全民所有自然资源资产所有权权利体系及其行权方式探讨——基于委托代理机制的视角

何 钊，胡守庚，瞿诗进，金 婧

（1.中国地质大学（武汉）公共管理学院，湖北 武汉 430074；2.自然资源部法治研究重点实验室，湖北武汉 430074；3.宁夏回族自治区自然资源厅，宁夏 银川 750002）

产权制度作为自然资源资产管理制度体系中的基础性制度，其不完整性与经济社会发展的动态性密切相关[1-2]。现阶段产权制度改革滞后于发展进程，导致归属不明确、权责不清晰、权益难落实、监督执行不到位等诸多问题产生[3-5]。2015年中共中央、国务院印发《生态文明体制改革总体方案》把健全自然资源资产产权制度居于我国生态文明制度体系“四梁八柱”之首[2]。2019年中办、国办印发《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》要求建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅、监管有效的产权制度，其中健全产权体系为主要任务之一[3,5]。2021年6月中办、国办正式印发《全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点方案》（以下简称《试点方案》），全民所有自然资源资产所有权委托代理机制（以下简称委托代理机制）的提出是中国特色社会主义产权制度的创新之举[6]，标志着我国自然资源资产管理体制已迈向治理体系和治理能力现代化的新起点。

自试点工作开展以来，相关研究对委托代理机制的理论基础、法理辨析、改革实践与配套制度构建等进行了深入探讨。其中，重点解析委托代理机制建立的缘由与系统逻辑[6]，详细论证自然资源所有权的权利结构与委托代理的法律性质[7-10]，探讨“两权”分离的必要性及其实现路径[11]，明确所有者职责的内涵与核心并指导编制中央政府直接履行以及委托省、市级政府代理履行所有者职责的资源清单[10,12]，构建并完善考核评价[13-14]、监督管理[15]、损害赔偿[16-17]等委托代理机制的配套制度体系，这些成果为试点工作的顺利开展奠定了理论与实践基础。中央赋予自然资源部“两统一”职责，其中统一行使自然资源资产所有者职责是探索建立委托代理机制要实现的根本目标，如何从国家层面到地方层面真正落实“统一行使”是试点实践中亟待解决的核心问题，但已有研究关注不够，难以指导实践。纵观《试点方案》，明确所有权行使模式是委托代理机制有效行之的前提，基于此深入探究所有权行权方式、行权范围与行权内容，回答央地政府及同级自然资源主管部门如何分级代理行使所有权成为实践“统一行使”的关键突破口。然而，自然资源资产所有权是具有显著公权特征的民事权利，相比于传统民法所有权表现出一定的特殊性，若完全照搬物权理论和内容，不仅迟滞所有权的实现，还阻碍产权制度的改革进程[18]。

因此，本文从自然资源资产属性特征出发，结合新时期资产管理的需求与目标，系统分析所有权的功能定位和权益结构，立足委托代理机制新语境尝试构建内容明确、权责对等、保护到位、监督有效的所有权权利体系[7-10]，初步探讨央地政府间、地方同级自然资源主管部门间的行权关系和权责边界，为落实统一行使自然资源资产所有者职责提供实践参考。

1 全民所有自然资源资产所有权行权困境

1.1 权利归属不明晰

我国正逐步建立健全自然资源资产的产权交易制度，但实际上部分资产在很大程度仍然依靠行政审批方式进行配置，表现出市场化程度不高、配置不充分、流转滞缓等现象，从而引发大量利益主体“搭便车”行为，造成资源利用效率低下、价值难以显化、所有者权益流失。

产权是市场经济的基础。自然资源资产市场化配置实则是“产权配置”，配置能力的高低取决于产权制度是否完善、归属是否清晰以及内容是否明确。在现行的法律规定中，《民法典》虽然明确由国务院代表国家行使所有权，但在地方层面具体由哪家单位、哪个部门代理行使还不够明确。另外，政府身兼所有权、行政监管权等多重主体身份，履行不同职权，行权边界模糊以致于“两权”难以分离。权利归属不清晰、行权内容不明确不免造成行权关系冲突打架，这是阻碍自然资源资产市场经济客观存在与稳定发展的根本诱因。

1.2 权责关系不对等

我国仍处于工业化快速发展时期，地方为不断追求经济增长，多聚力于资源的开发与利用强度，忽视保护和修复力度，导致资源逐渐耗竭、生态环境严重破坏，关乎国家重大战略性、国计民生重要性资源的安全问题形势严峻。

从产权制度的保护效应来看，所有权权责对等是资源可持续利用的关键。传统所有权行权将自然资源资产视为一般物，其主体依法享有占有、使用、收益和处分等民法物权权能，重点关注自然资源的实际控制、用途开发和经济价值。事实上其与一般物之间存在根本性差异——自然资源的整体性特征使其开发利用的过程会产生显著的负外部性效应，而传统所有权物权权能难以发挥使负外部性内在化的能力，一定程度上缺少与承担责任和履行义务相对应的权能约束，权责关系不对等导致重开发轻保护行为愈加严峻，国家所有权权益严重受损。

1.3 监督考核不奏效

地方政府行权绩效低下所表现出的自然资源资产市场化配置不充分是所有者权益难以落实的主要原因之一。以土地资源为例，地方政府在“唯GDP论”的驱使下，为拉拢招商扩大地区投资，向市场主体低价出让城市建设用地使用权，使出让实际价格远低于市场价值，不仅破坏公平的市场交易秩序还造成国有土地资产流失，偏离全民所有、全民共享的宗旨。

监督与考核评价是激励约束地方管好用好自然资源资产、提升所有权行权绩效的有效手段。事实上，地方政府为提升经济效益，迫使自然资源资产创造更多更快的经济财富，但其行权过程是否符合公平诚信原则和市场规则，是否导致资源过度利用或生态环境受损，是否落实所有者权益并实现全民意志等都需要接受所有权主体的有效监督与考核评价。但从管理现状来看，国家作为所有权主体对地方政府行权过程的监督考评相对弱化，相应的体制机制也不够健全，导致自上而下的垂直监督不奏效，所有者权益难以落实。

2 以“功能—结构”因果关系框架构建全民所有自然资源资产所有权权利体系

2.1 全民所有自然资源资产所有权功能定位

自然资源资产的多重属性特征是其区别于一般“物”的关键所在，决定了自然资源资产管理需求与管理目标的多元性与复杂性。本文以“挖掘特征→提出需求→明确目标”为逻辑链条尝试进一步判定自然资源资产所有权的基础、核心、关键和主导功能定位（表1）。

表1 全民所有自然资源资产所有权功能定位关联表Tab.1 Functional association of state-owned natural resource assets ownership

2.1.1 自然资源资产所有权基础功能——“家底清晰，权属明确”

为统筹自然资源资产合理开发利用，落实所有者权益——摸清家底，明确权属是所有权的基础功能。从空间性来看，我国自然资源具有储量大、种类多、分布广等特征，只有清晰明确有哪些、有多少、在何处等“一张图”的资源底数现状，清晰明确谁所有、谁在用、用多少、怎么用等“一盘棋”的产权管理现状，才能为资产高效配置提供重要实践依据。

主张并宣示所有权和代理所有权主体地位能够解决产权纠纷、市场失灵、监督失效等绝大多数管理方面的关键问题。一方面，所有权主体以“运动员”身份行使处置配置、收益管护、监督考评的权利，保障落实国有资产利益及所有者合法权益；以“掌舵人”身份做好相应的制度建设，营造良好的产权交易环境，保障市场公平自主有序，促进资产保值增值[4,6]。另一方面，明确代理所有权主体即明确开发与利用的责任主体，以自上而下的靶向监督保护所有者权益不受非法侵害。

2.1.2 自然资源资产所有权核心功能——“市场完善，配置高效”

为实现自然资源资产利用效益最大化、利用效率最优化——保护公平合理的市场交易环境，推动资产高效配置和保值增值是所有权的核心功能。从价值性来看，自然资源资产具有重要的经济、生态和社会价值。其中，经济价值是最原始、最核心的体现。随着生产力的提高，自然资源作为基础生产要素其需求指数不断攀升，稀缺性和有限性的随之显现决定了资源利用要实现经济价值最大化。清晰且明确的产权关系能减少市场的不确定性，激发多元主体开展投资和创新活动建设，提升资产的配置效率[23]，健全的市场交易环境和高效的配置机制是价值提升的内在驱动。另外，随着“两山”理论的提出，自然资源领域生态产品价值实现成为了新时期推动经济社会高质量发展的新动力。生态环境的功能性价值决定了自然资源即使不开发也是有价值的，利用公平安全的市场化“制度”保障生态产品价值实现同样是配置高效的基础[24]。

2.1.3 自然资源资产所有权关键功能——“综合治理，绿色发展”

为统筹协调自然资源资产开发与保护的关系，实现人与自然和谐共生的现代化目标——以系统性、综合性的大局观开展国土空间治理，构建其绿色发展格局是所有权的关键功能。从外部性来看，任意一种资源的开发利用都会对其他资源产生一定的影响，归因其整体性特征，即每种资源之间提供彼此生存的物质基础，绝非独立。正如习近平指出的“人的命脉在田，田的命脉在水，水的命脉在山，山的命脉在土，土的命脉在林和草”[25]，体现了自然要素间共生共存的特性。要实现人与自然“双赢”的局面，必须尊重且正视自然资源资产整体性、系统性的内在规律，以统一行使、系统管理替代传统割裂式、“各自为政”的管理模式。以产权的制度效应将其外部性成本内在化，激励约束行权主体在开发利用资源的同时承担起保护的责任，促使经济、生态和社会效益“三效”共增，实现绿色发展。

2.1.4 自然资源资产所有权主导功能——“权益保障，全民共享”

坚持全民所有自然资源资产公有制原则，为维护全民利益，推进共同富裕——全面落实并保障所有者权益，实现全民所有、全民共享是所有权的主导功能。我国《宪法》第9条规定矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源都属于国家所有，即全民所有。作为社会主义公有制国家，全民所有自然资源资产公有制是我国社会主义生产资料的重要内容，要实现全体人民共同富裕的目标，必须坚持自然资源资产公有制属性绝不动摇[25]。

从全民性、公有性来看，全民所有自然资源资产利益全民共享是实现全社会公平与正义最直接、最有效的途径之一。将资产收益投入于基本公共服务和生态环境保护等公益性事业当中，以统一的国家财政预算支出使全体公民平等受益，满足新时期人民日益增长的美好生活需要。因此，丰富自然资源资产所有权实现形式，落实并维护国家所有者权益，实现全民所有、全民共享是推进共同富裕的必要前提。

2.2 全民所有自然资源资产所有权权益结构

所有权功能定位决定所有权权益结构。《试点方案》首次公开提出自然资源资产所有者职责，根据自然资源部自然资源所有者权益司负责人对其内涵与要义的解读①参见https://www.mnr.gov.cn/dt/ft/202203/t20220329_2732034.html。为所有权权益结构的建立提供理论支撑。

2.2.1 统一调查监测与确权登记

所有权主体对自然资源资产进行统一调查监测与确权登记是为实现“家底清晰，权属明确”这一基础功能提供了基本依据。首先，调查监测、清查统计、资产核算是按照系统性的逻辑和规范，全面摸查自然资源资产数量、质量、权属、价值、收益、使用情况等，通过查清实物量、清查价值量明晰资产底数，做到“家底清晰”，更好地把握资源要素与经济发展之间的供需关系，为国土空间高质量发展提供科学可靠的基础数据和决策依据[26]。其次，确权登记是依据范围及权责边界划定，以登记簿上的客观记载重点明确自然资源资产所有权（代理）主体，明确权利、责任和义务内容，实现自然资源资产全资源、全空间、全登记，做到“权属明确”。

2.2.2 统一资产规划与处置配置

统一资产规划与处置配置为实现“市场完善，配置高效”这一核心功能提供了关键支撑。首先，制定自然资源资产保护和使用规划是促进资产保值增值的全链条实施计划。通过清查统计和价值核算明晰资产总账，利用综合整备与市场培育、资产配置与权利流转、价值实现与收益分配三个必要环节进行资源的生产和再生产。以明确的权责边界为前提，以市场和政府的双重调控机制为手段进一步实现资产优化配置，做到“配置高效”[27-28]。其次，制定资产处置配置规则，着力推动市场与政府关系转型，充分发挥“有限政府”和“有效市场”的积极作用。尝试创建多元主体共同参与的市场交易制度，找准政府、市场和社会主体的角色定位，处理好三者间协同发展的正向关系，做到“市场完善”。

2.2.3 统一保护与资产合理利用

统一保护与资产合理利用是实现“综合治理，绿色发展”这一关键功能的先决条件。首先，对资源要素统一保护是保障生态系统结构稳定和功能完整的重要前提，是其有形产品和无形服务可持续供给的基础，强调统一性、整体性、系统性特征[29]。其次，充分认识资源开发利用与保护的对立统一关系，通过综合治理能力的提升，激发自然资源利用与经济建设之间的互联共生效应。挖掘自然资源资产化潜力，以“资源—资产—资本”双向循环通道打通“绿水青山”向“金山银山”双向转化路径，借助生态产业化新动能，加快经济结构调整，推动绿色转型，实现国土空间高质量发展[30]，做到“综合治理，绿色发展”。

2.2.4 统一资产管护与收益分配

自然资源资产统一管护与收益分配是实现“权益保障，全民共享”这一主导功能的核心抓手。统一管护是在有偿使用制度的推助下，所有权主体基于明晰的产权关系对自然资源资产市场化运营的直接收益（经济价值）和间接收益（生态价值）进行征收与监督管护，保障国有资产安全。统一收益分配以兼顾公平与效率为原则，对其进行所有权人与市场之间的初次分配，以及权责对等关系下央地纵向之间、区域横向之间的再次分配，加大提供均等化的社会公共服务，增进全民福祉[31]，做到“权益保障，全民共享”。

2.2.5 统一损害发现与核实追偿

自然资源资产统一损害发现与核实追偿是实现“权益保障，全民共享”这一主导功能的有效约束，是维护所有者权益的重要武器，坚决保护其应有权利不受损失[16-17]。损害发现与核实涉及常态化预防预警和对实际损害的调查核实，重点研判损害程度，评定损害等级。损害追偿是基于赔偿主体分明、赔偿情形清晰、法律依据严明的损害赔偿制度，所有权主体根据损害评定结果向损害人提出民事诉讼，优先诉求最大程度恢复受损现状，之后严厉要求经济损失赔偿，依法依规维护所有者权益，做到“权益保障”。在此之前，以强化使用主体损害赔偿的责任意识为初衷，积极预防、及时制止不利行为的发生，降低受损风险。

2.2.6 统一监督考评与资产报告

自然资源资产统一监督考评与报告是实现“权益保障，全民共享”这一主导功能的重要保障。首先，统一监督考评是委托人（所有权主体）基于委托关系对代理人（所有权代理主体）的行权过程进行全方位考核评价[13]，激励或约束代理人行为的同时监督其管理与使用方式，达成“及时纠错”和“提前纠偏”[15]。其次，统一资产报告是代理人就资产管理情况每年向自然资源部或地方人大系统性报告，确保委托人与代理人之间信息共享，有效规避信息不对称问题。统一监督考评和统一资产报告从自上而下和自下而上两个维度强化所有权委托代理关系，落实所有者权益，保障全民利益，做到“权益保障，全民共享”。

2.3 构建全民所有自然资源资产所有权权利体系

自然资源资产产权制度是生态文明制度体系的基础与核心，以所有权权益结构构建自然资源资产所有权权利体系，为深化产权制度改革提供实践参考（图1）。

图1 全民所有自然资源资产所有权权利体系构建的逻辑框架Fig.1 The logical framework for construction of ownership rights system of state-owned natural resource assets

一是管理权。管理权是指所有权代表（代理）主体对自然资源资产开发、利用与保护统一管理、整体谋划的权利。首先，摸清资产家底和利用现状。基于调查监测成果与清查技术标准，以基础和专项两个秩序层对资产属性信息进行清查核实，算好一本实物量和价值量的资产总账。基于核实结果开展确权登记工作，记载产权主体及权利义务内容。其次，统一编制资产保护和使用规划并组织实施，制定分区分级分类的资产整备、市场配置与价值实现方案，实施全链条资产保值增值。最后，制定并实施国有自然资源资产报告制度，明确统一报告主体、报告范围与报告内容。所有权（代理）行使主体向全国人大（本级人大）报告本年度所有权管理情况，实现全资源、全过程管理透明化。

二是使用权。使用权是指所有权代表（代理）主体充分发挥自然资源资产物权权能实现的权利。首先，统一编制资产处置配置规则并组织实施，充分论证、详细安排资产怎么用和给谁用的问题。其次，以国土空间规划和用途管制为约束，全力推动并保障资产物权权能的实现。具体的实现方式包括所有权主体委托地方政府直接代理行使，或是市场化配置给不同主体，使其行使占有、使用、收益和处分中一种或几种权能。在此之前，分类健全自然资源资产划拨、出让、租赁、作价出资（入股）等配置方式，推动所有权和使用权有效分离。同时完善市场交易制度和使用权再流转机制，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，实现资产保值增值。最后，健全收益管理与分配机制，提出收支类别与项目划定的详细研究方案，以事权财权相统一原则，调整收益分配比例，加强收支管理力度。

三是保护权。保护权是指所有权代表（代理）主体在开发利用的同时保护自然资源资产不受损失。首先，遵循自然资源整体性和系统性的内在规律，优化资源本底结构，提升生态系统功能与价值。其次，厘清资源开发利用与保护的权衡协同关系，充分发挥经济发展和资源利用的互馈效应，依托生态产品价值实现机制，推动资源向绿色开发利用方式转型。最后，制定自然资源资产损害赔偿制度，具体包括损害发现、调查核实、索赔报告等全过程，对具有重要生态价值的重点区域进行长时序检测，调查核实损害的范围，专业化评估损害程度，记录并公示损害行为人、损害行为与损害结果，以民事磋商、司法诉讼以及修复验收等环节认定索赔机制，坚持“谁损害、谁修复、谁赔偿”，最大程度降低资产损害风险。

四是监督权。监督权是所有权主体基于委托代理协议对所有权代理主体的行权过程进行监督与考核评价。首先，国家作为所有权人对代理主体行使管理权、使用权和保护权的全过程进行纵向监督，激励并约束地方政府的行权与管理行为，有效避免因地方政府行权不力而导致资产市场化配置效率低下、价值难以显化等问题。其次，通过建立考核评价机制，所有权主体依据考核内容、考核指标和考核标准对代理行使主体开展年中评估、年末考核和年度评价，重点考核评价自然资源资产保护和收益等涉及权益落实的具体情况。

这里需要重点厘清一个问题，仅拘泥于字面来看，上述“管理权”和“监督权”与“行政监管权”难以区别，似乎将所有权与监管权再次混同。事实上，自然资源资产所有权是具有显著公权特征的民事权利，构建权利体系是为了国家（委托人）对各级地方政府（代理人）行使传统所有权的过程进行有效激励和约束，仍具有私法属性[10,18]。所以说，基于所有权之上的管理权是统一行使所有权的一种特定方式[9-10,15]，是国家作为所有权主体对自然资源资产开发、利用与保护的统一管理，目的是优化资产配置，促进其保值增值。基于所有权之上的监督权仍属于统一行使所有权的一部分，是委托方根据委托协议对受托方的监督考核，其目的约束地方行权行为，限制权利滥用[11,15,18]。两项权利表现出所有权的公权特征[7-8]。而行政监管权具有明显的公法属性，各级政府分级行使对资源的利用进行审批、许可、检查和处罚，其目的是基于行政法律关系纠正违法违规的资源利用行为[9,11]。因此，上述所有权权利体系虽具有“管理”与“监督”之名，但其与行政监管权在权利来源、行权目的、权利内容和行权方式等方面区别特征明显，不存在“两权”混同且难以区分的问题。

3 探讨全民所有自然资源资产所有权行权方式

编制自然资源资产清单是委托代理机制试点工作的核心任务，明确各范围边界所对应的主体与职责是开展自然资源资产管理的重要依据。委托代理模式及其行权方式为所有权权利体系在各级政府（部门）之间的配置刻画出具体行径，为清单编制提供重要支撑（图2）。

图2 全民所有自然资源资产所有权行权方式汇总Fig.2 The exercise way of state-owned natural resource assets ownership

3.1 全民所有自然资源资产所有权委托代理模式

自然资源资产所有权委托代理模式为其行权方式提供路径依赖。地方在试点实践中发现：依照“三定”规定，土地、矿产、海洋资源资产所有者职责由自然资源厅（局）统一负责。森林、草原、湿地、水、国家公园等资源资产部分所有者职责管理事项由林草局（市草原局）、水利厅（市水务局）等其他自然资源主管部门直接承担。然而，自然资源厅（局）为贯彻落实统一行使自然资源资产所有者职责这一目标，如何厘清并划定自然资源厅（局）与其他主管部门之间的权责边界，如何依据权责事项明确自然资源主管部门之间的行权关系成为了地方层面落实委托代理机制要解决的重点和难点问题。

围绕重难点问题，结合地方实际调研，本文尝试提出地方委托代理模式“两部曲”，即委托代理纵向模式和横向模式，分级分类为重难点问题提供解决思路。纵向模式遵照《试点方案》所提出的所有权行使模式，能够划清中央与地方政府之间的履行范围与权责边界。横向模式是在纵向模式的基础上以“统一履行、分类管理、统一指导”为基本准则，进一步划清自然资源厅（局）与其他主管部门之间的权责边界：自然资源厅（局）作为统一代理履行所有者职责的履职部门，以“一统筹，三统一”职责（统筹管理所有者职责，统一制定资产规划，统一横向监督考核，统一报告资产管理情况）为履职核心，将处置配置、收益管理、资产保护、损害追偿等部分所有者职责及其管理事项横向委托于其他主管部门实际履职，实现不同资源专业化分类管理，且履职过程要接受自然资源厅（局）的统一指导和横向监督考核。

3.2 全民所有自然资源资产所有权行权方式

3.2.1 所有权纵向行权方式——国家直接行使/委托地方政府代理行使所有权

首先，国家直接行使自然资源资产所有权。根据《试点方案》国家作为自然资源资产所有权主体由国务院代表行使所有权，国务院授权自然资源部对涉及生态、经济、国防等重要的各类自然资源资产直接履行所有者职责。因此，国务院授权自然资源部对这部分资产直接行使管理权、使用权和保护权。与此同时，全国人大常委会行使监督权，对自然资源部的行权与管理过程进行纵向监督与考核评价。

其次，自然资源部委托地方政府代理行使所有权。根据《试点方案》除自然资源部直接履行所有者职责之外的资产委托于省级、市级政府代理履行所有者职责。因此，自然资源部将其余资产所有权权利体系中的管理权、使用权、保护权纵向委托于地方政府代理行使，地方政府授权本级自然资源厅（局）实际行权。与此同时，自然资源部和地方人大行使监督权，纵向监督并考核评价地方政府代理行权与管理过程，实现有效激励与约束。

3.2.2 所有权横向行权方式——“统一行使、分类管理、统一指导”

依照“三定”规定，地方土地、矿产、海洋资源资产所有者职责由自然资源厅（局）统一负责履行，故这三类资源资产的横向所有权行权方式为自然资源厅（局）统一行使管理权、使用权和保护权。除此之外，地方森林、草原、湿地、水和国家公园等资源资产所有者职责及其管理事项涉及自然资源厅（局）和水利厅（市水务局）、林草局（市草原局）等多部门共同负责和承担，故其所有权行权方式应同样遵循委托代理横向模式提出的基本原则——“统一行使、分类管理、统一指导”，即地方政府授权自然资源厅（局）统一代理行使森林、草原、湿地、水和国家公园等资源资产所有权。自然资源厅（局）以行使管理权为核心，对资产的开发、利用与保护统一管理和统筹谋划，统一制定资产保护和使用规划，统一报告资产行权与管理情况。将使用权、保护权横向委托于水利厅（市水务局）、林草局（市草原局）等部门实际行权，使其着力实现占有、使用、收益和处分等所有权物权权能，依法依规与相关利益主体进行收益分配，保护自然资源资产不受非法侵害，同时承担损害发现、报告和追偿的责任等。与此同时，水利厅（市水务局）、林草局（市草原局）等部门行权与管理过程要接受自然资源厅（局）的统一指导和横向监督与考核评价。

4 结论

构建内容明确、权责对等、保护到位、监督有效的所有权权利体系是保障委托代理机制行之有效、落实统一行使自然资源资产所有者职责的关键。基于自然资源资产属性特征，本文运用“功能—结构”因果分析框架尝试构建自然资源资产所有权权利体系：管理权、使用权、保护权和监督权。通过解析所有权委托代理模式“两部曲”为自然资源资产所有权纵向、横向行权方式提供路径支撑，从而清晰划定央地政府之间、地方同级自然资源主管部门之间的行权关系和权责边界。

事实上，探究自然资源资产所有权权利体系及其行权方式是一项系统性、多元化的工作任务，涉及法学、管理学、经济学等多学科交叉融合，需要大量的理论分析与实践案例共同探索。本文仅从管理学学科视角提出立足委托代理机制新语境之上所有权权利体系构建的基本逻辑和关键路径，并阐述具体的权利内容。结合团队近两年开展地方委托代理机制试点工作取得的实践经验提出地方所有权行权方式。然而权利体系的构建离不开系统的法学基础和法理分析来保障其得以行之，其中的分析有待今后做更进一步的综合研究。