我国行政给付法治化进程的瓶颈、对策与构想*

西藏大学政法学院 徐恒

行政给付，是指政府及其职能部门为帮扶困难群众的生活或鼓励人才的创新创业，依据相关法律法规及政策规范而向行政相对人给付物质帮助和资金支持的福利性制度。行政给付充分体现了人道主义精神和执法为民理念，是现代行政向纵深发展的重要维度。在我国，行政给付工作是党和政府高度重视的民生工程，是宪法社会保障制度的重要外延。行政给付是重要的行政法制度，但目前我国行政程序法体系中仅包括行政处罚法、行政许可法和行政强制法三部法律，行政给付单行法尚属缺位状态，行政给付法律制度也主要由行政法规、部门规章和地方性法规构成。高位阶立法文件的缺位，导致行政给付实施程序飘忽不定，实施效果参差不齐。在程序正当和权责统一的行政法原则指引下，创制一部与国情相吻合与法治相契合的行政给付单行法符合共同富裕的百年目标。

一、我国目前行政给付工作的成效与瓶颈剖析

近年来，在党和政府的殷切关怀与支持下，我国已经实现了全面小康的伟大目标。这与长期贯彻并坚定实施的行政给付法律制度休戚相关，现就近年来行政主体实施行政给付工作的成效与瓶颈予以剖析。

（一）优势与成效

我国实施行政给付法律制度由来已久，行政给付也经历了由“国家物质帮助权”[1]、“给付行政”[2]等学理名称和发展阶段的变更。我国现行行政给付法律制度存在其制度优势，地方政府及职能部门实施行政给付工作也取得了显著成效。一方面，我国行政给付法律制度具有较为灵活的社会适应性，以行政法规、部门规章和地方性法规等高位阶行政立法和地方性立法为主体的行政给付法律制度并没有过于严苛的修改、废止程序，国务院及相关部委、地方人大（常委会）可以及时或适时调整不能兼容社会发展水平的相关法律文件。另一方面，地方各级政府的常抓不懈下，各相关职能部门建立并延续了一系列扶贫长效机制，这对巩固我国基层政权、维护党和政府的公众权威起到了重要作用；比如双联户制度，此制度就是由相对富裕一户农户或牧户来帮扶附近相对贫困的一户农户或牧户；再如，有些地区实施的全村贫困户会议制度，该制度由村委和扶贫工作队定期组织全村贫困户在村委会开会，传达党和政府的扶贫政策，宣传相关法律法规，发放救济物资和补贴等。

相关政府和人大应通过资金支持、机制保障、人才储备来维系并巩固现有行政给付的制度优势和实施成效，坚持制度自信尤有必要。

（二）问题与瓶颈

在维系并巩固现有行政给付的制度优势和实施成效的基础上，梳理并剖析其问题与瓶颈可为未来行政给付工作的制度走向与实施方向提供指引。现采用制度研究法和调查研究法，分别发现了一个行政给付立法制度层面的问题（见“其三”）和两个行政给付制度实施中的实践性问题（见“其一”“其二”）。

其一，信息不对称和闭塞条件下，我国行政给付的相对人往往不能得到公平的对待。具体可分为两种情况：首先，在西部某些地广人稀的行政区划内，由于住户分布过于分散，离当地村委会距离较远（部分地区从村委会开车需两三个小时才能到达牧户分布地），加之村两委、扶贫工作队对其家庭生产生活情况的统计工作不尽细致，在很大程度上使得困难的农户或牧户没有获得应有的行政给付相对人资格；其次，个别地区的村两委为巩固自身管理权威，难免在当地倾斜性地照顾自家亲戚、兄弟朋友或其他利害关系人，对于当地扶贫款和农牧业补贴等行政给付事项有一定的自由裁量权，影响名额分配的公平性；再次，对于与村两委关系不好或者习惯依法维权的较为贫困的农牧民，村两委往往选择瞒报或漏报其贫困程度，造成实质上的不公平，而这种不公平又会进一步激发和加剧这类贫困农牧民对其他政策实施的抵触甚至反抗。

其二，我国诸多地区实施各项行政给付措施时，往往重生存型给付事项，轻“发展型给付”[3]事项，助长当地群众等、靠、要的传统思想，导致当地造血式脱贫能力欠缺。调研中发现的普遍现象是，当地镇政府在给各行政村村两委布置工作的时候，仅重视生存性行政给付事项（诸如扶贫款、农牧业补贴、过冬补贴）的发放，不重视甚至忽略对当地小型企业科技创新的财政支持、对当地户籍大学生自主创业的财政支持，理所当然地认为这类发展型给付成功概率较小，这种思维严重制约了当地人才发展、创造和创业的积极性，导致当地造血式脱贫能力极度欠缺。

其三，我国现行行政给付立法碎片化有余而体系化欠缺，导致行政给付程序执行、给付标准确定、行政给付事项救济等方面普遍存在问题与不足。我国目前尚未出台一部专门的行政给付单行法，有关行政给付的法律法规大多散落于国务院及其部委制定的行政法规与部门规章之中，存在立法碎片化有余而体系化严重不足的现象。这种零散的立法状态极易导致相关法律程序飘忽不定、执法标准不一、司法实践困难等法律运行的瓶颈和法律秩序的紊乱，这也是地方政府实施行政给付制度事项时常出现有失公允的根本症结。

（三）问题瓶颈的内发机制与“外部性”[4]制约因素研究

就我国行政给付的相对人往往不能得到公平对待的问题而言，究其原因：其一，西部部分地区所辖行政区划大多面积广袤，住户以散居为主，聚居为辅的分布状态给扶贫数据统计工作造成了极大的困难，加之一些区域手机基本无信号导航无法发挥作用，扶贫数据统计以村两委的描述为主、实地调研为辅，基础数据准确性不高直接导致行政给付的相对人得到公平对待的可能性较低；其二，镇政府、居委会和村两委在实施或协助实施行政给付工作时，为了维护地方的稳定和保障行政命令的落实，难免会对跟官方关系不好、有维权或者上访倾向的住户有所惩罚或者制裁，而这些群体里面的贫困户很难在统一的行政给付工作中得到公平对待。

就重生存型给付事项，轻发展型给付事项，助长当地群众等、靠、要的传统思想，导致当地造血式脱贫能力欠缺的问题而言，究其原因：其一，重温饱稳定、轻发展创新的输血式扶贫思维惯性依然严重，这种扶贫方式在短期内确实立竿见影而且对行政主体的程序性要求较低，无须像造血式扶贫一样涉及专家评审、成果鉴定和项目验收；其二，偏远贫困地区百姓平均文化水平较低，以申报书形式申请造血式扶贫支柱项目的可能性较低，而以企业创业与发展的方式验收给付成果又不容易找到对应领域的专家和技术骨干。

就我国现行行政给付立法碎片化有余而体系化欠缺，导致行政给付程序执行、给付标准确定、行政给付事项救济等方面所普遍存在问题，究其原因：其一，行政给付是具体行政行为的一种，其制度内涵简单且外延单一，创制行政给付类单行法成本高，短期收效一般；其二，基层行政主体依法执法的认知和能力较差，不能将散落于众多法律文件中的行政给付类法律规范予以综合考量。

二、微观维度解决行政给付实施领域瓶颈的对策建议

为解决我国目前行政给付实施工作的问题与瓶颈，现提出相应以下对策建议。

其一，就我国行政给付的相对人往往不能得到公平对待的问题而言，应着力构建该领域长效监督机制，并畅通行政给付利害关系人多元化救济渠道。一方面，乡镇政府和街道办应构建贫困户信息审核机制、行政给付投诉举报监督机制、脱贫返贫定期备案审查机制等监督流程，力争在实地调研、实时反馈、数据搜集、数据更新等各个环节确保信息真实有效；区县政府及区县监察委员会应定期监督、抽查、调研所上报扶贫对象信息的真实性，对于明显瞒报、虚报、漏报的贫困户信息及时要求信息搜集机关、组织或个人说明情况并责令改正，对于拒不改正或拒不说明情况的机关、组织和个人给予警告、通报批评、记过、记大过等行政处分或相应政务处分。另一方面，地方党委、地方政府、司法局、法院、调解委员会应着力畅通行政利害关系人的救济途径，建立健全包括12345 市长热线、省级网络问政平台、司法援助律师咨询、基层法律服务工作者咨询、依法信访、和解调解、行政诉讼等在内的多元化纠纷解决机制；在基层治理水平较高的地区推广枫桥经验模式，力求做到矛盾不上交、少上交；在治理水平一般的欠发达地区不宜过度追求枫桥经验模式，在基层治理能力有限的背景下让行政给付中的相关问题与矛盾得到彻底、妥善解决更有利于抚慰民心，避免群体性事件滋生。

其二，就重生存型给付事项，轻发展型给付事项，助长当地群众等、靠、要的传统思想而言，当地政府应依据本地产业分布和人才储备着重丰富、细化发展型给付的种类，提高对发展型给付验收成果的包容性。一方面，当地政府应依据本地产业分布、人才储备和财政状况，因地因时制宜科学规划发展型给付的规模、类型和支持力度；譬如可将发展型给付类型化为农业科技类发展型给付、工业智能类发展型给付、现代高端服务业发展型给付、专项人才培养类发展型给付等不同类型，并根据当地产业结构和人才储备对不同类型有所偏重适当取舍。另一方面，对于发展型给付项目所设置的一些资格条件、验收成果、企业目标等给予相对人更多的包容性予容错率。发展型给付是激励创新、促进就业、盘活经济的孵化器，验收包容性与成果容错率是相对人轻装上阵、从容应对风险的避风港；在发展型给付中，政府要有比投资人或者股东更宽广的胸怀和更前瞻的视野，切记不应把发展型给付变成“对赌协议”[5]（要么投资方和创业者双赢，要么创业者负债的模式）；就发展型给付而言，浙江省的经验值得财政状况较好的地区效仿，2022年2月17日，浙江省人力资源和社会保障厅副厅长陈中在新闻发布会上表示，“高校毕业生到浙江工作，可以享受2 万到40 万不等的生活补贴或购房租房补贴；大学生想在浙创业，可贷款10 万到50 万元，如果创业失败，贷款10 万元以下的由政府代偿，贷款10 万元以上的部分，由政府代偿80%”。浙江的这项政策可谓发展型给付的典范，基本打消了创业大学生创业失败而担负的个人风险或债务。而就财政状况一般的地区，全方位由政府负担发展型给付既定目标失败的风险显然不切实际，但在拟发展重点领域由政府负担其主要风险还是值得实验的。

综上可知，微观维度解决行政给付实施领域的瓶颈两点建议分别为：其一，相关国家机关应着力构建该领域长效监督机制，并畅通行政给付利害关系人多元化救济渠道；其二，当地政府应依据本地产业分布和人才储备着重丰富、细化发展型给付的种类，提高对发展型给付验收成果的包容性。但是，微观实施层面的对策建议并不能从根本上解决我国行政给付制度设计上的疏漏与滞后。

三、顶层维度解决行政给付程序缺失的方案——即关于行政给付单行法的几点构想

为从根本上解决我国行政给付制度设计上的疏漏与滞后，全国人大适时创制行政给付单行法是大势所趋。实务界和理论界将行政给付单行法列入行政程序法，切实保障行政给付相对人和相关人的程序权益和诉讼权利，将从程序上和制度上全方位规范政府行政给付的法治化水平。

（一）统一给付的法定类型

学术界最常见的行政给付类型主要包括生存型给付和发展型给付。但是，仅仅将生存型给付和发展型给付吸纳为行政给付单行法的两种类型不足以全面厘清行政给付实践中的对象、标准与程序问题。在此，我们借鉴“依申请行政行为”[6]和“依职权行政行为”[7]的行政法学分类，将行政给付的法定类型设计为依申请的生存型给付、依职权的生存型给付、依申请的发展型给付、依职权的发展型给付四类。

（二）统一各类型给付的对象与标准

未来我国的行政给付单行法应厘清依申请的生存型给付、依职权的生存型给付、依申请的发展型给付、依职权的发展型给付的给付对象和给付标准。就此四种给付的给付对象而言，依申请的生存型给付，依职权的生存型给付应着重面向贫困连片区文化水平较低的农牧民实施，依申请的生存型给付应着重面向城镇困难住户展开（可口头申请），依职权的发展型给付应着重面向地方急需的产业与人才，依申请的发展型给付应着重大学毕业生一般性创新创业项目。

囿于全国各区域财政水平的差异，在行政给付单行法中确定此四类型给付的标准不宜过于详细，但也应有纲领性或原则性指引。诸如依职权的生存型给付标准不超过当地年人均收入的多少比例、依职权的发展型给付不超过公司注册资本的多少比例等。

（三）规范各类型给付的法定程序

在行政给付单行法中规范此四类给付的法定程序是提升行政给付法治化水平的关键所在。依申请的两类给付应重点明确处理申请的职能部门、申请的时限、申请的材料要求（是否要求原件等）、一次性告知需要补充的材料程序性事项；依职权的两类给付应重点明确有权给付的行政主体、遗漏给付相对人的备案登记、突发事件给付的特殊程序等。

此外，对于行政给付相对人和相关人的救济途径也应予以固定。诸如行政给付复议机关的撤销原给付行为、变更原给付行为及确认原给付行为无效的条件限制；又如行政给付诉讼中对原告诉求应予立案的特殊情况及不予立案的排除情况等。