利益以及正确回应社会对招生公平正义的关注为出发点。高校要遵循以公平公正为核心，信息公开为重点，制度建设为基础，有效监督为保障，逐步建立和完善与我国社会发展相适应的，更加公开透明的自主招生工作体系。

五、结束语

高校承担着为祖国与社会培养优秀人才的重要使命，对高校进行监督的目的在于为坚持和发展中国特色社会主义、实现中华民族伟大复兴的中国梦提供坚强有力的人才和智力支撑。

将完善高校监察监督机制的计划纳入我国高等教育发展战略的宏观框架下，并以此为突破口深入推进高校管理体制机制的法治化改革，是推进完善高校治理体系及结构、推动中国特色世界一流大学建设的必由之路[9]。参天大树的培育要确保从种子开始就布满阳光，研究生招生工作是高等教育培养人才的育芽阶段，是整个研究生旅程的起点，应当从最初建立健全高校监督机制，发挥监督制度的保障作用，以法制化、制度化、信息化、问责化为基本思路，拓展监察监督的手段，以期更好地营造一个风清气正的校园学习环境，保障国家招生制度的公平公正。