政府数字化转型的伦理反思——兼论中国推进政府数字化转型的伦理向度

郑家昊,姚晔映

(陕西师范大学 国家安全学院/政法与公共管理学院,陕西 西安 710119)

一、政府数字化转型的伦理向度亟需得到重视

20世纪90年代以来,计算机、信息网络等技术加速发展与广泛应用,掀起了一场基于信息化、网络化和数字化的改革浪潮,深刻影响着人们的生存、生产和生活方式。在信息化、网络化和数字化的浪潮之中,人类社会中的“信息”(人与人之间的沟通媒介)与“关系”(人与人之间的联系性)的虚拟性进一步得到了确认和彰显,促成了虚拟的网络社会的产生。虚拟的网络社会与实在的现实社会交织影响、交互作用,使得政府治理所处的环境变得高度复杂和高度不确定,型塑了一个政府治理面对的全新环境。[1]这就要求政府在面对科学技术发展所带来的治理挑战时,要善于运用科学技术来赋能治理实践。在这种情况下,政府的数字化转型就是运行科学技术赋能政府改革创新和政府治理效能提升的战略选择。

发展至今,政府的数字化转型已经成为全球各地政府创新的重要尝试。政府数字化转型的目标体现在政府类型转变上,就是建设“虚拟政府”(政策领域中一般称为“数字政府”)。当前,我国高度重视政府的数字化转型,积极推动建设数字政府,进而推进政府职能转变和提高政府治理现代化水平。党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》明确,“推进数字政府建设,加强数据有序共享,依法保护个人信息”。党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》强调,要“加快数字化发展”,“加强数字社会、数字政府建设,提升公共服务、社会治理等数字化智能化水平”。

2022年6月6日,《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》公开发布,明确“加强数字政府建设是适应新一轮科技革命和产业变革趋势、引领驱动数字经济发展和数字社会建设、营造良好数字生态、加快数字化发展的必然要求,是建设网络强国、数字中国的基础性和现代性工程,是创新政府治理理念和方式、形成数字治理新格局、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措,对加快政府职能转变,建设法治政府、廉洁政府和服务型政府意义重大”,提出了数字政府建设的总体要求和行动遵循,推动了数字政府建设在全国范围内高质量推进。

伴随着中国推动政府数字化转型的实践,关于政府数字化转型的研究已经取得了一些积极成果,学者们主要对政府数字化转型中的“数据安全”“数字技术”“技术治理”“数字伦理”等问题做出了探索。第一,数据安全方面。公众在享受数字政府带来的便利时,要时刻承担数据过度收集风险、数据存储风险、数据整合风险、数据支配风险。数字政府需要掌握的个人信息数据呈指数倍增长,但我国暂未从国家层面对政府如何收集与使用公民数据做出详细规定。[2]同时,相关数据标准尚未建立,如何妥善存储、管理、保护公民信息仍待商榷。[3]第二,数字技术方面。数字技术大幅提高了政府的治理能力,但数字技术难以顺畅转化为相应的治理效能。地方政府部门在数字政府建设过程中,受制于网络化建设与相应的制度建设不完善,未能将工具与技术有效应用于实践之中。[4]数字政府运用技术进行数据整合的过程中,有可能会因为不恰当的数据转化与推理而偏离公共行政目标。[5]第三,技术治理方面。基于数字化技术的治理更多是从政府角度出发的,公众视角没有得到充分重视,呈现出重视政府资金投入与硬件建设、忽略公众用户体验与政民互动的拉锯状态,难以保证治理的质量与效果。[6]数字技术从治理工具异化为目标本身,数字利维坦将引致技术权威与技术独裁[7],政府的智能化服务存在着转变为对公民个人的数据支配和统治的风险。[8]第四,数字伦理方面。数字化发展程度的不断加深,引发了众多数字伦理问题。[9]各种伦理冲突归为四类:工具理性论、专家治国论、无人决策制、理论终结论。[10]数字治理不仅具有实质效益,更具有深刻的伦理蕴涵。[11]数字政府治理之伦理旨归最终落脚于以“正义”“公平”“民主”为主要内容的“自由人联合体空间”的建构。[12]

可见,已有研究更多地聚焦在政府数字化转型的“技术向度”,分析了数字技术应用于治理场景中的各类问题。虽然有学者论及了“数字伦理”问题,但是更多地还是在数字化影响政府治理的层面展开的,而且在研究的问题和范畴指向方面存在着较大差异(比如,数字政府伦理、数字治理伦理、数字平台伦理等)。有关中国的政府数字化转型伦理问题方面还缺少专门的研究,政府数字化转型的伦理问题研究尚处于极为初步的阶段,政府数字化转型的伦理向度亟需得到更多的研究关注。

二、识别政府数字化转型的伦理面相

政府数字化转型是一项复杂的系统性工程,其伦理面相会幻化为不同的表现形式。已有的研究所关注的“数字政府伦理”“数字治理伦理”“政府数字伦理”等均可以被看成是政府数字化转型中伦理面相的不同表现形式。正是政府数字化转型伦理面相的变幻莫测和形式多样,使得研究者遭遇到政府数字化转型伦理本身所具有的高度复杂性带来的重大研究挑战。在此情况下,很多研究者“望而却步”,或干脆放弃了对“伦理向度”的关注,或退居到对具体的“数字治理问题”的探讨之上。

事实上,就政府数字化转型作为一个复杂的系统性工程而言,“政府之为政府”的类属性和数字化的特有性质决定了政府的数字化转型伦理面相具有“二重性”,亦即政府属类的伦理面相和数字化塑造的伦理面相。

政府属类的伦理面相,也就是由“政府之为政府”的类属性所决定的伦理面相,它不受政府的具体存在形式的左右。所以,数字化转型中的政府,就其是政府而言,它同传统政府一样,都要遵循经典的政府伦理规范要求。经典的政府伦理是一种能够规范政府治理行动活动的关系准则和道德依准。这种关系准则和道德依准,集中体现为政府治理中的伦理关系,其作用范围涵盖政府开展活动所涉及的政治、经济、文化、社会和生态等各个领域。不同于权力关系(政府组织结构所决定的领导与被领导、命令与服从的结构性联系)和法律关系(由国家法令和政府治理中的内部章程、规定等所确立的制度性关系),政府治理中的伦理关系更加具有开放性、平等性和具体性。[13]

数字化塑造的伦理面相,是指政府作为一种“数字化存在”的伦理体现。政府数字化转型,拓展了传统政府的治理空间、增添了网络空间的治理内容。因此,作为数字化存在的政府将继承、发扬和深化伦理关系的开放性、平等性与具体性,同时也会重塑传统政府所拥有的组织结构、权力结构以及治理主体与对象的作用关系。就社会关系而言,数字化信息技术使固有的社会结构及秩序逐渐被打破,并重构着人与人之间、个人与社会的关系,使得“数字化存在”的政府伦理建立在全新的社会关系基础之上;从约束作用来看,数字化挑战了传统的伦理约束机制,使得经由数字化网络的全民化监督机制逐步建立,政府治理者的道德和伦理受到更加强大的约束;从道德意识来看,数字化使得政府治理问题变得更具特殊性和突发性,要求发挥主观能动性针对具体问题进行具体分析,在这一过程中,政府治理者的伦理精神和道德意识的重要性更加凸显。

毫无疑问,政府数字化转型的伦理“二重性”有助于我们揭开政府数字化转型伦理的复杂性面纱,对政府数字化伦理开展“化繁为简”的研究。这一化简方式,适应于全球治理体系中的政府数字化转型的伦理问题。但是,需要指出的是,政府数字化转型的“二重性”所指向的两类伦理面相并不是孤立存在的,而是彼此影响、彼此塑造、密切联系。而且,政府数字化转型的伦理面相在不同的时空也会有不同的表现。就中国的政府数字化转型实践而言,政府的伦理面相还有区别于美西方国家政府伦理的显著特性。

历史地看,美西方国家率先在现代化过程中,完成了国家的建构,政府是作为代表国家行使治理权的组织而存在的,因此在政府治理实践中,代表国家的管理属性是政府的第一属性,政府伦理关系的核心特质是“国家性”和“管理性”,这一特质在美西方国家推进的管理型政府建设与履职创新中得到了强化。与之不同,中国共产党领导的政府创制,将中国共产党的人民性贯彻到政府的建设与履职的全过程、全方位和全层次。毛泽东在《论联合政府》中就曾经对中国共产党的人民性做出说明:“我们共产党人区别于其他任何政党的又一个显著的标志,就是和最广大的人民群众取得最密切的联系。全心全意地为人民服务,一刻也不脱离群众;一切从人民的利益出发,而不是从个人或小集团的利益出发;向人民负责和向党的领导机关负责的一致性;这些就是我们的出发点。”[14]因此,在中国各级政府的治理实践中,政府伦理关系的核心特质是“人民性”和“服务性”,而且这一特质在2000年以来中国各级政府开展的人民满意的服务型政府建设实践中得到了更加充分的彰显。

“人民性”和“服务性”决定了中国政府数字化转型必须贯彻“以人民为中心的发展思想”,必须落实到“全心全意为人民服务”。因此,中国政府的数字化转型的核心方面不在“数字化”,不在“技术向度”,而是在于数字化如何更好的为人民服务。“人民性”和“服务性”是政府数字化的本质要求和第一位要求,数字化是政府改革创新的手段和路径、是第二位的要求。中国政府数字化转型的“人民性”与“服务性”使得中国政府的数字化转型有了“真情”,有了“温度”,有了“情怀”。

总而言之,政府的数字化转型是全球各国数字化转型战略中的重要构成部分。在中国,政府是代表人民行使治理权的组织,因此,“人民性”和“服务性”是政府数字化转型的本质属性。换而言之,政府数字化转型的初衷和落脚点是“全心全意为人民服务”,这是中国政府数字化转型中伦理追寻与价值彰显的旨归。可以说,在政府的数字化转型中,数字化仅仅是“技术之维”,政府坚守“人民性”与“服务性”等本质属性才更为关键。在伦理向度对政府数字化转型展开反思,有助于跳出已有研究偏重于从“技术向度”来研究数字政府的技术主义的“冷冰冰”的思维定式,进而从政府之为政府的本质属性出发守住政府数字化转型的“人民性”立场,推动政府更好地为社会和公众服务。

三、探析政府数字化转型的伦理难题及其因由

从全球的政府数字化转型实践来看,几乎每一个国家的各级各类政府都遭遇到伦理难题,这些难题的呈现方式及其诱发的治理问题多种多样。如果从政府数字化转型的伦理“二重性”来看,这些伦理难题无非可以抽象地归为两种类型,一种是政府属类的伦理范畴,一种是数字化塑造的伦理范畴。但是,政府数字化转型实践的复杂性及其作用于政府治理场景的复杂性,以及政府数字化转型多元伦理面相的交互性及其时空差别,使得我们在具体的研究操作中又很难简单地凭借政府数字化转型的伦理“二重性”框架来识别伦理难题并对其诱致因素开展分析。这构成了政府数字化转型伦理难题研究中的主观认识与客观存在之间的张力。如何克服这种张力,实现对政府数字化转型伦理难题的研究的“名副其实”,就成为一项重要的课题。

(一) 政府数字化转型中的伦理难题

为了尽可能地实现对政府数字化转型伦理难题研究中的“名实相符”(即理论研究与客观存在的相符性),我们主张在特定时空的框架下,比照政府数字化转型伦理面相的“二重性”特性,来开展专门化的研究。沿着这一思路,如果对中国政府的数字化转型伦理难题展开研究,其空间之维就是中国,时间之维主要指的是党的十八大以来,伦理面相的“二重性”以及中国政府伦理的“人民性”和“服务性”将作为分析的重要依准,最终将落实到人的权利的体现、安全与保障上。

从当前中国的政府数字化转型的实践来看,存在的伦理难题主要关涉到人的治理权利、人的信息权利、人的数字权利三个方面。其中,人的治理权利主要涉及“数字化技术与人的治理主体地位问题”,人的信息化权利主要涉及“数字化与信息公开、信息安全的问题”,人的数字权利主要涉及“数字服务可及性及数字身份保障问题”。

1.人的治理权利方面:治理主体性的消解及治理权利的受损

政府数字化转型过程中,数字化技术等广泛应用于政府治理实践,极大地提升了政府的数字化、信息化和网络化水平。但是,与之伴随的是,人的治理主体性的消解和人的治理主体权利被弱化甚至被完全排斥。在建构大数据技术的治理机制时,数据成为了最为清楚直观的考核标准,导致部分地方政府因过分注重表面数据而忽视所取措施的实际成效。比如,有报道显示,河南某地政府为了确保空气质量监测数据“干净”,“一刀切”地禁止了一监测站附近的农田使用收割机,出现了只搞表面工程而罔顾实际、损害民生的“唯数据”不良倾向。[15]另外,数据分析和预测使得政府决策更加接近绝对理性,政府治理严重依赖算法逻辑,在很大程度上削弱了政府作为治理主体的能动性,出现了技术理性牵引价值理性的问题。部分地方政府还强调数据化的技术治理思维,要求治理者强化数据的收集处理,要求公众在不同平台填表生成各类数据等等,由此衍生出了数据主导的痕迹管理和形式主义的问题。

2.人的信息权利方面:信息公开不足及信息泄露风险加剧

互联网的开放性、离散性使得信息流转加速,在相当程度上增加了政府公开与管理信息的难度,哪些事项需要公开、在什么范围内公开、依据什么程序公开等亟需明确。与此同时,公众收发信息的自主权与主动性提高,常常会超越政府的应对速度,导致政府有时以“迟到”“缺席”“沉默”等姿态出现,政府回应性的不足与公众知情权的增长之间的矛盾日益显著。有学者研究发现,自2008年《政府信息公开条例》实施以来,我国在信息公开和透明政府建设上获得显著成果,中国公众对政府透明状况的评价在整体上是积极的。但我国在关键领域的信息公开还有待加强,在实践上跟国际水平相比也有着一定差距,还需要进一步提高信息公开力度,以满足公众对政府信息的需求。[16]另外,在数字化转型过程中,政府积极推动数据资源开放共享,但个人隐私泄露问题频繁出现。

3.人的数字权利方面:数字弱势与数字切身利益受损

数字化技术对使用者的数字化能力提出了很高的要求。很多公众由于不能熟练运用智能设备和数字技术而成为了“数字弱势群体”,既难以享受基于大数据平台提供的公共服务,又无法畅通表达利益诉求。比如,目前的政务平台要么没有推出适合老龄群体使用的“长者模式”,要么“长者模式”纯粹停留在放大字号、提高音量的简单操作层面上,使得老龄群体的体验十分不佳。数字身份关涉公众的数字权利,是“在网络空间领域中有关一个人的所有在数字上可得的信息的总和”[17]。一旦公众的数字身份信息被泄露或被不当使用,将会直接影响当事人的切身利益,容易造成侵害隐私权等人格权益与财产权的后果。然而,数字身份管理不善引致数据误用滥用风险的现象时有发生。例如,江西某地在该县推动数字民政建设过程中,某民政干部曾利用社会优抚管理系统掌握的优抚对象信息,冒用25人的个人信息,骗取、侵吞优抚金200多万元。[18]

(二) 政府数字化转型中伦理难题的因由

伦理是“主观的善和客观的、自在自为地存在着的善的统一”[19]162,它是生成主体行为理性与良性社会秩序的重要因素。只有解蔽伦理问题的深层逻辑,才能纠偏伦理失范现象,重构人与技术的良性关系,真正实现“善的统一”。从中国各级政府数字化转型的实践来看,诱致政府数字化转型伦理困境的深层根源本质上是政府注重“数字化”而忽视了“人民性”要求,具体体现在三个方面:基于工具理性的“技术至上”,信息公开能力的赤字,治理权责不明晰与伦理制度化不强。

1.基于工具理性的技术至上

马克斯·韦伯认为,社会行动可以分为工具理性的和价值理性的取向,前者重视结果和既定事实,后者注重主观上的价值实现和价值判断,二者在一定程度上具有对立性。[20]政府在创新履职和推动科学技术赋能的过程中,应当尽可能实现科技与人文的有机统一,实现工具理性与价值理性的融合统一。然而,在政府的数字化转型过程中,工具理性日益被等同于理性,技术至上的“重数轻人”(比如“唯技术主义”“技术决定论”和“数字形式主义”)使得人的主体性遭到挤压排斥,作为主体的人逐渐成为了技术所控制的对象。可以说,在工具理性主义主导下的政府数字化转型,背离了技术服务于人的价值取向,削弱了人的治理主体价值,导致人的治理权利的受损。

2.信息公开能力的赤字

政府数字化转型中的信息公开能力主要体现在信息公开的机制、内容及服务上。信息公开能力的赤字是影响人的信息权利无法得到保障的重要因素。从政府信息公开的机制来看,数字政府的信息公开缺乏统一规划,各部门之间难以及时有效沟通,致使信息呈现零散化、碎片化的状态,极大影响了信息的流转效率。从政府信息公开的内容来看,部分政府信息处于封闭和静止状态,“死库”现象并不少见,部分信息的正确性与权威性存疑,信息动态更新的频次较低。同时,政府忽视了与公众的互动,未能做到及时全面向公众解释政府数字化转型的各项事宜,以至于公众难以理解政府数字化转型的意义和内容,间接阻碍了政府数字化转型高质量有温度的推进。从政府信息公开的服务来看,现有的工作人员配备已不足以应对群众需求,部分工作人员对政府数字化信息公开的认知与了解不够全面透彻,思想素质和专业能力均未达到工作要求,不利于数字化条件下信息公开工作的开展与落实。

3.治理权责不明晰与伦理制度化不强

政府的数据治理权责不明晰和伦理制度不健全是导致信息权利与数据权利受损的主要因素。一方面,数据信息采集、使用和安全维护中的权利责任内容界定还不够明晰,相应地,信息数据采集、数据更新、数据共享以及网络安保等制度机制有待完善,督促落实职责的监督体系也尚未建成。另一方面,伦理制度化不强。伦理制度化是指伦理原则和道德准则上升为制度的过程。在政府数字化转型中,相关伦理规范呈现散乱特征,尚未实现制度化,这就使得很难形成对治理者的服务意识和动机的相应强化和约束,数字化转型中“为人民服务”的要求得不到精细化落实。

四、探寻政府数字化转型中伦理难题化解的“建设性”方案

当前,中国各级政府面临的政府数字化转型的伦理难题,既是政府数字化转型伦理困境的呈现,也为政府数字化转型高质量推进明确了方向。因此,化解这些难题不止于在“治病”的意义上解决问题,更在于在“建设性”的意义上促进政府数字化转型的科学推进。具体而言,需要立足于价值、能力、制度三个维度,做到“突出人民性,坚守为人民服务的初心”“加强能力建设,提高信息治理水平”“注重制度建设,推动数字治理的伦理制度化”。

1.突出人民性,坚守为人民服务的初心

如前文所示,“人民性”和“服务性”是中国政府数字化转型中伦理追寻与价值彰显的旨归。政府的数字化转型必须突出人民性的要求,实现技术发展与人的发展和谐统一,促进工具理性和价值理性的融合统一。一方面,要转变工具理性、效率优先的理念,要尊重人的治理主体地位,避免在工具理性主导下人的治理主体权利的弱化和异化。另一方面,要必须提高治理者的公共服务意识和伦理自主性。加强伦理教育,强化治理者为群众服务、对群众负责的意识,提高治理者的专业伦理判断力和道德自律能力;倡导伦理精神,通过深化开放、平等、具体的伦理关系,使治理者能够在复杂的治理环境中自觉、自主、灵活、创造性地实现公共利益;进一步规范对数字政府治理者的问责与督察,实行宽容和约束并举,减少伦理失范现象并发挥治理者的主观能动性。

2.加强能力建设,提高信息治理水平

以能力建设为导向来提高信息治理水平是解决信息公开不足的重要方式。一方面,健全信息治理能力的治理体系基础。健全信息发布机制,搭建大数据管理平台和信息发布系统,形成以安全部门为主导、以信息部门为支撑、以行政部门为依托的信息治理指挥体制。成立统一的信息公开监督部门,将信息公开作为数字治理绩效考核的标准之一。另一方面,提高政府信息治理的引导能力。加强能力培训,提高政府人员信息治理的知识水平和理解能力。同时,注重政府引导。优化信息的可及性,引导正向信息舆论,形成多元力量共同参与信息治理、共享信息治理成果的良好态势。

3.注重制度建设,推动数字治理的伦理制度化

制度建设既包括法律制度健全,又包括伦理制度化的问题。一方面,完善数据治理立法体系、确立规范的数据权责制度,使法律发挥“底线伦理”的作用。另一方面,将道德准则和伦理原则上升为制度,实现伦理的制度化建设。推动数字治理的伦理制度化,关键在于将政府数字化转型中人们公认的必须遵守或需要遵守的道德准则形成规范化、制度化的伦理责任和义务规则,使道德制度规范内化为治理者的行为准则,正向引导治理者自觉成为“有道德”“讲伦理”的治理力量。此外,道德制度建设和落实离不开完备的伦理监督体系建设,要加快建立健全相应伦理监督机制,为治理者在面临伦理困境时不因权力压制与利益诱惑而违背初心决策提供制度性权利保障。

五、结语

政府数字化转型归根结底是为了构筑美好生活,满足人民日益增长的美好生活需要。“作为人们实现美好生活的重要创造物,政府在将人民对美好生活的向往变为现实的过程中扮演着非常重要的角色。几乎所有生活领域的幸福美好,都离不开政府正确地履行职能。”[21]而要在政府数字化转型中推动政府正确地履行职能,实现政府数字化转型中的人与技术“共生共在”,已然不能只是停留于技术向度的探讨,而应转为寻求伦理向度的支持。因为,美好的生活首先是符合伦理和道德要求的,所以人们对于美好生活的追求将更为直观地体现为对伦理精神的追寻上。在这一意义上,中国的政府数字化转型亟需强化在伦理向度的反思,也只有这样,政府的数字化转型才能跳出迷恋“技术”的窠臼,进而在高扬和彰显“人民性”和“服务性”的康庄大道上逐渐达致圆融,充分发挥出中国特色政府数字化转型的治理优势。