农地承包经营权抵押贷款政策实施制约及推广

韩素卿　薛向东　杨紫洪

摘要：在典型县农村土地承包经营权抵押贷款运行、监管和风险防范等调查基础上，从政府视角、新型经营主体视角、农户视角、银行等金融机构视角分析了制约农村土地承包经营权抵押贷款政策实施的问题。并给出了推进农地承包经营权抵押贷款政策实施的对策建议。

关键词：农村土地承包经营权；抵押贷款；流转；试点县

0引言

2015国家出台了《国务院关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》（国发[2015]45号），全国人大常委会授权國务院在北京市大兴区等232个试点县（市、区）暂时调整实施有关法律规定，2016年，中国人民银行、银监会、保监会、财政部和农业部共同出台了《农村承包土地的经营权抵押贷款试点暂行办法》，规定了农村土地承包经营权抵押贷款具体实施，河北省邱县、平乡和威县列为农村土地承包权抵押贷款试点县。

1农地承包经营权抵押贷款试点县实施情况

农村土地承包经营的抵押贷款讨论和探索已久。邱县作为农村产权制度改革的试点，在2014年，为破解“三农”融资难问题，建立了市场化的农村产权交易平台。平乡作为河北省唯一一个被农业部确定为农村土地承包经营权确权登记颁证的整县推进试点县，平乡近半数农村已完成土地承包经营权确权。威县为推动农村土地承包经营权流转，支持土地集约规模经营，加快农村金融改革创新、农民脱贫致富步伐，拓宽农村融资渠道，支持“三农”发展制定了《威县农村土地承包经营权抵押贷款管理办法（试行）》，对抵押贷款的对象、办理机构等作了明确规定。

1.1政府重视，推进力度不断加大

农村土地承包经营权抵押贷款作为一种农村普惠金融措施，对创新农业生产经营方式、提升农业综合生产能力、拓宽“三农”融资渠道、缓解农户和企业融资抵押担保难的问题都具有深远的影响。邱县和威县政府在两县作为试点前后，出台了《农村土地承包经营权抵押贷款管理办法》（试行），成立了相应的产权交易机构，积极协调金融机构和经营主体之间的关系，力求破解农村融资难难题。

在2014年邱县成立了邱县新纪元农村产权服务有限公司，是邯郸市首家农村产权交易服务机构。2015年邱县成立了河北省第一家农村产权交易所，主要负责为农村及涉农各类产权的流转交易提供场所、设施，组织交易及发布信息，产权交易监督，合同鉴定，产权交易策划，产权经纪服务，产权信息咨询及受委托进行资产管理，投资信息咨询，财务信息咨询，招投标服务等，交易所的成立为该县农民进行产权流转交易提供了公开、公正、规范运行的场所，同时规范了农村产权的市场化交易，破解了农业和农村发展资金瓶颈，调动了农业各类经营主体的生产积极性。

1.2贷款流程较规范

农地承包经营权抵押贷款导向明确，资金使用较规范，其风险防范方式多样。省级财政部门对农村产权风险进行补偿，为了鼓励各地和金融机构实行两权抵押，省级财政部门对地方政府设立风险补偿基金，消除金融机构发放抵押贷款、涉农贷款的顾虑，破解农村“融资难”、“融资贵”问题，设立农村产权抵押贷款风险补偿资金，采取补助奖励形式，对农村产权交易平台（中心）、金融机构组织和发放农村产权抵押贷款及市县财政部门风险补偿按一定条件给予奖补。

邱县发文明确指出财政有贴息。贴息的标准是贷款1年以下的，按照利息总额的50%贴息，贷款1年以上的，第一年按利息总额的60%贴息，第二年按照40%贴息。威县政府出资500万用于抵押贷款风险基金。

1.3抵押凭证进展缓慢

邱县确权颁证工作实施“四公开两公示”，即坚持政策公开、流程公开、过程公开、信息公开，将确权结果以地籍图、信息表形式在村务公开栏进行公示，并把信息公示表在网络上公开，确保农户的知情权。截至2016年7月，邱县已完成权属调查212个村，50.76万亩，分别占全县行政村总数的97.25%，占全县“二调”耕地面积的94.46%，全县已完成信息公示的195个村，44.82万亩，占全县行政村总数的89.45%，占全县“二调”耕地面积的83.40%。银行在发放贷款时以土地承包经营权证为基础，邱县仅仅有26个村完成颁证，并且现在颁证已停止，发放农村承包土地经营权证进展缓慢，远远落后于登记进度。给农村利用承包土地经营权进行抵押贷款带来了直接困难。

2农地承包经营权抵押贷款的制约因素

2.1中小规模新型经营主体贷款需求大却难得到贷款

通过对邱县、威县两地的新型农业经营主体的调查访谈，大规模企业对农村土地承包经营权进行抵押贷款的需求较低，而中小规模有强烈的需求。银行在审核抵押方贷款资格的时候，往往会考虑到借贷方的还款能力，企业的规模以及资金实力，然而较大规模企业往往对资金需求并不是很大，如邢台威县越海公司，其股东为世界500强企业陕西海升集团，在资金与技术上都有着强大的后盾保障，反而是规模适中的新型农业主体会有较强贷款需求。

威县秋月梨园，是贺营乡袁庄村几个人入股，没有银行贷款，以股份制形式创建的千亩梨园，开始以流转费用是800斤小麦/亩（944元/亩）从村民手中流转了200亩地，现有100亩，拥有当下受市场欢迎的梨品种：秋月梨，新梨七号，雪青梨、红香酥梨，且进入盛果期，处于销售提升期，资金需求量大，需求500-600万元左右用于后期管护：人工，地租，农药，资金尚无着落，但对抵押贷款不了解。

2.2农地承包经营权确权颁证进程缓慢阻碍了抵押贷款进程

邱县确权颁证工作实施“四公开两公示”，即坚持政策公开、流程公开、过程公开、信息公开，将确权结果以地籍图、信息表形式在村务公开栏进行公示，并把信息公示表在网络上公开，确保农户的知情权。截至2016年7月，邱县已完成权属调查212个村，50.76万亩，分别占全县行政村总数的97.25%，占全县“二调”耕地面积的94.46%，全县已完成信息公示的195个村，44.82万亩，占全县行政村总数的89.45%，占全县“二调”耕地面积的83.40%。银行在发放贷款时以土地承包经营权证为基础，邱县仅仅有26个村完成颁证，并且现在颁证已停止，发放农村承包土地经营权证进展缓慢，远远落后于登记进度。农村承包土地经营权证发放缓慢，给农村利用承包土地经营权进行抵押贷款带来了直接困难。endprint

2.3金融机构推出的金融产品滞后，价格评估不规范

目前，在邱县、威县两地，尚没有专门针对农村土地承包经营权价值评估的机构和专业人员，估值方法和标准两县都有所不同。多是对地上附着物价值进行评估，而在评估时没有统一的价值参照标准，农村土地承包经营权价值取决于土地承包经营的时间、土地经营收益，再加上自然条件、生产经营项目等因素对农用地影响较大，因此难以对土地承包经营权的实际价值做出准确、科学、合理的估值判断，土地的实际价值得不到正确定位。同时，对于评估，没有监督机制，极有可能导致借贷双方对土地估值存有争议。估值认定过高的土地，将直接增加金融机构回收贷款的风险，容易产生不良贷款：而估值认定过低的土地，则无法满足农村土地承包经营权抵押方的资金需求，贷款积极性，最终不利于实现土地承包经营权抵押贷款业务的良性发展。

3推进农地承包经营权抵押贷款政策实施对策建议

3.1强化土地承包经营权抵押贷款相关政策的宣传

通过各种渠道强化国家土地承包经营权抵押贷款支持和扶持政策的宣讲，使有需求意愿新型经营主体能及时了解利用这些政策破解融资难、贷款难问题，促进农业发展、农民增收、农村进步。

3.2完善土地承包经营权流转、抵押贷款平台建设

尽管各试点县都已建有农村土地流转交易平台，但在土地承包经营权抵押贷款方面需不断改进，首先，做好農村土地承包经营权确权颁证工作，尽快完成土地承包经营权的登记和颁证，保证抵押贷款有证可依，这是农村土地资源进入土地抵押贷款市场的必要条件，其次完善现有农村土地承包经营权抵押贷款平台建设，这是促进抵押贷款的重要保证。再次，建立和完善农村土地价格评估机制，规范农村土地抵押贷款行为，保证贷款的效果，最为重要的是确定合理的承包经营权价格和土地附着物价格，切实保障银行、新型经营主体和农户等各方面利益的基本需求。

3.3激励农村政策性金融机构的积极性，规范贷后管理

银行对于农地承包经营权抵押贷款的态度直接关系着政策的落地，积极性欠缺是近期主要问题，通过政策扶持农村政策性金融机构，如提供必要的风险防范资金，提供必要的技术支持和培训，提供财政税收优惠政策等。激励农村政策性金融机构切实服务“三农”，鼓励其提高涉农贷款投放比例，通过税收减免和财政补贴等提供政策红利。土地经营权抵押贷款具有特殊性，农业生产周期性和季节性明显，适当规范贷后监管跟踪制度，完善贷后资金使用和日常农业生产经营情况的贷后调查，及时规避贷款到期难以收回的风险因素，明确银行和新型经营主体的责权利，最大程度降低贷款收回风险。同时，提高金融监管部门应对相关金融机构对农村土地经营权抵押贷款不良贷款率的容忍度，从源头上消除金融机构“惧贷”、“懒贷”心理，促使农村土地经营权抵押贷款更加良性发展。

3.4完善现代农业保障机制

加快组织成立农业信贷担保机构和发展农业保险机制，降低土地经营权抵押贷款的信贷风险。政府应鼓励和支持保险公司开展农业保险业务，对农业亏损进行适当的补偿。农村金融机构要积极探索多种担保方式，进一步降低信贷风险。endprint