基于“业财融合”的高校预算绩效管理探究*

○安徽大学财务处 葛 鸽

一、引言

党的十九大报告明确提出了“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理，”这将绩效管理提升到了一个前所未有的高度。全面预算绩效管理即将绩效管理融入到预算管理，从预算编制、执行、调整、评估的全过程，加强对预算执行情况的监督，优化预算经费的使用，以提高资金使用效益、确保经费的安全。《管理会计基本指引》(财会[2016]10号)第一次提出了“业财融合”的概念。高校的“业财融合”指的是将高校的业务活动和财务管理深度连接起来，重点关注与高校战略发展相关的核心业务，从而有效地配置财力资源，提升管理水平，推动高校向更高质量、更高水平发展[1]。

近年来，理论界和实务领域开始围绕预算管理和“业财融合”问题展开探究。俞奕奇[1]认为，“业财融合”理念已逐步渗透到高校的财务工作中，并把预算管理作为促进“业财融合”的重要手段。梁勇等[2]指出，高校应以“业财融合”为指导思想，改进预算管理系统，充分利用数据共享平台，实现高校预算管理的“业财融合”。涂淑娟[3]指出，在“双一流”建设背景下，高校财务管理需要借鉴企业管理经验，深入推进业财融合，实现财务管理转型。已有文献主要集中于“业财融合”和预算管理的相互作用的研究，而鲜有学者围绕“业财融合”和预算绩效管理展开深入研究。鉴于此，本文试图从“业财融合”的角度，分析当前高校预算绩效管理存在的问题，指出预算绩效管理“业财融合”的重要意义，最后提出“业财融合”助推高校预算绩效管理实施的对策，以期为推动预算绩效管理“业财融合”问题的研究、优化高校预算绩效管理提供一定的借鉴和参考。

二、高校预算绩效管理存在的问题

(一)绩效理念尚未完全树立，相关部门缺乏主动性

预算绩效管理的理念自提出至今已有十多年，财政部门陆续出台了一系列规章制度和指导意见，许多高校都在积极探索和实践，但是在资金使用过程中“重投入、轻管理，重支出、轻绩效”的观念并未发生根本改变[4]。虽然国家对预算绩效管理的要求不断深入，但大多是框架性、原则性的要求，真正落到实处的考核方式主要还是预算执行进度。因此，高校从上到下普遍缺乏对预算绩效管理的重视，预算绩效管理的理念尚未完全树立。管理层更多地注重学校的战略和发展，而忽视学校的财力状况；业务部门把预算绩效管理看作是财务部门的工作，甚至认为是财务部门有意设置资金使用的门槛，在资金使用过程中也基本遵从“有多少钱办多少事”的思想，而非“将有限的资源花在刀刃上”；财务部门将预算绩效管理作为一项常规工作，在资金下达时依照惯有的绩效指标进行简单地预测，在年度终了时完成绩效自评规定动作，预算绩效管理工作并未与学校实际具体业务相结合，无法发挥预算绩效管理的积极作用。

(二)组织结构不完善，相关制度建设尚不健全

首先，高校预算绩效管理的组织机构不完善。多数高校没有设立专门的预算绩效管理部门，财务部门是绩效管理的主要推动者和执行部门，业务部门普遍参与度不高。绩效管理是一个贯穿预算和业务始终的全过程管理。财务人员虽然具备一定的专业知识，但在统筹、调度方面往往权力不足，仅靠财务部门推动预算绩效管理是小马拉大车[5]，难以取得良好的成效；其次，预算绩效管理的机制不健全。目前国家尚未制定出一套规范的、系统的预算绩效管理工作流程，高校也没有形成较为完备的绩效管理体系。制定的管理方案生搬硬套、不切实际，存在职责划分不清、环节设计缺陷、动态调整欠缺等问题[6]。预算绩效管理还停留在较浅层面，缺乏深度。

(三)指标体系设计不科学，评价结果不合理

建立预算绩效指标体系是预算绩效管理中最关键的环节。教育部在加强预算绩效目标管理、健全预算绩效评价体系方面，虽然提出了明确的目标与任务，但并未形成统一的标准。因此各高校在建立本校预算绩效评价体系方面也仍然处于摸索阶段，或根据上级部门制定的绩效目标表简单填写，或基于业务部门提供的绩效指标进行评价。绩效指标缺乏科学合理的论证，未能体现项目管理与学校内涵建设的现实情况。

对绩效指标的结果进行衡量得出绩效指标值，这也是绩效指标体系建设中最困难的地方。由于不同院校的情况不同，绩效指标值也存在很大差异，因此，即便是相同的绩效指标也缺乏可比性。此外，部分职能部门缺乏责任心，在设定业绩指标值时刻意降低标准，如果仅从绩效指标的高低来评判高校各部门的工作表现，也缺乏客观、合理的评价。

(四)绩效评价模式单一，评价结果无应用

近年来，国内大多数高校的绩效评价都是按预算年度进行评价，以项目实施单位自评和主管部门组织专项评价的方式进行，这种评价模式存在很多弊端。首先，高校开展的绩效自评很难做到客观、公正。为了达到较好的评价结果，高校可能还会进行包装和美化，反映不出真实的项目状况，难以具有参考价值；其次，绩效评价有一定的技术要求，评价人员需要具备专业的知识和方法才能做出客观、准确地评价。学校的工作人员短期内难以准确掌握和运用评价技术和方法，会计师事务所、专家团队、社会公众可能懂方法但对学校的业务不熟悉、对项目不了解，出具的绩效评估报告也很难有说服力；最后，高校不同于一般的企业，各项教学、科研成果都不是短期内可见成效，往往需要持续的投入。教学科研项目的长周期建设与预算绩效的年度评价如何结合，在实践中仍然需要进一步研究探索。

预算绩效管理的实施，是为了更好地运用和反馈绩效评价结果，为次年的预算编制、预算执行和考核提供依据，最终形成一个绩效管理的闭环。然而，当前我国高校绩效评价结果的激励约束效果并不明显。原因有二：一是评价结果与次年的预算申报、经费划拨没有挂钩，缺乏与预算申请、预算调整相适应的考核机制；二是没有根据评价结果建立与之相适应的奖惩机制，预算绩效管理的“最后一公里”还没有完全打通。

三、高校预算绩效管理“业财融合”的必要性

(一)助推财务转型升级，提升高校财务管理水平

在传统的职能划分方式下，大学财务与业务分离，双方缺少有效的沟通，信息不对称；财务工作的重点仍是报销、记账、报表等会计处理，财务预测、监督、分析等功能没有完全发挥出来，对管理层的决策支持作用十分有限。“业财融合”推动高校财务转型。财务人员摆脱传统的会计核算，投身于高增值的管理会计工作，融入到业务的最前端，参与和引领决策管理，真正实现从“账房先生”向“决策参谋”的身份转变。在财务转型的进程中，预算绩效管理与业财整合的作用是不容忽视的。如果说预算绩效管理是推动财务变革的一个重要突破口，那么“业财融合”就是一个催化剂。以“业财融合”为基础的预算绩效管理将对财务成功转型起到1+1>2的效果。

(二)优化财力资源配置，提高资金使用效益

随着高等教育管理体制的改革，教育规模扩大和教育资源短缺之间的矛盾越来越明显。在国家经济增速放缓的情况下，高校的收入总量增长有限，但高校的基本支出和项目支出不断增加，出现了资金不足、结构失衡等问题，很多高校不得不依靠借贷来确保资金周转。预算编制与绩效管理的过程，本质上就是高校围绕着战略目标实现对资源的高效配置。在此过程中，财务与业务的深度融合，有益于高校制定出适应学校的战略发展和实际工作需要的全面预算；而脱离“业财融合”的预算，更有可能成为制约学校发展的“绊脚石”。

(三)推进内控体系建设，有效防范高校内外风险

预算与内控从不同的领域和角度，对经费的使用和效益进行管理。预算是标准，内控是保证，二者相互补充，没有系统的监督，预算就会变成一纸空文。当前，高校的资金来源和业务活动复杂多变，在日常管理中面临着各种内外部风险。“业财融合”的一个重要作用就是管控风险。通过开展风险评估，高校梳理各大业务领域风险点和控制点，建立系统的动态的风险评估机制，提出防范要求，提升和改进预算管理等各业务领域的工作流程，使业务领域的风险在财务制度的制约下得以规范和监控。

(四)提高现代化治理水平，实现高校内涵式发展

在当前高校高质量发展和“双一流”建设的背景下，提升高校的现代化治理水平显得尤为重要。一流的大学需要一流的制度和治理体系，教育部和财政部也明确指出要加快建设高校财务治理现代化。实施预算绩效管理是时代使命和必然选择，而基于“业财融合”的理论开展预算绩效管理，可以加强部门之间的沟通协作，使业务部门和财务部门都深刻领会绩效管理的内涵，制定切实可行的绩效评价方案和精细化、现代化的运作机制，为管理层提供决策支撑，推动高校管理变革，提升治理水平。

四、“业财融合”助推高校预算绩效管理实施的对策

(一)强化绩效管理意识，完善高校预算管理体制

意识是行动的先导，要想提高预算绩效管理的有效性、充分发挥“业财融合”的优势，就必须加强对预算绩效管理的认知。高校必须顺应时代发展，转变固有观念，努力营造“重绩效”的文化氛围，将预算绩效管理意识全面融入到业务工作领域。同时，高校在编制预算时，应结合学校的实际情况，完善预算绩效管理工作制度，健全组织机构，明确内部职能分工，压实主体责任，严格执行学校规章制度，充分发挥各个部门在预算绩效管理全流程中的作用。

(二)构建评价体系模型，健全绩效管理评价机制

高校实施预算管理，不应只考虑预算执行与收支平衡，更应该建立以支出为导向、以“业财融合”为抓手、以学校的发展目标为基础的预算绩效评价机制。具体而言，在评价范围上，要实现资金绩效评价的全面覆盖，不仅涉及财政拨款，还应包含学校自有资金，充分发挥绩效评价的引导作用；从时间跨度上来看，绩效评价应涵盖项目建设全过程，尤其是对跨年度完成的项目，要合理设置绩效目标和绩效指标，保证评价结果的科学、合理；从评价过程来看，制定绩效目标时，应在结合学校总体发展目标的基础上广泛征求各方面的意见，主动了解不同业务的特征，利用“业财融合”的优势制订科学、合理的绩效目标；从评价结果上看，要加强预算绩效评价的应用。绩效评价的目的是为了应用，如果评价结果得不到应用，前面的工作流程都形同虚设，反而造成评价资源浪费。评价结果要与部门考核挂钩，作为经费立项、资金分配的重要依据；评价结果要与人员考核挂钩，推行绩效管理监督问责，最大程度将预算绩效管理落到实处。

(三)以智能校园为基础，搭建业财一体化信息平台

近年来，高校在探索信息化建设中取得了不少成果，建成了很多业务系统和信息系统，但整体信息化应用的协同融合度不高，信息不共享不互通。高校实施基于“业财融合”的预算绩效管理，需要深入推进智慧校园建设，搭建覆盖全校的业财一体化信息平台。只有将业务系统和财务系统联系起来，才能有效推动业务和财务的深度融合，深度挖掘数据背后的信息，探索业务的本质，尤其是在制定绩效目标、监控绩效过程、绩效考核、沟通反馈评价结果等所有预算绩效管理环节上，真正实现闭环管理，减少审批流程，提高数据质量，降低内部风险。基于“业财融合”的预算绩效管理是一个复杂的、系统的、动态的过程，其中涉及大量的业务和数据处理，很难通过人工的方式管控。而利用信息化的手段，可以有效降低重复工作量，减少沟通成本，优化工作流程，提升工作效率，给实施人员带来更加舒适的过程体验，同时也能促进了预算绩效管理工作的透明化、规范化，避免人为因素带来的风险。

(四)加强人才队伍建设，培养复合型人才

基于“业财融合”的高校预算绩效管理，对实施人员提出了更高的要求。绩效管理实施人员不仅需要具备财务、业务、信息技术等多方面能力，同时还要具备战略、管理、规划能力。高校的管理人员应当提高“业财融合”的主动性，加深对“业财融合”的理解力，主动参与，主动担当；高校的财务人员要转变传统的财务观念，努力适应当前财务工作的新要求，不断提升工作水平，积极向管理会计转型。高校应当定期开展针对高校财务人员的管理会计培训，使管理会计的理念、方法和经验深入到财务人员的意识和行动中，努力培养高层次、复合型人才，切实推动“业财融合”在预算绩效管理中落地实施。

五、结语

总之，在高校建设发展的过程中，业财融合是发展的必然趋势。高校要想提高预算绩效管理的有效性，应充分运用业财融合的优势，将预算绩效管理全面融入到业务工作领域。高校应通过整合自身资源，补齐短板，发挥优势，建立健全绩效管理机制，提高信息化建设水平，加强人才队伍的培养，切实推进预算绩效管理做深做实，促进高校可持续发展。