社会生态系统框架下超占宅基地退出对农村集体行动能力的影响——基于江西省294份村庄数据的实证

张 婷，陈美球

（江西农业大学农村土地资源利用与保护研究中心，江西 南昌 330045）

构建以“一户一宅、面积限定，户有所居、规范管理”为主要特征的宅基地制度体系是在保障农民户有所居的基础上稳定农村发展的客观要求[1]。但随着农村社会经济的发展，长期以来形成的宅基地制度导致“一户多宅”、面积超标、闲置收不回、非本集体经济组织成员占用等所有权行使和资格权保障的公平管理问题凸显[2]，并成为影响乡村公共事务治理的重要因素。这些公共事务治理问题阻碍乡村振兴实施步伐，影响乡村治理体系和治理能力现代化，而其实质是农村集体行动能力不足[3]。在产业发展方面，农村集体行动能力下降导致农村集体所有权行使能力薄弱，带来宅基地收不回、分不出、配不好、调不了等现实难题，而新增宅基地需求没有减少，形成新增建房需求难以保障与存量宅基地闲置粗放利用矛盾，引起农村土地利用效率不高问题，难以保障乡村振兴一二三产业融合发展的用地需求[4]。在生态环境方面，农村集体所有权行使能力不足及资格权主体乱占、乱建等原因造成的“一户多宅”、面积超标、布局混乱等管理不规范问题[5]，导致农村人居环境不佳，影响农村优化布局。在乡风文明方面，“一户多宅”、面积超标、非本集体经济组织成员占用等不公平管理现象，破坏了乡村公平环境，村民集体归属感和认同感不强[6]，参与宅基地制度改革的动力不足，阻碍改革的推动。在乡村治理方面，农村集体所有权行使不力导致分配不公正、权属不清晰等管理不公平问题，宅基地资格权主体农户“有占白不占”、私下流转等取得不公平问题，引发农村社会矛盾和邻里纠纷，难以激活村民主体的内生动力[7]。

由此可知，宅基地制度改革与规范管理过程中农村集体行动能力下降，将影响乡村振兴战略的全面实施。2023年中央一号文件《中共中央 国务院关于做好2023年全面推进乡村振兴重点工作的意见》提出“稳慎推进农村宅基地制度改革试点……加强规范管理……”。同年农业农村部一号文件《关于落实党中央国务院2023年全面推进乡村振兴重点工作部署的实施意见》指出“稳慎推进农村宅基地改革和管理……探索完善宅基地所有权、资格权、使用权等权利内容及其分置实现形式……”。宅基地制度改革和规范管理是全面推进乡村振兴重点工作的重要一项。因此，本文构建超占宅基地退出情境下的社会生态系统（SES）框架，阐述超占宅基地退出影响农村集体行动能力的理论逻辑，以《江西省农村宅基地改革与规范管理专题调研》的294份村庄数据进行实证分析，从村庄层面分析超占退出影响集体行动能力的路径，提出一个新颖的视角和理论分析框架探索超占宅基地退出的多元治理路径，为地方深化农村宅基地制度改革，实施乡村振兴，推进乡村治理能力和治理体系现代化提供理论支撑和路径参考；从提升宅基地制度改革的农村集体行动能力视角提出对策建议，对其他相似地区实践具有一定参考价值。

1 理论分析

超占宅基地退出通过重塑乡村公平准则、营造乡风文明使农村内部社会生态系统产生变化，如提升治理系统的治理能力、激发宅基地使用主体的内生动力、提高宅基地资源单位的配置效率、带来村庄资源系统的优化布局，从而影响农村集体行动能力。因此，借鉴国内外对特定地区社会生态系统内变量之间的复杂关系采用社会生态系统框架作为理论分析工具，构建超占宅基地退出情境下的社会生态系统（SES）框架，阐述超占宅基地退出影响农村集体行动能力的理论逻辑，将有助于综合考虑村庄多元因素对宅基地制度改革的影响。

1.1 社会生态系统（SES）框架

作为公共治理和制度分析的经典分析工具，埃莉诺·奥斯特罗姆提出的制度分析与发展（institutional analysis and development, IAD）框架被广泛应用于公共治理的各种场景，是研究公共池塘资源最常用的框架之一[8]。在IAD制度分析框架基础上，埃莉诺·奥斯特罗姆及其合作者又进一步将其升级为社会生态系统（Social-Ecological System, SES）框架[9]。SES框架综合考虑了人类集体行动将受到社会、经济和政治环境、自然生态环境等更复杂、更重要因素对治理效果的影响，为集体行动理论的发展提供了更大空间。农村宅基地作为乡村多层级治理结构下的封闭性公共池塘资源[10]，宅基地超占的一个主要原因是集体行动能力的下降造成乡村公平治理效能的缺失，而重塑宅基地公平利用与管理环境，提升村民对村集体归属感、认同感，激发村民主体内生动力又需要通过集体行动能力的提升来完成，属于我国农村公共事务治理集体行动研究的重要课题之一[11]。因此，运用社会生态系统（SES）框架拓展分析中国情境下超占宅基地退出对集体行动能力的影响[11]，为理解中国农村宅基地制度改革提供了一个新颖的分析视角并具有较强的理论解释效力。

SES框架提供了更为丰富的变量列表，SES框架的第一层如图1所示，由8个基本要件构成，通过分析资源系统（RS）、资源单位（RU）、治理系统（GS）和行动者（A）4个子系统如何共同影响行动情境中的互动过程与互动结果，而各变量间的互动过程与互动结果又受到社会、经济、政治环境及相关生态系统等外部变量的影响。第二层变量是对第一层要件的进一步分解，这50多个二级变量能精准描述社会生态系统的各个方面（表1）。

图1 社会生态系统（SES） 框架概念示意图[12-13]Fig.1 Social-ecological system framework (SES)

表1 社会生态系统（SES）框架变量结构Tab.1 Variable structure of social-ecological system (SES) framework

1.2 超占宅基地退出影响农村集体行动能力的SES框架

充分考虑超占宅基地退出的社会经济政治背景、超占宅基地退出作为农村集体土地的资源系统和资源单位、乡村治理系统对超占宅基地退出的影响、参与超占宅基地退出的行动者以及其他相关生态系统对超占宅基地退出的影响，构建超占宅基地退出影响农村集体行动能力的SES框架。该框架依据超占宅基地退出的情境分解到第三层。超占宅基地退出是宅基地制度改革的重要内容之一，实质是保障宅基地公平利用与管理的产权清晰，属于产权体系的制度改革结果，因此，将超占宅基地退出（GS4-a）纳入治理系统（GS）的子系统中。超占宅基地退出的目的是重回宅基地“一户一宅、面积限定，户有所居、规范管理”的公平起点，包括农村集体经济组织所有权行使的公平收回、公平分配和规划、公平调整，农户宅基地资格权保障的公平取得等方面。习近平在中共二十大报告中指出“我们坚持把实现人民对美好生活的向往作为现代化建设的出发点和落脚点，着力维护和促进社会公平正义，着力促进全体人民共同富裕，坚决防止两极分化。”宅基地制度公平准则的重塑提升了村民对农村集体经济组织的归属感，激发了村民主体内生动力，进而影响农村集体行动能力。而村民主体内生动力（A2-a）、村民对农村集体经济组织的归属感（A6-a）作为第三层变量分别对应行动者（A）子系统下的A2行动者的社会经济属性、A6社会规范/社会资本，构成了超占宅基地退出影响农村集体行动能力的SES框架（表2）。

表2 超占宅基地退出影响农村集体行动能力的SES框架Tab.2 SES framework of over-occupied rural residential land withdrawal’s effect on rural collective action capacity

1.3 超占宅基地退出影响农村集体行动能力的理论逻辑

超占宅基地退出如何影响农村集体行动能力的相关研究不多，这也是本文需要重点研究的主题，将宅基地制度改革纳入村庄公共事务治理，有助于分析宅基地制度改革推动乡村振兴的逻辑。探讨在农村社会经济（S）发展背景下，农村治理系统（GS）的变化通过改变行动者（A）（农村集体经济组织和村民）所处行动情境，进而影响行动结果（O）。研究表明，超占宅基地退出呈现了村民希望通过宅基地制度改革重回宅基地公平取得起点、改善人居环境、重塑乡风文明的愿景，提升村民对村集体的归属感和认同感，激发村民主体内生动力，以汇聚乡村合力推进乡村振兴[14]。

（1）超占宅基地退出（GS4-a）增强集体归属感（A6-a），从而促进农村集体行动能力（O1-a）。超占宅基地退出重塑宅基地产权属性的集体化观念以及村庄公共利益观念，促进村民宅基地“祖业观”转变为“集体观”[15]，增强村民对农村集体的认同（A6-a），进而促进农村集体行动能力。一方面，宅基地制度改革以保障村民基本的“户有所居”权利为目标，以宅基地分配和管理的公平为准绳。超占宅基地退出通过所有权行使主体农村集体经济组织在宅基地收回、分配、规划和调整等公共事务治理过程中秉持的公平准则，实现宅基地产权配置的公平、公开和公正，彰显宅基地利用和管理的公平，全面保障农村集体经济组织成员的生存权，重获村民对于农村集体组织的归属感和认同感[16]（A6-a）。另一方面，超占宅基地退出体现了宅基地集体共有的特征，将退出和闲置的宅基地收回农村集体，用于村庄公共建设[17]，而不是让渡给个体、家族成员或子孙后代，所有权的具体明晰凝聚了村民的主体意识[18]，重拾村民对农村集体的信任（A6-a），重塑村民传统集体家庭观念，提升农村集体经济组织的治理公信力，进而促进农村集体行动能力。

（2）超占宅基地退出（GS4-a）激发了村民主体内生动力（A2-a），从而促进农村集体行动能力（O1-a）。超占宅基地退出通过重塑宅基地制度的公平取得、权属清晰保障了村民对于集体公共利益的基本权利，村民主体地位得到尊重，能够充分调动村民参与宅基地制度改革的积极性、主动性和创造性。宅基地资格权的社会保障功能，保障着农村集体经济组织成员最基本生活条件的权利，其创设目的在于维护乡村社会公平[19]。对于超占宅基地退出而言，一方面，超占宅基地退出通过建立宅基地制度的公平取得、权属清晰，保障村民成为宅基地制度改革的真正受益者[20]。公平的制度安排与政策执行实现乡村资源配置公平[21]，并以此建立村民的乡村政治信任[22]，实现对村民的全面和深度动员，激发了村民主体内生动力[23]（A2-a），进而提升农村集体行动能力。另一方面，通过发挥村民公平参与宅基地利用与管理等日常乡村公共事务治理，形成村民之间的凝聚与合作关系，促进村民的自组织化建设[24]，以组织化驱动治理参与，这不仅有利于以组织为载体的自治实践，且有助于村民参与乡村公共事务治理的主体性（A2-a），进而提升农村集体行动能力[25]（图2）。

图2 超占宅基地退出影响农村集体行动能力的理论逻辑框架Fig.2 The theoretical logical framework of over-occupied rural residential land withdrawal’s effect on rural collective action capacity

2 数据来源与研究方法

2.1 数据来源

本文数据来源于2021年4—8月由江西农业大学与江西省农业农村厅、江西省自然资源厅、江西省住建厅联合调研组开展的《江西省农村宅基地改革与规范管理专题调研》。调研组深入江西省11设区市21个县（市、区）62个乡镇147个行政村339个村小组开展实地调研，村小组有效问卷数量294份；发放并收回农户调查问卷5 522份，获得有效问卷4 525份。调研区域覆盖全国新一轮试点单位的余江区、湖口县、大余县和永丰县4个国家试点县（区），以及浮梁县等17个县（市、区）开展宅基地规范管理“示范先行”创建单位。17个“示范先行”县（市、区）是江西省“宅改办”综合考虑地形地貌特征、地理区位、社会经济发展水平与自然资源禀赋等条件选取，分别代表全省不同类型的县（市、区）。每个县（市、区）按城郊、一般、边远地区各抽取1个行政村，每个行政村随机抽取3个自然村，遵循“不漏一户、不漏一房”进行全覆盖调查。通过座谈讨论、问卷调查、专家咨询、上门入户、典型案例剖析等多种方式，掌握了江西省农村宅基地利用与管理现状。

2.2 变量选择

超占宅基地退出有利于村庄优化布局，而村庄优化布局属于农村公共事务的重点。村庄优化布局集体行动能力通过村庄优化布局情况反应农村集体行动能力的强弱，以及村庄优化布局过程中组织的集体活动数量来衡量农村集体行动能力的强弱。村庄优化布局需要村民在宅基地利用方面做到“一户一宅、面积限定”，在宅基地选址过程中依照规划进行，在宅基地管理方面坚持宅基地“集体观”而不是“有占白不占”，在宅基地资格权确定方面认定本集体经济组织成员使用[26]。这些都需要村民自主协商、自主监督、自主管理才能实现，需要大量的集体行动。因此，基于调研结果和具体实践，本文选择村庄优化布局情况：很差到很好（1～5）作为农村集体行动能力因变量。

核心变量超占宅基地退出界定为包括宅基地所有权行使和资格权保障两个方面的超占。所有权行使的公平管理重点在于宅基地的公平分配、公平收回，具体用“一户多宅”、超面积占用、闲置宅基地3个指标表征，资格权保障主要表现在公平取得，根据调研结果用非本集体经济组织成员占用、非本集体经济组织成员继承2个指标表征。其他控制变量从资源系统（RS），资源单位（RU），社会、经济、政治设计（S）三个要件选择。本文变量选择、定义及赋值、描述性统计见表3。

表3 变量选择及描述性统计结果Tab.3 Variable selection and descriptive statistical results

2.3 有序Logit模型

本文拟采用村庄优化布局情况表征超占宅基地退出对农村集体行动能力的影响，依次进行赋值，即：Y= 1、2、3、4、5。Y的取值为离散数值且有序，对因变量Y进行核密度分布，其结果显示为各类别均匀分布，因此选用有序Logit模型对样本数据进行分析。构建一个连续型的潜变量模型：

式（1）中：Y*为不可观测的潜在因变量，表示村庄优化布局情况；Xij为样本实际观测到的第j个自变量xj构成的向量；β为xj待估计系数βj构成的向量；εi为残差项。

设μ1＜μ2＜μ3是经过估计所取得的切点值或临界值参数：

在给定X时，因变量Y在取每一个值的概率如下：

式（3）中：φ为标准正态累积分布函数。

采用最大似然法估计对应模型中的参数：

式（4）中：K为因变量的数量；δik为克罗内克函数的乘积。若离散输出结果为k，表示克罗内克函数是对称的，则δik= 1，否则为0。

3 结果分析

3.1 超占宅基地对农村集体行动能力的影响

“一户多宅”、超面积占用等超占宅基地现象违背了“一户一宅、面积限定”的宅基地基本制度安排，使得农村集体经济组织所有权的有效行使能力薄弱，造成权属难界定、权属不清晰等乡村不公平问题，导致村民对村集体的归属感、认同感下降，从而削弱农村集体行动能力。由于历史、文化、自然形成、继承和建新未拆旧等原因，造成“一户多宅”；也有一些地方为加快征地，拆迁承诺“拆一补多”，让拆迁户“合法”地拥有“一户多宅”。调研的294个村小组庄“一户多宅”有1 634户（8.32%），滨湖、一般地区“一户多宅”比例高（表4）。各地普遍存在宅基地面积超标、多圈多占、小房大院等现象，宅基地超占面积权属不能确定为当前使用者所有，在宅基地制度改革过程中容易产生纠纷矛盾，削弱了村民在宅基地使用过程中村庄优化布局的集体行动能力。本次调研村庄户均宅基地面积150.60 m2，大部分村庄户均宅基地占地面积超过120 m2，其中超180 m2、240 m2的农户分别占18.30%、11.04%。不少农户认为，宅基地无偿取得、无限期使用，“超占不受罚、节约无奖励”“你占我也占、有占白不占”。

表4 超占宅基地的表征指标Tab.4 The characterization indexes of over-occupied rural residential land

农户资格权保障的公平认定和公平取得由于种种原因得不到保障，村民主体利益受到损害，村民参与村庄公共事务治理的积极性、主动性下降，村民主体内生动力不足，进而影响农村集体行动能力。一是农户宅基地资格权认定办法不合理。不少地方简单按户籍登记认定，造成符合条件的大中专院校毕业生、普通士兵、外出农民、离异女方等群体不能享受到宅基地资格权的保障。二是部分单位、农民集体“土政策”违规。一些地方为拆危旧土坯房，允诺非本集体经济组织成员将继承或买卖的房屋拆除重建，个别地方放任宅基地私下买卖。调查数据显示，非本集体经济组织成员占有宅基地数量为291户，占宅基地总数的1.48%，非本集体经济组织成员继承农房的户数为379户，占宅基地总数的1.93%，边远地区和丘陵山区的现象尤为严重（表4）。

3.2 有序Logit回归结果分析

超占宅基地退出对农村集体行动能力的有序Logit回归模型估计结果（表5）显示，“一户多宅”和超面积占用对农村集体行动能力显著负向影响，即超占宅基地退出有助于促进农村集体行动能力。模型2表示控制宅基地资格权公平取得变量的结果，模型3表示控制宅基地所有权行使公平管理变量的结果。模型1和模型2的结果对比可以看出在不考虑资格权保障的公平取得指标时，“一户多宅”、超面积占用表征的宅基地所有权行使对农村集体行动能力的影响更强。结合调研结果，村民认为村庄一些有权势、有钱的人容易发生“一户多宅”、超面积占用，不仅违背了“一户一宅、面积限定”的制度安排，更破坏了乡村本有的公平氛围，损害了村民主体的基本权益，导致村民对农村集体的归属感和认同感下降，从而削弱农村集体行动能力。

表5 超占宅基地退出影响农村集体行动能力的有序Logit回归结果Tab.5 The order Logit regression results of over-occupied rural residential land withdrawal’s effect on rural collective action capacity

模型1和模型3的结果表明，不考虑所有权行使的公平管理指标时，宅基地资格权保障的公平取得显著影响农村集体行动能力。调研发现，非本集体经济组织成员占用和非本集体经济组织成员继承现象更多发生在亲缘关系内部，村民对于这种现象普遍认为“亲戚间自愿赠与房屋和我们关系不大，不过最好还是要告知并征求全村村民的意见，毕竟宅基地是村集体的”。

通过农村宅基地制度改革，将由于历史原因形成的“一户多宅”“超占面积”的宅基地进行清退，并将其收归到集体，构建公平的制度安排与政策执行机制，重回宅基地“一户一宅、面积限定，户有所居、规范管理”的公平起点。超占宅基地退出实现乡村资源配置公平，并以此建立村民的乡村政治信任。村民充分的政治信任会使民主制度与公共权力更具权威性、稳定性，有利于增强公众对制度体系的认同[22]，解决集体行动问题，促进农村集体行动能力。超占宅基地退出，体现宅基地利用与管理的公平公正，保障了农户作为资格权主体的基本权益[27]，有效化解农民间因宅基地超占产生的矛盾纠纷，重塑乡风文明，有效激发村民在宅基地制度改革中的主体地位[28]，提升农村集体行动能力。

对4 525份农户超占宅基地退出意愿的调查结果表明（图3），对于无人居住闲置房屋，大部分农户认为应由村集体收回或者拆除再用，其人数和占比分别为1 514人（33.46%）、1 565人（34.59%），少部分农户认为可以选择卖给他人（8.40%）、租给他人（12.42%）和放置不管（11.14%）。这表明农户对于宅基地农村集体所有的认知增强，在乡村社会整体公平的情况下，愿意由农村集体处置宅基地，对农村集体的归属感和认同感增强。964人（21.30%）非常愿意退出超占宅基地、1 111人（24.55%）比较愿意退出，而非常不愿意和比较不愿意退出的人分别为980（21.66%）、831（18.36%）。对于宅基地面积超占退出方式调查发现愿意无偿退出的农户占15.93%，49.15%的农户更愿意有偿退出，34.92%农户不愿意退出，但可以缴纳有偿使用费。农户在资格权公平保障准则下，愿意退出超占宅基地或有偿使用，实现宅基地资格权的公平公正。

图3 超占宅基地退出意愿及方式选择分布情况Fig.3 Distribution of the willingness and way to withdraw from over-occupied rural residential land

4 结论与政策启示

本文构建超占宅基地退出影响农村集体行动能力的社会生态系统（SES）分析框架，利用《江西省农村宅基地改革与规范管理专题调研》的294份村庄数据进行实证分析，得出以下研究结论：超占宅基地退出有助于促进农村集体行动，提升农村集体行动能力。主要表现在超占宅基地退出增强村民对农村集体的归属感和认同感，激发村民主体内生动力，具体通过“一户多宅”、超面积占用的退出实现宅基地所有权行使的公平管理，通过非本集体经济组织成员继承的制度完善实现宅基地资格权保障的公平取得，进而改善农村集体行动能力，优化农村资源配置格局。

基于此，提出探索超占宅基地退出的多元治理路径，重回宅基地“一户一宅、面积限定，户有所居、规范管理”的公平起点，为农村宅基地制度改革提供新思路。一是加强宅基地所有权行使主体建设，增强宅基地分配、规划和调整、收回等公平管理，将历史上形成的“一户多宅”“超占面积”的宅基地进行清退，并将其收归集体，营造乡村公平氛围，提高村民对农村集体的归属感和认同感，进而提升农村集体行动能力。由于不同地区农村集体经济组织运行成熟程度存在差异，对于发育不成熟的地区，可先由村民事务理事会暂行宅基地所有权人职责，条件成熟后及时交由农村集体经济组织行使所有权能；对于发育成熟地区，在确定农村集体经济组织权、责、利的基础上，应大力发展壮大农村集体经济，提升集体经济组织经济实力，增强农村集体的吸引力、向心力、凝聚力和话语权。二是建立宅基地资格权认定的自治组织，保障不同主体宅基地资格权和房屋财产权的基本权益，重塑乡风社会公平，激发村民主体内生动力。宅基地属于集体公共利益，村民对于集体公共利益都有“不患寡而患不均”的思想，建立资格权认定的自治组织，通过基层自治组织对本集体经济组织成员宅基地资格权进行认定，对本集体经济组织成员和非集体经济组织成员的房屋财产权继承进行认定，实现宅基地产权配置的公平、公开和公正，促进乡村社会公平。村民主体地位得到尊重，能够充分调动村民参与宅基地制度改革的积极性、主动性和创造性。

致谢：本文所用数据来源于江西农业大学与江西省农业农村厅、江西省自然资源厅、江西省住建厅联合调研组的专题调研，对联合调研组的各位成员表示感谢！也感谢参与数据整理与录入的各位同学！