工程审计与财务审计在政府投资中的结合应用

潘玥

在大力发展区域经济的今天，城市项目工程产生了各类腐败问题，而各级城市政府的固定投资往往达到几千万甚至上亿。目前，原有的工程审计在解决问题的过程中具有一定的作用，但政府项目的工程审计往往容易忽略违规使用资金的内容，需要财务审计时可以迅速有效地补充漏洞。为了解决此实际问题，将项目工程审计与财务审计相结合就显得更加重要，政府投资审计项目中工程审计和财务审计的结合应用可以改善投资环境，通过科学的结合能够更好地解决当前政府投资项目中容易出现的问题。

近年来，我国各级地方政府都开始加快改善当地的经济环境，随著各地区经济的稳步发展，为当地的城市建设指明了前进的方向，但在面对重大项目建设时，仍然存在各类贪腐或违规行为。工程建设财政项目投资审计服务体系的建立，能够逐步解决上述问题，同时在社会发展演变中起到了积极的功能补充和作用。但通常在建设项目的投资审计工作开展之后，存在各种被忽视问题的可能性，其中包括严重的违规与审计资金挪用等问题，而建设项目财政的专项和审计职能只是对原有职能加以补充。当该类情况发生后，将大型项目资金建设的综合审计监督职能同完善政府金融工程专项财务审计监督体系有机结合，可以高效解决我国政府重大公共投资和项目融资日常审计监督管理中存在的共性问题。

一、工程审计与财务审计的联系和区别

为了达成现代工程审计与财务审计结合应用的目标，首要任务是在充分理解有关内容的前提下，熟悉各部分功能之间的基本联系形式和区别。现将项目投资审计项目及企业财务信息审计工作作出如下概述：

（一）工程审计

工程审计是根据国家现行规定的《审计法》等一系列相关政策法规，对各类工程项目的预算进行调查和分析，观察确定所在单位是否存在预算超支、隐瞒工程款、截留其他收入来源、违法履行重大施工合同等的审计行为。工程审计通常面对项目的业务主体，主要以中小型建设项目为主，而从业人员则以结构测量分析工程师、预算工程师、造价工程师为核心。工程预决算审计工作还包括以下两种核算类型，即工程造价审计和工程竣工财务决算审计。工程造价审计只是对部分单项、单位工程的造价进行专项审查。一个较为完整、合理的工程建设项目由较多量的单项工程组成，在特殊情况下还包括项目成本审计以外的许多不需要单独成本审计的项目，如建设项目的前期设计和开发、项目组织管理和施工等。而竣工验收财务决算综合审计的任务则是将注册造价工程师事务所、未经认真审核确定的项目的所有其他项目支出信息加以整合与汇总，用以判断和分析财务收支是否完全符合政府有关文件规定、是否满足于合理、合法的要求，在会计完成汇总工作后，交回中国注册财务会计师独立办理和组织相关决算工作的开展。

（二）财务审计

财务审计是指国家财务审计监督管理机关的工作人员根据国家法律法规，遵循授权审计配套法规精神，参照本试行规定，适用现行相关专业财务项目内部审计质量管理基本标准和规范，提出的相关基本审查程序规则框架及主要检查方法。同时要全面开展相关财务报告的真实性、合法性、有效性和企业财务报告在相关财务报表中被确定为重点的审计调查企业单位的资产、负债、损益来源等方面的效益评价工作，进行专项综合跟踪审计管理或审计监督等。对所有涉及的具有全过程法律效力的财务收支行为，以及其他相关的欺诈性会计信息违法行为、财务违法行为、业务违法行为进行审计调查处理，以便进一步维护基金保护所有者的合理权益，防止相关重要资产价值出现损失的问题。

二、政府投资工程审计存在的问题

（一）任务繁重与审计人员不足的矛盾突出

近年来，随着国家政府建设投资资金总规模的不断增长和扩大，审计监督机关需要承担巨额的国家政府投资项目，审计工作日益繁重。政府的基础设施每年至少要改造数十处，投资额度超过数亿元。而县级事业单位基本建设投资建设项目的审计监督人员通常只有3、4个人，有限的审计监督人员将难以将所有的审计工作做细、完全落实。为了严格保证审计工作的整体质量，只能针对个别政府重点项目选派个别审计监督员，无法真正实现审计监督工作全面覆盖的目标。

（二）全面审计覆盖率大大降低

针对整个监督过程的特点而言，目前我国政府项目投资监督审计程序普遍实行事后控制审计制度，主要特点是未采用事后竣工财务审计的主要方式，但政府直接投资建设项目本身便具有建设时间周期长、风险与控制的复杂环节过多等复杂的特点。项目建设前期的行政决策、立项、招投标等基本程序缺乏科学的全过程审计监督，将难以真正做到依法及时纠正建设活动过程监管中造成的资源损失浪费、违法违纪等行为。从财务监督管理的范围来看，审计监督的范围局限于对工程造价的审计，工程财务并未完全纳入至财务管理审计管理的范围中。

（三）审计手段落后，审计力量薄弱

企业核算在当前仍处于人工审核阶段，手工拉皮尺、读图、计算工程量等，依旧是传统行业会计的主要核算方式。政府重大国有投资项目、建设投资项目的项目管理工作中，涉及了城市规划建设、交通运输、土地、水利、法律政策研究等各相关行业，而审计业务的管理者应该重点了解项目规划建设的实施过程，以及整个项目管理运营过程，能够经常参加项目的各种专项审计活动。但我国如今在该方面的高素质、应用型、技术复合型等会计人才仍然相对缺乏，即便拥有丰富的实际项目工作经验也未必能完全胜任该类工作，且要求严格的国家高级建设投资专业审计人员数量始终处于较少的状态，难以在短时间内达成对自身投资建设的项目进行及时检查、指导、质量监督的目标。或有部分社会投资企业只能采取各种临时聘用合同、社会中介企业合作等其他特殊工作方式，配合开展高级建筑工程技术人员投资和项目效益审计的工作。

（四）审计监督乏力，审计职能难以发挥

目前，政府投资项目审计的主要项目是基本建设项目造价的审计，即使审计实施机关在实际审计项目中发现对相关建设施工企事业单位进行了审计活动，也容易存在违反法律法规的财务收支行为。因不属于政府执法审计主体的缘故，只能交给相关管理职能部门，对当事人缺少处理和处罚，导致财务审计和监督执行不力。由于双方未能真正形成跟踪整改的长效联动监督机制，在部分工程项目中，审计单位仍然没有认真对待内部审计监督整改质量，屡查屡改违规违纪问题较为突出，违规施工设计单位弄虚作假，高估冒算、做假账等违法问题没有得到整改和震慑。

（五）政府投资审计的相关法规制度滞后

地方政府投资环境审计主要基于审计主体程序的实施、处理和处罚、审计措施的内容等方面，但并未制定具体的地方性法规予以具体规范。部分基层国家审计管理机构仍处于实践探索和研究阶段，针对审计对象的相关法律法规依赖于各行各业现有的地方性法规。存在相关审计制度深入研究滞后的问题，制约了国家投资环境影响审计研究的发展。

三、政府投资审计中工程审计与财务审计结合的必要性

投資的审计工作本质上是对建设项目的资金筹措管理、企业财务收支、工程造价合同管理、工程竣工后结算等多项经济工作程序进行全面细致综合审计的过程。政府投资项目的审计监督通常分为工程审计和财务审计，二者在性质上具有密切的关系。证明了我国政府应当关注投资项目竣工决算审计工作的开展，与项目财务成本审计完美结合，从而合理解决工程审计实践发展中出现的新的重大问题。在导致国内审计机构普遍存在财务审计的性质与一般工程造价预算审计的实际工作之间发生严重交叉脱轨的情况下，所有这些问题均迫切需要在实际投资预决算审计业务领域中尽快得到解决，实现政府项目专项审计项目与建设项目财政项目审计过程良好结合的目标，必将有助于解决工程质量违法或违规建设之间的问题，能够避免甚至杜绝违法建设项目中工程资金闲置浪费、工程违法分包等违法行为。因此，政府机构在建设项目投资责任审计活动中，将工程审计活动与财务项目管理的审计监督加以融合是一项必要措施。

政府项目工程审计与财务审计的结合应用除了是保证政府项目投资审计质量、突出重点工作的可靠途径以外，还是政府项目投资审计分析由定性向定量工作转变的重要手段。由于项目投资分析审计的重点工作涉及资金、部门、环节、时间段等，容易在分析未经审计的重点项目时，难以在短时间内取得实质性的有效突破。当前社会普遍存在大量工程建设项目违规违纪的现象，政府依法进行相应的日常监督、管理和检查受限，主要原因在于投资专项审计调查工作容易受到其特殊性、成本构成等诸多社会现实影响因素的诸多限制，最终导致政府依法开展的投资监督审计调查工作只能侧重于定性的综合分析。迫切需要将工程审计与财务审计加以结合，在全方位、宽领域、多层次、定量分析的基础上，具体、针对性地解决投资审计实践领域内实际存在的诸多问题，同样是我国政府投资建设项目预决算审计实际工作中必须进行的具体分析的研究重点之一。因此，在国家政府建设投资项目审计检查的研究中，强调工程审计与财务审计工作的可靠结合具有现实意义。

四、工程审计与财务审计的具体结合方式

（一）事前结合

在对政府投资的项目进行相关审计时，主要任务是围绕政府项目资金的投资合法性、真实性，以及资金效益开展相关的事前审计监督，通过监督工作的开展，对上述问题和所有风险源进行客观、全面的质量控制，确保整个审计工作的开展更加安全、顺利、高效。在具体实施阶段中，工程审计和财务审计中相关部门人员的首要任务是，根据自身的审计专业技能实际情况，将工程审计和财务审计结合起来，搭配进行分工合作，严格检查与配合彼此的业务。在对在建建设工程预算编制工作初步审核之时，应始终留意审查其规模是否仍在符合国家要求的建设工程相关资质标准的范围内，负责预算编制任务的责任单位人员是否具备建设工程有关资质的申请编制单位的资质要求，所需编制范围的各项内容指标是否完全符合要求等。之后还需要考虑到采购招标在初步设计、施工组织、政府采购招标等其他方面的工作流程是否符合规范标准，以及中标供应商的能力是否完全有能力承担实际项目等，才能在两者的完美结合下进行全面、充分、严格的实质性审查工作。

（二）事中结合

事中结合是指在某一项目的施工阶段中，工程设计与财务审计程序的结合。在监理流程设计中，通过将二者的融合，可以达到对项目建设资金的有效投入和使用情况进行充分把握的目的，避免在后期建设项目管理中，因项目资金的投入问题而对后续项目的进程产生负面影响。在此期间将二者进行高效结合需要做好以下两方面工作。

首先，要加强该阶段的跟踪审计工作。在工程的实际建设阶段中，部分固定设施和临时设施将很快随着施工的进展逐步拆除，而以往在建设审计工作中，对于该部分的实际建设并没有进行有效的项目现场勘察，说明有必要在工程建设的审计过程中开展及时的审查工作。此外，工程建设中使用的材料通常需要由建设单位组织提供，但目前部分省市政府项目实际建设所需的各种材料量较多，建设周期长达数月以上，工程造价中涉及的各种材料的价格由于时间、地区的不同存在一定的差异。为了更加及时地保证各种材料的价格数据的真实性，便要事先对材料市场的各种建筑材料的价格数据进行跟踪、监测、记录。其次，对于整个建设资金项目所需的后续项目资金，应当继续进行更加全面、合理的跟踪、检查、监控、控制工作。工程审计与财务审计的有机结合要做到始终关注建设项目全部建设资金到位的方式，到位的拨付和期限程序是否及时和完整，以及在建项目后续工程在资金不到位的情况下能否继续使用等。

结语：

随着我国政府投资工程规模的进一步加大，原有简单的工程审计手段已不能满足现代化基础设施投资项目全过程审计管理的新要求。若想真正确保政府投资项目审计的顺利实施，则要在坚持做好工程审计职能的原则上，适当整合财务审计，尽可能将工程审计与财务审计紧密结合，逐步构成基于政府审计的全面审计系统，解决现行政府审计模式下一般建设项目审计职能无法及时解决的各项问题。