审计视角下的财税体制改革

佘璐

科学的财税体制是实现国家长治久安的制度保障，对于优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平起着重要的作用。党的十八大以来，我国财税体制改革向纵深推进，在税收和财政体制、预算制度改革方面已取得明显成效。审计部门是专门履行监督职能的行政机关，审计部门要对财税体制改革进行全程监督，对于审计发现的问题要处理到位，切实履行好审计监督职能，稳步推进财税体制改革工作。

一、审计在助力财税体制改革方面发挥的优势

（一）助力财政扩收降收，保障财政安全

我国财税体制改革进入了关键时期，审计部门应着力推动深化财税体制改革。为实现财政资金增收节支，审计部门加大审计力度，在维护财政资金安全方面发挥了重要的作用。审计机关强化重点专项资金审计，对于存在的虚报冒领资金、虚列支出、套取挪用等问题进行严肃处理，起到增收节支的作用。据统计，自1983年以来，审计机关督促问题整改，增收节支资金达到1.8万亿元，审计机关在保证财政资金的安全方面做了大量的工作。为确保财政资金发挥出应有的作用，审计机关要重点对各种财政专项资金的统筹整合进行审计，将专项转移支付项目和规模控制住，将资金归并后投向适合的项目。审计部门要对财政专项资金“碎片化、部门化”问题进行重点监督，想办法解决问题。对财政存量资金要加大审计力度，要将部门之间的利益藩篱给打破。审计机关在促进财政资金的整合方面，发挥了“粘合剂”的作用。

（二）完善政府预算体系，推动预算统一

审计机关对于完善预算体系、推进预算执行起到了较大的促进作用，按照国家关于预算制度的要求，加强了预算执行审计，推动了全口径预算管理工作。审计部门强化了对重点专项资金的审计，实现了对预算从分配到调整环节的全过程监督。对于存在的预算不完整、项目不细化、预算执行不严格、向人大报告预算执行情况时不全面，对于已经生效的预算在实际工作中执行不到位、在规模和结构上存在偏差等问题，审计部门提出了有针对性的审计建议，督促相关部门对政府预算体系进行规范，对各种预算要进行有机衔接，根据功能地位来安排各种支出。

（三）强化政府债务管理，规避财政风险

长期以来，地方政府债务问题较为突出，财政风险较大。审计机关对2013年以来的政府债务情况进行了全面审计，提出了加强债务管理和减少债务风险的审计建议，建议政府要建立债务预算制度、风险预警制度和债务风险责任制，要控制住政府举债规模，减少地方政府财政风险。在审计机关的积极建议下，国家专门出台了关于加强地方政府债务管理的文件，用于规范地方政府债务问题，切实维护了国家经济安全。

二、我国财税体制改革面临的主要难题

（一）缺乏完善的财政预算体制

财政预算体制还需要进一步完善，我国自2003年开始，实施全口径預算制度之后，政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保障预算等被逐步纳入预算体系，但在财政预算体制方面仍然存在一些较为突出的问题，主要表现为预算范围不全面、预算编制不细化、不透明、支出结构不尽合理等问题。实施全口径预算之后，全口径预算涉及的范围不断扩大，但是在与一般公共预算衔接方面仍然有欠缺，在预算范围方面，与国际货币基金组织给出的预算范围还存在一定的差距。预算编制的细化程度不足，导致一部分预算支出不能落实到具体的单位和项目，影响了预算透明化的程度。预算支出结构还需要进一步完善，中央财政支出的占比较低，发达国家的占比达到65%以上，在我国，当前占比远远不足。预算还不够透明，公开的仅仅是静态数据，属于类预算的范围，较为笼统，不够清晰。对预算进行公开时，对于预算制定和执行的具体资料公开不够，导致了预算的透明度低，不符合政务公开的要求，影响了阳光政府的建立，不利于人民群众享有知情权。

（二）税收体制不健全

我国还需要进一步完善税收体制，在当前的税收征管实践工作中，对税收法律原则和规定的贯彻落实不到位，征管水平还不太高，税收结构还不尽合理。税收机关为财政收入的快速增长作出了巨大的贡献，我国改革开放进入攻坚期和深水期，经济发展形势发生较大变化，税收体制也面临着较大的挑战，暴露出了存在的问题。部分税法的规定未得到一定的贯彻落实，例如，税收返还政策未落实到位，部分地方政府的税收优惠政策打了折扣。还有部分地方随意增加附加费，未较好地贯彻落实税收法律的原则规定。税收征管水平还需要进一步提高，随着社会的发展进步，税收征管水平也需要与时俱进，税收征管要提升信息化水平，充分利用大数据技术，提升税收征管效率。当前，在税收征管方面还存在一定的漏洞，影响了财税改革的推进。我国的税制结构还存在不合理的地方，税收在财政收入中的占比还不高，影响了财政收入的稳定。地方税种与中央税种的比例结构不合理，近年来实施的增值税扩围在一定程度上缓解了这一问题。

（三）未建立健全的转移支付制度

转移支付制度存在一些问题，在基层单位存在事权与支出责任不适应的问题，多年来一直未能得到缓解。几十年来，我国经济发展突飞猛进，其中一个重要的因素就是较好地处理了政治集权与经济分权之间的关系。分税制产生了一些负面的作用，财力主要集中在中央，事权主要留在了地方，事权和支出责任不匹配，成为基层政府一个突出的问题。转移支付制度实施后，在一定程度上缓解了这一问题。随着中央财政收入规模的不断扩大，转移支付资金逐渐增多。转移支付的方式和结构类型变化较大，在增加地方财力方面起到了很大的作用，然而仍然存在着“转移支付专项化、专项转移支付一般化”等问题，影响了转移支付资金的使用，降低了资金的使用效率，不能充分发挥出转移支付资金的作用。

（四）绩效预算改革深度不足

在绩效预算改革方面还存在一些不容忽视的问题，绩效管理工作还需要进一步加强。在实际工作中，对投入和支出较为重视，对管理和绩效重视程度不够。对新增项目的事前绩效评估、项目支出的绩效自评工作开展得还不到位，不符合政策的预期要求。直达资金机制还存在欠缺，针对直达资金的分配使用存在问题，未能将资金细化到具体项目，没有直接发放到具体受益对象，造成部分惠民政策没有发挥出应有的作用。部分政策实施未达到预期目标，甚至造成资金闲置，没有发挥出资金的激励作用。

（五）公共资金存在较大审计难度

对公共资金的审计难度逐渐加大，使用公共资金的部门较多，牵涉面广，涉及较多领域，涉及的资金包括社保资金、扶贫资金、住房公积金、住宅维修基金和社会捐助资金等。较多部门都涉及公共资金的使用情况，对于详细信息进行了解的难度较大，增加了审计的难度。

三、审计视角下财税体制改革的实施路径

（一）搭建联合审查和信息共享机制，强化监督

要从制度建设入手，加强统筹协调，增强改革的系统性和规范性。基层财政存在支出压力较大、保障能力不足的突出问题。为妥善解决这些问题，要深入推进省以下财政体制改革，构建权责一致、区域均衡的政府间财政关系，保证基层财政的收入。在财政专项资金使用方面存在结构固化、使用方向交叉重复的问题，需要对专项资金进行整合，提高资金利用率。要加快机构改革步伐，整合部门单位，建立专项资金定期评估机制和动态调整机制。对于存在的日常经费挤占专项经费、经费管理使用不严格等问题，要加大财政支出标准化建设步伐，明确划分基本支出和业务类项目支出的界限，使得基层部门在执行预算时有政策依据。在财政资金发放过程中，存在不符合条件的人员领取财政资金、部分资金被骗取、套取的问题，应该建立多部门协调联动机制，实行联合审查和信息共享。

（二）健全税收体系，助力财税体制改革

要积极推进税收制度改革，为开征资源税、环境保护税做好充分准备，对消费税制度要进行完善，为建立绿色税制打下扎实基础做到权责清晰、规范统一。要加大省以下财政体制改革步伐，提高政府的金融调控能力。为解决区域财政差异大、部分县财政资金缺乏、省级财政控制力不强等问题，要牢固坚持“集中、均衡、有序”的原则，扎实开展各项工作。要加强区域之间的协调发展，对省以下财政分配关系进行优化。要严格执行《关于深化省级财政管理体制改革的实施意见》，按照文件要求，做好省县之间的财政收入分配工作。要对财权划分进行改革，明确支出责任，对财政困难地区进行财政支持，切实解决民生问题。为促进经济社会的高质量发展，要建立财政激励政策，将增值税税收优惠政策落实到位，促进实体经济的发展，为县域经济发展提供不竭的动力支持。要坚持绿色发展的原则，建立和完善对生态功能区和自然保护区的一系列补偿政策，将环境保护到位，对污染物的排放进行约束，优化地方政府的产业结构和能源结构。要对部分税种制度进行改革，充分发挥消费税的调节功能，对消费税的征收范围进行适当的调整，重点针对高污染的产品和部分高档消费品。通过征收消费税，引导居民进行合理消费。要对房产税制度进行改革，解决存在的住房问题，促进地方财政收入的增长。要对宏观税负水平进行把控，体现出公平性。宏观税负水平比较高，已经接近发达国家水平，但经济水平与发达国家仍然存在较大的差距，要切实解决宏观税负水平过高的问题，通过宏观税负来調整贫富差距，促进经济社会的发展。要对各产业之间的税负进行均衡，进一步扩大增值税的征收范围，适当调整某些税种的征收标准。要大力提高税收征管水平，将国家的税收政策和法律法规贯彻落实到位，加强监管。要对收费制度进行改革，纠正收入不合理的问题，严格禁止乱收费、乱罚款的行为。要加大对企业的税收优惠政策，切实减轻企业的负担。

（三）注重强化转移支付审计

要利用好转移支付制度，转移支付是一种有效的方式，平衡了中央与地方之间的事权及支出责任关系，支持了地方经济发展。但是我国转移支付制度还存在一些问题有待解决，部分地方政府利用制度的缺陷挪用转移支付资金，对这一问题要引起重视，在财税体制改革中加以解决。审计机关要将转移支付情况作为审计的重点。当前，审计部门对转移支付资金的使用情况监督力度不够，基于此，审计部门应当聚焦转移资金支付的使用情况。针对转移支付资金管理难度大、使用时间较长的特点，审计部门要对资金的管理制度、内控制度情况进行关注，通过监督检查，查看是否存在资金使用效益不高、长时间不对资金进行利用、未按照时间进度表使用等问题，对于存量项目资金，要及时进行整改使用，充分发挥转移支付资金的作用。此外，可以考虑从中央审计委员会一直到各基层审计机关，建立起转移支付的内部审计常态化机制，使转移支付既有效率又达到相对公平的目的。

（四）注重财审联动，强化预算绩效管控

审计部门和财政部门要建立联动机制，全面推进预算绩效管理工作。财政部门和审计部门要加强沟通联系、协调联动，切实履行自身职能，发挥职能优势，构建起规范有序的管理体系。切实防范重大风险，维护经济安全，加强对相关领域的监管，切实保障经济社会发展安全。在编制预算时，要充分考虑审计问题整改情况，制定相应的资金压减措施来解决审计发现的各种问题。对于问题严重的，要暂停发放资金，一直到整改到位。要密切关注财政改革中出现的问题，建立审计问题整改的长效机制，推进财税体制改革。

（五）拓展公共资金审计范围，激发存量资金活力

要加大公共资金审计力度，将流量资金作为重点，做到审计全覆盖，切实保障公共资金的使用效益。对于重大专项资金要给予关注，保障资金的安全，促进预算的执行和管理更加规范。对政府购买和转移支付的资金，要作为监管的重点内容。如果公共资金结余时间过长、没有发挥出公共服务作用，应当及时督促上缴国库。对公共资金支出进行审计监督时，对于支出质量和节约情况给予评价。要重点审查公共资金的使用效率、公共资源利用情况、公共资金的政策目标、公共资金的预算编制情况及执行情况，对资金使用效率进行审查，促进资金得到充分利用。审计部门对预算执行情况进行审计时，要对财税体制改革政策落实情况进行跟踪监督。要不断改变对公共资金的审计方式，充分利用大数据技术、网络信息系统等科技手段，提高对公共资金的审计效率和效果。

结语：

我国经济发展进入新常态时期，审计机关要按照全覆盖审计的要求，在不断深化财税体制改革的背景下，加强统筹协调，正确面对在财税体制改革方面存在的主要难题。审计机关要采取正确的实施路径，搭建联合审查和信息共享机制，健全税收体系，注重强化转移支付审计，注重财审联动，强化预算绩效管控，拓展公共资金审计范围，激发存量资金活力，加大对公共资金、国有资源的审计监督，适应不断深化的改革形式，促进财税体制改革的深入开展。