全民所有自然资源资产损害赔偿请求权的界定与行使

代亚婷，吴昭军，张立新，朱道林，2

（1.中国农业大学土地科学与技术学院，北京 100193；2.中国土地政策与法律研究中心，北京 100193）

自2019年开始，两办印发相关文件，要求“探索建立全民所有自然资源资产损害赔偿请求的工作机制”，但我国现行立法中并没有专门性法律制度或规范支撑。在实践中，各类自然资源资产普遍存在产权纠纷多发、开发利用粗放、资源保护乏力等问题，自然资源资产面临着严重的破坏与损害风险。在法律构造方面，有学者认为自然资源资产损害赔偿制度具备独立于现有生态环境损害赔偿制度的必要性与可行性[1]，应在尊重两类诉讼差异的基础上，明确两类诉讼的衔接规则[2]。在损害赔偿范围方面，国内学者对于自然资源资产损害是否包含生态环境损失以及其与生态环境损害之间的关系仍存在争议[3]。对于所有权行使模式，提出应根据资源的性质设置为中央和地方所有的分级所有模式[4]。已有研究对全民所有自然资源资产损害赔偿的法律与制度建设进行了大量的探讨，但对于请求权的界定及其行使方面仍存在一些不足。其一，许多学者认为国家所有权理应作为全民所有自然资源资产损害赔偿请求权的基础，但未考虑自然资源资产损害与生态环境损害的概念联系密切，请求权基础应当在二者内涵辨析的基础上予以确定；其二，自然资源资产损害赔偿请求权范围以及其与生态环境损害赔偿请求权范围之间的关系还存在争议；其三，对于损害赔偿请求权的主体仍缺乏系统性的论述，请求权行使的主体与程序研究较少等。因此，亟须界定全民所有自然资源资产的请求权基础与范围，明确行使主体与程序，以期构建完善的自然资源资产损害赔偿制度与路径，实现自然资源资产损害有效救济。

1 全民所有自然资源资产损害救济困境

不同于国外自然资源资产损害救济是从传统侵权框架中扩展到单独自然资源资产损害赔偿的演化路径，我国对自然资源资产损害的救济尚处于缺位状态，表现在法律制度不健全、救济主体规定未明确以及客体范围与救济途径不清晰等方面。目前主要通过行政处罚与刑事手段来追究损害自然资源资产的责任，若未达到刑罚标准，大部分损害案件依照各类自然资源单行法通过行政手段进行救济；若达到刑罚标准，则依据《刑事诉讼法》第101条规定，提起刑事附带民事诉讼。然而，即使目前在刑事附带民事诉讼中可以追究国有财产损失的责任，而相关民事责任规定不健全导致在司法操作中存在诸多困难，难以保障对财产性损失的救济。

在实践中，虽然有些地方自然资源主管部门已经开始探索基于国家所有权提起民事诉讼，但是大部分还是优先使用行政处罚手段处理。以内蒙古自治区为例，2022年，内蒙古自治区将包头市、锡林郭勒盟与呼伦贝尔市作为探索全民所有自然资源资产所有权委托代理机制的三个试点地区。通过实地调研与网络检索①主要包括中国裁判文书网（https://wenshu.court.gov.cn/）、内蒙古自治区自然资源厅（https://sthjt.nmg.gov.cn/）以及内蒙古自治区高级人民法院公布的案例。相结合的方式收集试点地区的全民所有自然资源资产损害救济典型案件（图1）。案件涵盖土地、矿产、森林、草原和湿地等资源类型共256件；损害的主体包括自然人、一般法人或非法人主体和政府行政机关；救济方式主要为自然资源主管部门作出的行政处罚、检察机关提起的刑事诉讼、行政公益诉讼、刑事附带民事公益诉讼以及行政附带民事公益诉讼。其中通过行政处罚处理的案件多达222件，占总数的86.71%，刑事附带民事公益诉讼与行政附带民事公益诉讼案件占比很少。

图1 内蒙古自治区试点地区自然资源资产损害典型案件Fig.1 Typical cases of natural resource asset damage in the pilot areas of Inner Mongolia

从权利性质来看，行政机关对自然资源资产损害行政处罚，处理的是行政妨碍行为；作为赔偿权利人通过司法手段救济的是自然资源资产损害所有权权益；前者为行政处罚，而后者为民事赔偿，相互独立、彼此不可替代。只是在我国公有制体制下，政府作为自然资源国家所有权与监管权的双重代表，在所有权主体缺位的情况下，利用行政监管权利实现了对部分自然资源资产损害权益救济[5]。由于地方政府集所有权与监管权为一身的制度设计，导致其长期疏于对自然资源进行养护、培育，在追究自然资源资产损害责任时往往也缺乏主动性。在发现自然资源资产受到损害时，地方政府为避免存在未履行行政监管职责之嫌[6]，通常以不便介入民事关系为由，怠于行使自然资源资产损害救济的职责。因此，在私益救济缺位与行政异化的现实背景下，行政责任一定程度上吸收了民事责任，主要通过行政处罚的方式实现对私权益的救济，并没有对两种责任进行区分，这不仅可能造成私益救济不到位，而且会对后续自然资源资产修复与资金管理造成困扰。

2 自然资源资产损害的内涵

2.1 自然资源资产损害

自然资源资产是我国独有的概念，许多学者对此概念进行了界定[7]，目前已形成一定的共识，认为自然资源资产是具有稀缺性、有用性及产权明确的自然资源，大气、阳光、气候等不属于自然资源资产的范畴。损害是一种事实状态，是对合法权益的不利影响。合理界定自然资源资产损害的概念，首先需要梳理清楚自然资源资产的合法权益包括哪些，及其可能会遭受到的不利影响。自然资源资产的合法权益源于其属性与其在社会经济中发挥的作用[1]。自然资源资产是自然物，具有自然属性，在人类对其进行利用的过程中不仅可以发挥经济效益，还可以发挥社会效益和生态效益，自然资源资产损害由此具有财产权益损害与生态环境权益损害双重属性。财产权益损失包括自然资源资产数量减少、质量下降、价值贬损等方面，生态环境权益损失是指由于自然资源资产受到不利影响导致其所具有的生态功能遭到破坏或者生态价值的贬损。因此，自然资源资产损害是指由于不合理的开发利用行为导致自然资源资产的财产权益或生态环境权益的损失。进一步，可将自然资源资产损害分为财产权益损失、生态环境权益损失以及兼具财产与生态环境权益损失这三种类型。

2.2 自然资源资产损害与生态环境损害

生态环境损害与自然资源资产损害密切相关，生态环境损害是我国特有的概念，国外与之相近的是环境损害。1986年《瑞典环境损害赔偿法》、德国1990年《环境责任法》以及芬兰1994年《环境损害赔偿法》中环境损害是指通过环境造成的人身伤害、财产损失以及由此导致的经济损失，为传统环境侵权损害的范围[8]。随着环境污染的加剧，对环境本身的损害逐渐被关注，2000年欧洲委员《环境民事责任白皮书》首次明确拟议中的损害还包括对自然的损害[9]。在后续的研究中，环境损害分为了广义与狭义上的概念，广义上的概念既包括因环境污染破坏而造成的人身损害、财产损害，也包括直接造成的环境污染、破坏；狭义上是指对环境本身的损害[10]。在国际上，对环境本身的损害存在“环境侵害”“生态损害”“自然资源损害”等不同的称谓，但是其内涵都强调对自然与生态环境要素自身造成的损害。

针对环境本身的损害，我国提出了“生态环境损害”的概念，是指自然环境要素的不利改变与生态系统功能的退化，而不包括人身损害与财产损害，其与俄罗斯的“环境损害”、欧洲“生态损害”以及美国“自然资源损害”[11]的内涵基本一致（表1）。

表1 各国关于“对环境本身的损害”的相关概念Tab.1 The relevant concepts of "damage to the environment itself" in various countries

可以发现，自然资源资产损害与生态环境损害的概念内涵对于自然资源资产的生态环境权益损害部分是存在交叉重叠的，各自特有的部分分别是财产权益损害与纯环境要素损害（图2）。之所以会出现这种重叠是由于自然资源资产存在于生态环境中，其受到损害时，所在的生态环境也可能会遭到损害。

图2 自然资源资产损害与生态环境损害Fig.2 Natural resource asset damage and environmental damage

自然资源资产的财产权益损害与生态环境权益损害以及纯环境要素损害，这三种彼此联系又有明确区分的损害可以单独存在，也可以同时存在于一个损害案例中。因此，在请求权建立的初步阶段，首先需要明确自然资源资产的生态环境损害属于自然资源资产损害赔偿请求权的范围抑或是生态环境损害赔偿请求权的范围，在此基础上通过法律与规章制度的形式确立全民所有自然资源资产损害赔偿请求权的基础与范围以及权利行使主体、程序等方面的内容，进一步辨析全民所有自然资源资产损害赔偿与生态环境损害赔偿的关系从而避免两种损害赔偿权利发生竞合问题。

3 全民所有自然资源资产损害赔偿请求权的界定

3.1 全民所有自然资源资产损害赔偿请求权基础

请求权是指请求他人为一定行为或不为一定行为的权利，能够支持请求权的法律规范称为“请求权基础”[13-14]。自然资源资产损害赔偿请求是为了使损害得到填补，使权利人得到赔偿，属于侵权请求权。全民所有自然资源资产损害对象为全民所有自然资源资产的财产性权益与生态环境权益，二者属于不同的权益类型，故可以先分别讨论各自的请求权基础。对于财产性权益的损失，为全民所有自然资源资产所有权以及所有权行使形成的利益，其请求权基础为自然资源国家所有权。一般认为，自然资源国家所有权包含着公法与私法上的双重权能，主流观点从单一的公权力说与私权利说转向双阶构造说与三层结构说[15]，认为其既是宪法与行政法意义上的所有权，又是民法上的所有权，具有公权和私权双重属性[16]。实际上，从宪法到民法再到单行法都体现出自然资源国家所有权的公法与私法双重权利属性（图3），公法与私法权能只是为了保障自然资源国家所有权目的和价值的内在属性和要求，是不可割裂的[17]。从目前自然资源损害的救济来看，不管是采用行政的手段实现救济，还是在构建请求权后采用民事手段进行救济，在损害救济前端，往往需要依靠公权力发现自然资源资产损害线索。在救济结束后，也往往需要依靠公权力进行监督保障自然资源资产的修复与恢复。以一个完整的链条来看，救济自然资源资产损害是一个公权力与私权利共同发挥作用的过程，而认识到国家所有权性质的双重属性，对于在请求损害赔偿时发挥双重功能便具有了正当性。虽然自然资源国家所有权具有公法与私法的双重属性，但是所有权的概念源于民法，是以确定财产归属和利用为基本内容的权利，因此其核心是一种民事权利[18]。在全民所有自然资源损害赔偿请求中，为更好的实现自然资源资产损害救济目标，应将自然资源国家所有权定性为民事权利，在具体行使时通过强化监督监管等公权力手段约束所有权的行使，使其满足公共利益。

图3 全民所有自然资源资产所有权权利性质体系Fig.3 The system of ownership nature of natural resource assests

对于自然资源资产的生态环境权益损害，由于其也属于生态环境损害的一部分，因此可以参考生态环境损害赔偿请求权基础的相关规定。在2016年最高人民法院发布的《关于充分发挥审判职能作用为推进生态文明建设与绿色发展提供司法服务和保障的意见》中明确将“自然资源国家所有权”确定为生态环境损害赔偿的请求权基础[1]，更多依据的是自然资源国家所有权的公法属性。也有学者认为，生态环境不是特定的物，其请求权基础应当为环境公共权益或环境公诉权，而不是自然资源国家所有权[19]；也有学者认为其请求权基础是政府环境监管权，还有学者认为，生态环境损害请求权具有公权力与私权利的混合性质[1,20]。目前，生态环境赔偿请求权基础的性质仍没有达成共识，分为公权力、民事权利以及混合双重性质三种观点，且普遍的认识是生态环境损害赔偿请求权的性质具有公权力与民事权利混合的双重属性。

3.2 全民所有自然资源资产损害赔偿请求权的范围

由于自然资源资产损害与生态环境损害的内涵上存在交叉，相关请求权基础的性质仍存在争议，因此在界定全民所有自然资源资产损害赔偿请求权的范围时，需要考虑相关请求权基础的法律规定、目前生态环境赔偿的司法情况以及全民所有自然资源资产损害赔偿制度初步建立阶段的可行性问题。

第一，从请求权基础层面来说，自然资源资产财产权益部分的请求权基础比较明确，为民事权利意义上的自然资源国家所有权，而其生态环境权益部分的请求权基础性质仍不清晰。此外，由于财产性损害适用于一般侵权责任，而现有的生态环境损害适用于特殊侵权责任还是一般侵权责任还存在争议。两种责任的构成要件不同，前者不要求行为人对其造成的损害后果具有过错，后者以其有过错为成立条件。若将承载自然资源资产的生态环境权益损害认为是特殊侵权责任，则将其与财产性损害一起纳入自然资源资产损害的范畴内，便会出现一种损害中存在两种侵权责任的情况。

第二，在目前的司法实践中，生态环境损害请求权的范围，不仅包括对违法污染、破坏导致的环境要素损害的请求，还包括对实体自然资源资产所处的生态环境损害的请求。如在2021年公布的生态环境损害赔偿磋商十大典型案例中，“贵州省遵义市某公司未批先建生态环境损害赔偿案”即是由于违法占用林地、破坏植被资源而导致的绿地生态系统服务功能受损。然而，对于自然资源资产财产权益损失的部分，相关法律政策并没有明确规定其请求权主体与请求方式，对于这一部分损害的民事救济仍处于空白。我国全民所有自然资源所有权行使主体不明确，造成长期以来存在自然资源资产流失、自然资源资产损害发生后得不到有效救济的现实问题，因此迫切需要建立自然资源资产财产性权益损害的制度。

第三，考虑到两部门的职能设置，自然资源部门负责处理自然资源违法破坏、资产不合理利用与损害所有者权益等方面的违法情况，生态环境部门负责处理对整个区域、流域以及海域造成的环境污染类的事件。自然资源资产的生态环境权益损害需要对受损的生态环境进行调查、鉴定与评估，生态环境部门在这一方面具有优势。为避免损害赔偿请求中出现两部门权责不清晰、职能重叠或者互相推诿的情况，应优先考虑将实体资产的生态环境权益损害救济责任纳入生态损害赔偿制度中。

在综合考虑现有的请求权基础、司法实践以及部门职能等方面，认为应明确将实体资源资产的生态环境权益损害与传统意义上纯环境要素类的损害一并纳入生态环境损害赔偿请求权的范围，按照现有的生态环境损害赔偿相关规范来进行救济。同时，为充分救济自然资源资产的财产权益损害，同时尽量避免两种损害赔偿权利发生竞合问题，建议在建立全民所有自然资源资产损害赔偿制度的初步阶段，将其请求范围界定为财产权益损失，适用于一般侵权责任。对于这部分损害，在实践中可以根据自然资源资产实物是否遭到破坏，分为实物性损害与非实物性损害（表2）[3]。实物性损害是指自然资源资产在数量或质量上受到的破坏、损失而造成权益的损害；非实物性损害是指未对自然资源实体破坏而产生的价值贬损、资产流失等合法权益损害。另外，由于自然灾害导致的损失，不应纳入自然资源损害赔偿的范畴。

表2 自然资源资产损害赔偿的类型Tab.2 Types of compensation for natural resource asset damage

4 全民所有自然资源资产损害赔偿请求权的行使

4.1 全民所有自然资源资产损害赔偿请求的主体

自然资源资产可能会同时承载所有权、使用权与经营权等多种不同层次的权利形态，对应存在不同的权利行使主体。

当自然资源只存在所有权，应当由所有权主体请求自然资源损害赔偿，而所有权行使主体缺位是目前全民所有自然资源资产损害救济中的突出问题。2022年两办印发《全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点方案》（以下简称《试点方案》）明确部分职责由自然资源部直接履行，部分职责由省级、市级政府代理履行。这次试点方案明确了中央与地方之间行权关系为委托代理，使得所有权行使主体进一步明确。然而，在县级政府实际掌握自然资源资产的管理权与收益处分权的背景下，省级与市级政府如何将代理履行的所有权落地，这是委托代理机制研究中进一步需要回答的问题。从目前各省的实践来看，不少地方在探索县级代理行使所有权职责，如福建省福清市要求编制县级政府代理行使所有权的资源清单，江西省彭泽县推行全民所有自然资源资产委托代理试点工作，重庆市、山东省与宁夏自治区也都开展了相关工作。可见，完全由省级与市级政府承担行使所有权的责任存在一定的困难，需要县级政府作为重要抓手落实这一权利。县级政府作为最基础的行政单元，实际行使着当地自然资源资产有偿使用以及合理开发利用等方面的所有者职责。以损害赔偿工作为例，在前端损害的发现与核实中，一般由县级政府组织实施。若是以市级政府为单位开展损害赔偿工作，将会面临发现不及时、业务不熟悉等问题，不能及时制止损害行为、达到有效追偿的目的。根据委托代理理论中的“分工精细化、专业化”事实[21-22]，建议将县级政府也纳入代理履行部分所有权职责的范围，通过权利清单的方式明确各级代理履行主体的职责范围[23-25]。中央政府可以建立统一的所有权行使平台，如自然资源资产损害赔偿金的缴纳可直接通过平台上缴到中央政府，以节约代理成本、降低代理风险[26]。

当自然资源资产上设置了非所有权权利时，自然资源资产损害发生时可能会同时损害所有权者权益与非所有者权益，面临谁来主张救济的问题。有学者认为，自然资源他物权的产权主体与其他私人产权主体一样享有民事求偿权[27]。也有学者认为“非对物采掘类”自然资源资产发生损害时，所有权主体与用益物权主体应该分别救济；而“对物采掘类”自然资源资产发生损害时，主张由用益物权主体进行救济[28]。实际上，当从所有权中把一部分权利让渡出去时，这部分权益应该由新的权利主体进行管理与维护，而剩下的部分权益仍归属于所有权主体，二者并不冲突。根据民事诉讼“谁主张、谁举证”的一般规则，在自然资源发生损害后，所有权主体与用益物权主体均应该判断、证明自己的财产权益是否受损，然后提出相应的损害赔偿请求。针对同一资源资产损失存在权利主体竞合问题，则应该根据权利主体之间的权利义务关系、承担的侵害风险关系等方面判断谁为第一请求权主体，且在第一请求主体救济不到位的情况下，其他权利主体在损害赔偿请求过程中应该协助、督促。

此外，若因使用权人改变用途或改变利用方式对自然资源造成损害的，从侵权责任的角度，使用权人应当向所有权人进行赔偿。于此同时，在使用权出让时，所有权人一般会与使用权人签订合同，在合同关系下使用权人应该承担违约责任，这时便会出现违约责任与侵权责任竞合的问题。对于两种责任的竞合问题，国内学者也进行了讨论，有学者认为对竞合责任的处理应当尊重私法自治，尊重当事人对请求权的选择[29]。还有学者认为，应在保障债权人获得其应当获得的赔偿、债务人不受双重不利评价的基础上，采取“合同优先”的原则[30]。可以看出，在竞合责任的处理中，主要应该把握两个原则，一是尊重权利人意愿的原则，二是合理追偿原则。在实践中，应在尊重当事人对请求权选择的基础上，结合个案的具体情况来判断是侵权责任还是违约责任，保障请求权利人获得相应赔偿的同时，赔偿义务人不重复赔偿。当判定为侵权责任后，所有权人应当作为请求权主体基于侵权责任的相关要求提出损害赔偿。

4.2 全民所有自然资源资产损害赔偿请求权的行使程序

根据全民所有自然资源资产所有权委托代理机制要求，履职主体或代理履职主体有权在所有权受到侵害时依法请求赔偿，具体行使程序应当包括线索发现、损害调查、鉴定评估、提起诉讼、监督与报告等环节①对于损害赔偿请求的效果问题，如资金的使用与后续管理、对义务人后续赔偿的监督等受本文篇幅的限制不再深入讨论。。

（1）线索发现。线索发现是行使全民所有自然资源资产损害赔偿的基础，是及时止损和进一步损害赔偿的第一步。由于自然资源资产损害的广泛性与行使主体的多元性，需要建立不同行使主体的线索发现渠道。在全民所有自然资源资产委托代理机制下，履职主体与各级代理履职主体应当依据自然资源资产清单范围主动发现损害线索。在实践中，考虑到资源损害发生的实效性，履职主体可以将线索发现的职责适当下放到各自然资源相关职能部门与执法机构。其次，当自然资源资产上设置了使用权时，使用权人在自然资源的日常管理与监护中，对损害线索的发现更具实效性与主动性。在发现损害线索后，使用权人应当及时制止并向公安机关或司法机关进行举证，逐渐推动损害赔偿从事后逻辑转变为事前逻辑，更多由使用权人承担举证责任[31]。此外，拓宽公众发现损害线索的渠道，通过卫星遥感、大数据等技术加强对自然资源资产损害情况的监察与督查。

（2）损害调查与鉴定评估阶段。在自然资源资产损害核实的程序中，可以分为外业核实与内业认定两大部分。外业核实包括线索核查与违法行为制止、立案、调查取证三个步骤，损害赔偿责任的成立应以造成损害事实为前提，因此在调查的基础上需要对收集的证据、案件事实进行认定与评估。根据自然资源资产损害的类型，主要通过界定是否发生实体资源资产的破坏、损害以及是否按照规定非法使用自然资源来判断，如因污染等造成生态环境整体的不利影响或生态服务功能退化则不属于该范畴。在确定属于自然资源资产损害后，应当研究提出处理建议，起草调查报告。履职主体应组织审理人员对案件调查报告和证据等相关材料进行会议审理，最终提出启动索赔程序或者终止索赔程序的意见。

（3）诉讼阶段。参考《生态环境损害赔偿制度改革方案》，为使赔偿权利人与义务人在单一的诉讼途径之外，可自愿选择启动损害赔偿磋商机制，将磋商设置为自然资源资产损害诉讼的前置程序。在启动索赔程序后，权利人依据案件调查报告与证据向义务人发出磋商通知，待义务人同意后进入磋商程序。经过磋商，赔偿权利人与义务人双方达成合意的，为确保对权利的充分救济，应签订具有强制执行效力的磋商协议书或合同书；若无法达成协议时，应当适时终止磋商程序，及时向法院提起诉讼。在进入诉讼阶段后，适用于普通民事诉讼的程序。

（4）监督与报告阶段。全民所有自然资源资产具有全民性、公共性，以及自然资源国家所有权的公法属性，决定了全民所有自然资源资产损害赔偿请求权行使不仅仅是民事权利，还承载着公共职能，其中内涵了行使主体在请求赔偿时要受到全国与各级人大常委会以及社会公众的监督。其次，自然资源部与各级代理履职主体本身为行政机关，在请求损害赔偿过程中也需要利用行政手段，因此还要接受上级政府以及同级监督机构的监督。此外，基于委托代理机制理论，委托人应当对代理人的行为进行监督[24]。相应的，在赔偿请求权行使中，需要建立向同级人大常委会、上级政府、同级监督机构以及委托主体报告的机制。

4.3 全民所有自然资源资产损害赔偿请求权行使的规制

委托代理关系本质属于一种契约关系，当委托人认为代理人存在不当行使所有权的情形，双方可以通过磋商等手段认定违约责任，从而对代理人履职起到规制作用[32]。在委托代理关系的权利规制中，还应该注重激励机制与绩效考核机制的构建，尽量调节委托人与代理人的利益冲突，促进全民所有自然资源资产的保护[33]。此外，在整个全民所有自然资源资产损害赔偿请求的过程中，公权与私权紧密联系而又区分明显，尤其是在损害的发现与核实环节，需要政府监管部门发挥公权力的作用，而在损害索赔中，需要代表自然资源主管部门履行所有权的职责[34]，因此，在地方政府集所有权履职主体与行政监管主体于一身的情况下，如何避免所有权与监管权的相互异化、保障其各自的独立性，也是委托人对代理人监督的一个重要内容[35]。

从自然资源国家所有权的性质来说，其不仅是民法意义上的所有权，还是宪法意义上的所有权，因此还要受到宪法的规制。当财产受到侵害时，一般物的所有权人可以放弃赔偿请求权，但是，宪法意义上的自然资源国家所有权具有公权性，非依法定程序不得放弃所有权。因此，不同于普通民事赔偿请求权，当全民所有自然资源受到侵害时，不得放弃赔偿请求权[16]。宪法意义上的所有权还确定了“全体人民”作为自然资源资产所有者的性质，赋予了全民所有自然资源资产所有权主体的全民性，这就要求在行使请求权时维护全民的利益，并接受全民的监督。因此，自然资源国家所有权的行使应该依法对人大负责、受人大监督，履职主体需要向人大报告全民所有自然资源资产的损害与损害追偿情况。

此外，自然资源资产具有公共属性，决定了自然资源资产所有权的行使还要受到公法上的监督。自然资源国家所有权的公权力性质用来确保国家对自然资源的主权，以及在自然资源的开发、利用与救济中都需要依赖于各级行政机关的监督与参与[36]。本级自然资源监管部门、上级自然资源监管部门以及国家自然资源总督察等监督机构要对全民所有自然资源资产所有权行使主体的履职情况进行监督，包括督促履职主体积极索赔，对自然资源资产损害的线索发现与核实、磋商与赔偿过程、赔偿金的管理以及索赔信息公开等各个环节进行监督，并对索赔不规范的行为进行及时有效的纠正。同时，在履职过程中应充分发挥社会群众的作用，创新社会群众对损害赔偿情况的监督模式，通过信息公开等形式，扩充社会群众对代理履职主体索赔的监督渠道，落实所有者权益。对于全民所有自然资源资产损害赔偿监督机制的设计，要实现监督履职主体积极预防、及时制止破坏全民所有自然资源资产行为，依法严肃查处损害所有者权益的案件，依法提起赔偿诉讼，维护所有者权益。

5 结论

自2018年机构改革以来，全民所有自然资源资产管理体制机制逐步建立完善，在所有权委托代理机制框架下，对所有权人依法保护自然资源资产的职责提出了新要求[37]。我国全民所有自然资源资产损害面临着法律不健全、私益救济缺位与行政权异化，以及地方政府在自然资源资产利用与保护中的权责不对等等困境。自然资源资产损害与生态环境损害的内涵上存在重叠，而二者的请求权基础存在一定的区别与联系。根据目前的司法实践情况，对于自然资源资产的生态环境权益损害，应当与传统意义上的纯环境要素损害一并纳入生态环境损害赔偿请求权的范围，而全民所有自然资源资产损害赔偿请求权的范围应界定为财产权益损害，其请求权基础为自然资源国家所有权，行使主体为自然资源部或各级代理履职主体。在明确请求权范围与主体的基础上，应当建立线索发现、损害调查、鉴定评估、提起诉讼、监督与报告的行使程序。本文可为全民所有自然资源资产损害赔偿请求权界定以及如何行使请求权方面提供参考。

为实现全民所有自然资源资产的有效救济，在请求权构建的初步阶段，需要从委托代理机制设计出发，通过制度设计落实代理履职主体自然资源资产损害赔偿的权利与责任，同时健全自然资源资产损害赔偿方面的法律法规与政策体系，加快制定自然资源资产损害赔偿办法以及磋商、损害评估与修复、资金管理、报告与监督等配套制度。具体到工作机制层面，在线索发现阶段，提高执法队伍专业技能水平与认识，加强基层执法巡查网格化管理；充分利用自然资源资产清查成果与大数据手段，拓宽线索来源渠道；构建部门间线索通报反馈与调查协作机制、扩大公共参与，建立自上而下与自下而上相结合的发现机制。在调查与核实阶段，需要建立健全自然资源资产损害评价技术标准体系，完善损害评估法律制度体系，通过专业资质化监管与明确行业的进入与退出标准来提高自然资源损害评估机构人员的专业化水平。在赔偿请求阶段，依托现有工作模式，完善自然资源资产损害赔偿诉讼与行政处罚、刑事诉讼衔接的程序；通过政府内部程序性规则的设置，激励代理履职主体主动追究自然资源资产损害；建立自然资源资产损害赔偿诉讼案件评估机制，完善损害赔偿磋商协议司法确认的规则。在监督与报告环节，提升信息化建设水平、加强部门之间的协作，完善督查信息记录和台账建设；充分发挥检察监督职能，加强信息公开、完善社会监督。