“县管校聘”改革政策研究——以宁夏6个先行改革试点县(市)政策文本为分析依据

张梓涵, 解光穆

(1.宁夏医科大学 人文与管理学院,宁夏 银川 750000;2.宁夏教育科学研究所,宁夏 银川 750003)

“县管校聘”作为教育改革中的重要政策概念,最早是在2014年教育部、财政部等发布的在《关于推进县(区)域内义务教育学校校长教师交流轮岗的意见》中出现的:“推动义务教育教师队伍‘县管校聘’示范区建设,总结推广各地成功经验,全面推进‘县管校聘’管理改革,为教师交流轮岗工作提供制度保障。”[1]这表明,“县管校聘”作为一项重大改革举措,主要目的在于打破义务教育教师交流轮岗的体制机制障碍。从“县管校聘”管理体制改革试点推进情况看,2015、2017年教育部分两批公布了全国49个义务教育教师队伍“县管校聘”管理改革示范区,并要求2020年在全国推广实施。2021年,宁夏回族自治区教育厅、财政厅等4部门决定在5市6县(市)推行“县管校聘”改革试点工作,并于2022年在全区推行。

自“县管校聘”改革试点在各地组织实施后,这一重大改革就成为教育研究者与管理者关注的重要话题。李茂森通过对浙、皖、粤、鲁、闽5省“县管校聘”实施方案的对比,认为教师身份定位、学校用人自主权监管等是需要解决的突出问题。[2]赵垣可等通过史密斯政策执行过程模型研究,提出政策体系不完善、目标群体对政策认同度不高、执行机构执行能力弱等是制约“县管校聘”落实的主要因素。[3]汪丞运用麦克唐纳尔政策分析工具,提出要确立正确政策价值取向,才能兼顾国家、学校和教师利益的平衡。[4]为更具体研究“县管校聘”政策制定情况,本文将运用麦克唐纳尔和埃尔莫尔(L. M. McDonnell &R. F. Elmore)政策分析工具,对宁夏6个改革试点县(市)政策文本予以研究,为“县管校聘”改革试点政策作出学理分析。要说明的是,“县管校聘”的“县管”主要是指由县级教育行政部门统一管理县域内义务教育教师编制、岗位、人事等,推动“学校人”向“系统人”的转变;“校聘”是指学校依法与教师签订聘用合同,并负责教师配置使用、专业发展、绩效考核等。[5]

一、命令性政策工具使用分析与优化建议

在麦克唐纳尔政策分析模型中,命令性政策工具是指政策主体制定的行为要求规则,即对某一目标群体的全体成员行为的要求规定和对未遵守行为规范的人实施的处罚规定。[6]命令性政策工具具有执行效率高等特征,有便于自上而下实施控制与管理、成本相对较低等优点,因而成为最常使用的一种政策工具。[7]

平罗等6个改革试点县(市)在“县管校聘”改革政策文本中,也充分体现出政策主体力求运用命令性政策工具来对政策客体行为要求的规则与处罚。在6县(市)“县管校聘”改革试点政策文本中,政策主体对政策客体的行为要求表现在下面几方面。首先,对行政管理部门提出建立“县管”制度的政策要求。平罗县在改革政策文本中明确规定:“‘县管校聘’改革工作由县委、县政府统筹推进实施,依法依规理顺编制、教育、人力资源社会保障、财政等部门有关教师管理职责,构建职责明确、权责分明、协同推进的工作机制,破除管理体制机制障碍。”在此政策要求下,县人社局要会同县教体局来“整合县域内各学段学校岗位,每年统一核定岗位总量和专业技术高、中、初级岗位数量,实行集中管理,由县教体局统筹使用、动态调整”[8]。灵武市也明确规定:“市委、市政府统筹推进实施,依法依规明确市委编办、市教体局、人社局、财政局等部门教师管理职责,构建职责明确、协同推进的工作机制。”并明确了市委编办负责控制中小学教职工编制总量、市教体局负责具体核定编制、市人社局会同市教体局加强中小学教师岗位管理等[9]。其次,对学校作出实施“校聘”制度改革行动要求。中宁县在改革中,规定义务教育学校要“按有关规定自主开展教师聘用、考核、评优表彰、奖励性绩效工资分配等管理工作”,并规定岗位聘用方式为交流直聘、校内直聘、校内竞聘、跨校竞聘等[10],明确了学校的职责任务。最后,对教师提出参与“县管校聘”的行为要求。如平罗县规定“县教体局组织校内竞聘未聘人员进行跨校竞聘、调剂工作,对不服从调剂的未聘人员,自秋季开学起纳入待岗人员管理”[11]。西吉县规定要在“‘县管校聘’改革实施中逐步压缩使用事业编制的非教学人员比例,一般性教学辅助和后勤岗位不得超过学校岗位总数的15%”[12]。

在6县(市)“县管校聘”政策文本中,政策主体对政策客体的处罚措施主要有如下规定。第一,改革试点政策文本规定了对教师的处罚。灵武市在政策文本中有对于教师资格证注册不合格或逾期不注册者,依照规定调整其离开教师岗位;调剂教师在跟岗培训期间停发奖励性绩效工资,不能参加高一级专业技术职务评聘和各级各类评优;待岗培训教师在培训期间停发奖励性绩效工资、年度考核不能评为优秀等次,不能参加高一级专业技术职务评聘、岗位等级晋升与评优评先等处罚措施。[13]盐池县规定,对不胜任教学岗位工作、竞聘不上岗、不服从调剂的教师实行转岗、待岗培训和解聘,并落实相应岗位待遇。[14]第二,改革试点政策文本也明确了对学校的处罚规定。如隆德县规定要将“学校推进‘县管校聘’管理改革工作纳入学终综合考核体系,纳入督导评估范围”,并提出要对组织不力的学校或个人依据相关规定给予严肃处理。[15]第三,改革试点政策文本对教育、编制等行政部门提出了处罚规定。如中宁县就明确提出:“严禁有编不补、长期使用临聘人员,严禁任何部门和单位以任何理由、任何形式挤占或挪用中小学教职工编制、长期借用教师。”[16]

概括看,平罗等6个“县管校聘”改革试点县(市)在运用命令性政策工具时,注重通过规定和要求两方面来规范行政部门管理行为、学校聘任行为和教师竞聘行为等,以此来确保改革制度执行过程、强化制度执行力度等多个政策目的。自然,由于教师是“学校人”这一根深蒂固的观念以及其他因素的影响,“县管校聘”管理体制改革还需要加强组织领导,提高政策的权威性与执行力,在实践中要坚持“高位推动”:充分发挥党对教育工作的领导作用,以县委为主导牵头下属各单位党委联合推进改革。[17]

二、激励性政策工具使用分析与优化建议

在麦克唐纳尔和埃尔莫尔政策工具分析框架中,激励性(报酬性)政策工具表现为由政策主体给予资金补助或给予用于交换资金的物品,或提供如何获取和使用资金、服务与物品的途径、方式等的指南两方面,为一种较理想的政策工具。[18]

在6个改革试点县(市)政策文本中,为推进“县管校聘”改革所采取的激励性政策也表现在两个方面。一方面,6个试点县(市)在政策文本中都明确提出要健全教师绩效考核评价体系,并要重点向一线教师、骨干教师和作出突出贡献的其他工作人员倾斜。如中宁县强调,奖励性绩效工资总量,要向边远、贫困、乡村教师倾斜,发挥奖励性绩效工资的激励导向作用,“要加大30%奖励性绩效工资的考核力度,专任教师身份没有转岗而又拒绝代课的,扣除其奖励性绩效工资,用于奖励其他代课教师”[19]。西吉县在政策文本中提出要建立健全学校不同岗位的分类绩效考核办法,适当拉开和体现学校不同岗位之间的绩效差距,要向教学一线倾斜。[20]另一方面,6个试点县(市)在政策文本中规定对积极执行“县管校聘”政策的教师给予一定政策倾斜。如中宁县在改革政策文本中就提出,交流到农村偏远、薄弱学校的教师可以享受乡村教师优惠政策,以此来充分调动教师交流轮岗的积极性。[21]灵武市、盐池县、西吉县等在政策文本中,都明确规定应允许考核中工作表现和业绩优秀的教师越级竞聘,并以此来调动广大教师支持改革、参与改革的主动性与积极性。

从上述促进义务教育学校教师积极主动参与“县管校聘”管理体制改革政策内容中可看出,平罗等6个改革试点县(市)为提高教师对“县管校聘”改革政策的认同感,调动教师参与改革的积极性和主动性,在使用激励性政策工具时既注重通过完善奖励性绩效工资分配机制来调动教师积极主动地参与“县管校聘”改革,又通过政策倾斜来鼓励教师主动交流到农村学校、薄弱学校等,但仍存在有待改进之处。首先,激励性政策工具的“实利”补贴不足。如就跨校竞聘教师来看,特别是流入到农村学校或距离家较远的薄弱学校的教师来说,必然面临着交通成本、生活成本增加,而对于跨校竞聘教师给予交通补贴、餐补等津贴补贴力度不大,这就存在着激励性不强而难以更好促使教师积极主动竞聘交流到农村学校。为此,就要建立健全激励性政策,坚持用交通补贴、餐补等“实利”补贴替代精神激励的“虚名”。其次,激励性政策工具的覆盖面不广。职称晋升、越级竞聘等激励性政策对于青年教师或非骨干教师来说有较大的吸引力,而对于具有高职称的骨干教师起到的激励作用较小。由此看来,针对青年教师、骨干教师等不同类型的教师应制定不同层次的倾斜政策,拓宽激励性政策的覆盖面,促使各个类型的教师积极参与竞聘,并在竞聘后的新学校(新岗位)积极工作,努力进取。最后,激励性政策多为宏观要求,缺少对具体细节方面的规定。如存在绩效工资分配机制倾斜、越级竞聘等激励性政策与不同学校原有政策冲突的情况,致使在执行过程中激励性政策在不同学校或同一学校不同时期的落实存在差异,易导致激励政策作用不能充分彰显。因此,需要对县域内的激励性政策进行统一规定,以减少不同学校政策执行与县域内激励性政策之间可能存在的冲突,以确保政策落实到位。

三、职能拓展性政策工具使用分析与优化建议

职能拓展性政策工具作为一种长期性投资,其政策主要目的就是要促使个体或机构实现各自基本功能的长久性变化与持续性提高。[22]就是说,职能拓展性政策工具作为一种长期性投资更加注重政策的长期回报与长效收益,较为广泛地被运用到公共政策的制定之中。

在平罗县等“县管校聘”改革试点政策文本中,以职能拓展性政策工具来推动政策落实体现在以下几方面。第一,加强对落聘教师的培养培训力度。例如灵武市、盐池县规定,县教体局对未聘用人员进行组织调剂,并要求“调剂教师在调剂学校跟岗培训3个月”。同时还对竞聘不上岗或不服从组织调剂等人员,实行待岗培训。中宁县也明确规定,“对于校内竞聘、跨校竞聘后仍未上岗的教职工,由教育体育局统一安排在县城中小学待岗培训”[23]。未成功竞聘的教师通过待岗培训,提高教育教学能力和参与竞聘的意识,最终实现在下一次竞聘中成功受聘,以确保“县管校聘”管理体制改革的全员参与和教师教育教学水平的提升。第二,创新教师资源统筹管理方式。平罗县、灵武市等改革试点县(市)在政策文本中都规定,要坚持通过集团化办学、片区内走教等多种方式,鼓励与支持教师跨校兼课、跨学段任教,以解决不同区域、学校、学段、学科之间教师结构性缺员问题。在“县管校聘”改革试点过程中,对小规模学校(教学点)难以保障配备足够的教师数量和各个学科的专业教师,就需要通过如音乐教师走教等多种形式来解决一些区域、学校、学科等的教师缺员问题,以保证义务教育阶段学生的教学质量。第三,压缩教辅人员。例如灵武市提出要压缩使用事业编制的非教学人员比例,一般性教学辅助和后勤岗位可通过政府购买服务等方式解决,所需经费由县财政局按相关规定予以保障,并规定要建立中小学教师岗位分布和职数使用台账,实现县域内各类中小学教师职称评审和岗位聘任的有机结合。[24]

为确保“县管校聘”管理体制改革更好地实施,促使县域内教师队伍整体水平提高,平罗县等6个改革试点县(市)注重运用职能拓展性政策工具。首先,通过对落聘教师进行待岗培训、跟岗培训等,以提高调剂教师、落聘教师思想意识水平和教育教学能力。同时,各改革试点县(市)创新教师资源统筹管理方式,通过多种教师交流形式,逐步解决教师结构性缺员问题,助力“县管校聘”改革试点工作。自然,各改革试点县(市)在运用职能拓展性政策工具,也存在着一些有待继续完善提高的问题。如在改革试点政策文本中,一般都规定出要加强对落聘教师的培养培训力度,并在培训结束对其进行考核,并根据考核结果确定其岗位和相应工资待遇,但较少提及对落聘教师的培训方式、短期和长期培训目标等。其次,在改革试点政策文本中都强调对落聘教师要加强培训,但对于竞聘到新学校、新岗位教师的培训也要予以规定,促使其尽快适应新学校(新岗位)的校园文化、教学及学生管理模式等,融入新环境、新集体。最后,在改革试点政策规定中,还应该涉及通过教师跨校交流轮岗来促进学校高质量发展与促进教师专业能力提升的职能拓展性政策内容,否则无法更好地发挥教师交流轮岗的本质意义,不仅学校难以通过教师交流带来新经验、新思想的融合,而且教师也难以通过交流实现自身专业能力和水平的提升。

四、权威重组性政策工具使用分析与优化建议

在麦克唐纳尔和埃尔莫尔政策分析框架中,权威重组性政策工具是指个体与机构之间通过权力的转换来解决现实问题的政策工具。[25]这一政策工具的重点与核心就是通过将权力下放给不同的个人或机构组织,以推动对可利用各类资源的充分调配,从而实现发挥不同资源合力的政策目的。

在6个“县管校聘”改革试点县(市)的政策文本中,注重运用权威重组性政策工具推动教师管理体制改革表现在以下几方面。第一,注重多项改革政策协同实施。平罗县、灵武市、盐池县都明确提出将“县管校聘”管理体制改革与提高义务教育质量、促进义务教育优质均衡发展、校长教师交流轮岗、完善校园治理体系提升治理能力、完善学校治理结构、改进完善教师绩效工资分配办法、改革教师评价制度等改革政策协同配套、联动实施,形成改革政策组合拳,最终达到有效推进教育领域综合改革。第二,注重建立多方参与的管理新机制。要实现“县管校聘”管理体制改革,需要县委、县政府的大力支持与编制部门、教育部门、人社部门等多方机构的参与。平罗县在“县管校聘”改革实施方案中就明确规定,县委、县政府定期听取改革进展情况,研究解决存在的问题,确保教育领域综合改革取得扎实成效。[26]平罗县、灵武市、西吉县也提出,县委编办及县人社局、财政局、教育体育局等部门要明确目标任务,落实责任分工,各司其职,在顶层设计、综合协调、整合力量、协同推进等方面充分发挥作用。其中平罗县明确提出县委编办每学年会同县教体局适时动态调整中小学教师编制;县人社局会同县教体局整合县域内学校岗位;县人社局会同县财政局核定教师绩效工资总量等。[27]灵武市“在市委教育工作领导小组的领导下,成立灵武市中小学教师‘县管校聘’改革工作领导小组”,小组成员涵盖了市委、市政府部分领导,市委组织部、宣传部、编办及县财政局、司法局、人社局等相关部门的主要负责人以及各乡镇党委书记,并明确规定:“领导小组全面负责中小学教师‘县管校聘’改革工作的领导和统筹安排、协调督促”[28]。西吉县也明确了纪检、公安、司法部门的职责,即县纪委监委负责全程监督,公安局、司法局负责教师的法律咨询和调解等工作。第三,注重建立多方参与的审议制度与多方参与的考核评价机制。平罗县、灵武市、盐池县等在改革试点政策文本都提出,学校制定出台的教职工竞聘上岗方案、考核办法等,必须经过教职工代表大会(或教职工大会)审议通过后执行。对于改革政策实施成效,灵武市、盐池县等都明确规定教体局会同编办、财政局、人社局等部门对改革工作进行过程性和阶段性评估。

在通过运用权威重组性政策工具来对各类可利用资源特别是教师资源进行充分调配中,平罗等6个“县管校聘”改革试点县(市)在政策文本中,都注重对不同部门的职责任务予以进一步明确,也注重对不同部门协作合作积极性、主动性的调动,有助于“县管校聘”改革试点的现实推动与政策目标的达成。但由于“县管校聘”改革试点涉及面广、深层次矛盾与突出问题较多,在运用权威重组性政策工具中也存在着两方面的有待优化提高的问题。一方面,政策目标超过了政策工具的能力。要推动义务教育优质均衡发展,只靠教师交流轮岗这一单项政策显然是不能完全实现的,必然需要其他政策的协同配合,推动配套制度的出台,形成强大的合力深化教育改革,才能最终实现政策目标。另一方面,在“县管校聘”中多部门联合推进改革落地落细时执行难度较大。要看到,在“县管校聘”管理体制改革的实质性推进过程中,牵扯到多个部门的联合联动,这就必然需要这些部门之间相互配合执行。但如各个部门之间职责不明确不具体,就较为容易导致“踢皮球”现象的不断出现与广泛存在。因此,在进一步全面推动“县管校聘”管理体制改革的实践过程中,就要特别注意明确相关参与部门的具体职责,以确保在改革过程中把各项工作真正落实到位。

五、劝告性政策工具使用分析与优化建议

麦克唐纳尔和埃尔莫尔认为,劝告性政策工具在本质上是“一种信号,力图改变人们的偏好和行动,其特点是论说性”[29]。就是说,劝告性政策工具主要试图通过价值引导、宣传表彰等方式,来鼓励政策客体依据这些价值表现来不断调整与校正自己的实际行为,从而达成预定的政策目标。

在平罗等6个“县管校聘”改革试点县(市)的政策文本中,运用劝告性政策工具主要表现在以下几方面。第一,加强政策宣传和舆论引导。平罗县在“县管校聘”改革试点政策文本中就明确提出,要坚持正确舆论导向,切实做好教育领域综合改革宣传工作,大力宣传优秀教师教书育人、无私奉献、服务社会的先进事迹,鼓励与引导社会各界为广大教师办实事,形成全社会尊师重教、关爱教师、支持教师队伍建设的良好氛围,为推进改革创造良好环境。[30]西吉县在“县管校聘”改革实施方案中提出,要坚持正确的舆论导向,加大中小学教师“县管校聘”改革宣传工作,加强全县教师的教育引导,统一思想。第二,积极致力于激发教师工作动力与活力。灵武市在“县管校聘”改革实施方案中提出,要切实加强中小学在编在岗教师的统筹管理,优化中小学教师资源配置,激励教师更加忠诚和热爱教育事业,激发教师工作动力和活力,并强调要突出教师主体地位,充分调动广大教师工作积极性,不断激发教师队伍活力。[31]第三,创新教师管理方式。灵武市针对学校教师结构性短缺问题,提出要支持与激励教师跨校兼课、跨学段任教。盐池县也明确规定,支持教师跨校兼课、跨学段任教,并对男50周岁、女45周岁以上患有重大疾病且经吴忠市劳动能力鉴定委员会鉴定丧失劳动能力的,可办理病退手续。[32]

当然,由于改革必然会涉及众多教师的实际利益,因而在推行“县管校聘”改革实践中还需要进一步加强劝告性政策工具的充分使用。第一,要深入解读并宣传改革政策,让教育行政部门、校长、教师等相关参与人员深刻领会“县管校聘”改革的主旨要义。在对宁夏“县管校聘”管理体制改革试点县的调研中也发现,不少地方在“县管校聘”改革推进过程中,由于对政策要义和内容宣传力度不够,一些学校校长、教师对“县管校聘”改革精神与要求产生了误解,导致部分学校领导与教师产生消极思想,甚至抵触和抗拒。因此,仅仅通过下发文件、组织会议传达思想等形式是远远不够的,还应加大政策宣传,教育部门可专门设置“县管校聘”政策宣传公众号,通过公众号定期推送与政策有关的新闻、文章、试点经验与反思等,以深刻解读政策内涵,不断修正认知错误,切实分享实践经验等。第二,建立健全荣誉表彰机制,发挥骨干教师与优秀教师模范带头作用。对于积极参与“县管校聘”改革的义务教育教师,特别是主动竞聘到乡村学校、偏远或薄弱学校的校长、教师等,给予荣誉表彰或正面宣传,以此来调动教师们的积极性和主动性,吸引更多的优秀教师、骨干教师主动竞聘到乡村小学、偏远或薄弱学校,提高这些学校的教育教学水平,进而缩小城乡之间、校际教育教学水平差距。第三,促使教师自身价值的充分实现,并提高教师的荣誉感与自豪感。“县管校聘”可为教师提供展示才能与水平的机会和平台,促使教师在实现自我价值中,不断激发广大教师教书育人、干事创业的积极性和主动性。

综合来看,为推动“县管校聘”管理体制改革政策落地落实,平罗等6个改革试点县(市)在改革实施方案制定中具有以下政策特征:一是注重多种政策工具的综合运用与相互配合,即注重对命令性、激励性、职能拓展性、权威重组性等多种政策工具的综合运用。二是在运用政策工具的实际过程之中,能综合考量不同政策工具各自具有的优缺点,力求做到命令性与激励性、职能拓展性与权威重组性等政策工具之间的相互配合,以更好地促进政策实施。三是注重强制性和激励性政策工具相结合使用,注重运用强制性政策工具和激励性政策工具的结合,并把强制性政策工具与奖励性绩效工资分配、政策倾斜等激励性政策工具有机结合起来。