村民委员会成为行政诉讼被告主体的思考

2023-02-07贾超群

村委主任 2023年12期

作者简介：贾超群（1987-），男，汉族，河南新郑人，本科，讲师，研究方向为党史党建和社会治理。

摘要：村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。随着国家行政向公共行政的转变，村民委员会成为行政行政诉讼被告主体的案例逐渐增多，村民委员会的行政诉讼被告资格范围不断扩大。在此背景下，文章以新疆呼图壁县为例，分析了推动村民委员会成为行政诉讼被告主体的三个重要原因：村民委员会作用发挥不完善、村民委员会的行政化倾向、村民委员会功能的强化，在此基础上，进一步分析了村民委员会成为行政诉讼被告主体带来的影响，即进一步明确了村民委员会的的职责、进一步明确了乡镇与村之间的关系及进一步明确了村民委员会发展目标的重要意义，有助于全面提升村民委员会的履职尽责能力和进一步推动乡村治理体系和治理能力现代化。

关键词：村民委员会；行政诉讼；被告主体

文章编号：1674-7437（2023）12-0144-03 中国图书分类号：D422.6；D925.3 文章标识码：A

2018年2月公布的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十四条第一款指出：“当事人对村民委员会或者居民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为不服提起诉讼的，以村民委员会或者居民委员会为被告。[1]”这充分明确赋予了村民委员会成为行政诉讼被告的資格、地位和相关条件。文章试图结合呼图壁县司法实践中关于村民委员会成为行政诉讼被告主体的调研情况，对村民委员会成为行政诉讼被告主体的背景、现实原因和深远影响进行分析，以便提高村民委员会的履职效能。

1 村民委员会成为行政诉讼被告主体的背景

党的十九大报告指出，中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。其中，追求法律的公平正义其实就是其中最重要的一项。笔者在对呼图壁县56个行政村和司法局的调研中发现，关于村民委员会成为行政诉讼被告的案子呈现出逐年增多的趋势，2022年全年发生相关案件10起，2023年上半年就发生相关案件14起，主要涉及到房屋拆迁、土地合同、工伤赔偿这几个方面的内容，笔者从以下背景出发进行探讨分析。

1.1 利益诉求分化

乡村振兴背景下，国家的土地三权分置改革、农村集体产权制度改革、土地确权、房屋不动产确权等相关改革政策的落地引起了群众利益诉求的分化。例如，在对新疆呼图壁县部分农村的走访中发现，“外嫁女”要求继续分配村庄耕地、常年离开村庄的人希望城市户口倒转农村户口去享受更多的福利待遇等问题存在。在这种情况下，村民委员会做事是否公平合法有序及是否满足不同群众的需求，成为新老村民关注的重点。

1.2 村民维权的法治意识不断增强

随着市场经济的不断发展和现代媒体的发展，农村村民的传统思想观念受到了冲击，其民主法治意识和维权意识在日渐增强，在法治乡村的推进下，依靠法律的力量来解决问题已经成为村民的共识[2]。例如，在走访中了解到，有一位村民为了维护自己获得独生子女补贴费用的利益，将相关的法条全部背诵了下来。但同时，也不免会出现强调权利忽视义务、强调个人忽视集体、强调享受忽视参与的情况，也因此带来了一系列的社会问题。

1.3 全方位监督的公开透明化

随着全面从严治党工作深入农村，村民委员会也成为了上级部门巡察的重点对象之一。每个村都设有纪检委员，还有县上的驻村律师定期给予指导和帮助，人人都成了监督者，村民委员会做事是否合法合理都在群众的日常监督之中。例如，在走访中发现，村党支部书记要求村干部在做事过程中拍好照片，对于乡镇政府的下达任务，要有正式文件依据，否则村民监督委员会在审核时会以资料不齐全为由拒绝签字和表达反对意见。

2 村民委员会成为行政诉讼被告主体的现实原因

根据《中华人民共和国行政诉讼法》，村民委员会成为行政诉讼被告必须符合行政主体的要求，即依法享有国家行政职权，能代表国家独立进行行政管理并独立参加行政诉讼，但是村民委员会并不符合这样的条件[3]，但是也有学者主张基层群众性自治组织可以成为行政主体，因为这符合主体“本土化、正当化和功能化”[4]的要求，也就是更符合我国的农村的实际情况。笔者更加认可后一种说法，因为2018年2月公布的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十四条第一款关于村民委会成为行政诉讼被告主体资格的规定与我国农村的村民委员会职责的弱化、村民委员会的行政化倾向、村民委员会功能强化的现实相符。

2.1 村民委员会作用发挥不完善

《中华人民共和国村民委员会组织法》规定了村民委员会办理本村和协助上级完成并对村民会议、村民代表会议负责的职责，但是随着城市化的快速发展，呼图壁县农村大量的青壮年劳动力外出务工，很多农村都成为空心村，以老年人为主。由于没有充足的后备人才，村民们很难通过选举找到满意的“带头人”，乡村治理主体严重弱化，进而导致村民自治制度难以有效运行，村民委员会的作用难以有效发挥。乡村振兴，关键在人，更在人才。呼图壁县农村要想使村民委员会作用发挥完善，就积极拓宽选拔吸纳人才的渠道，从事业发展需要出发，依托返乡大学生、退役军人、退休干部三类人员，大力集聚高素质人才，不断壮大村民委员会干部人才队伍，为乡村振兴注入动力。

2.2 村民委员会行政化倾向

村民委员会作为沟通村民与乡镇的桥梁，既要尽到自己的职责，更要完成上级的任务，有时甚至是县上的摊派任务，部分任务是村干部不愿意做而不得不去做的，因为在村干部看来，这些除了带来一些荣誉外，并未给村民带来实实在在的好处，这种“政务”大于“村务”的情况也成了司空见惯的事情[5]。例如，笔者在调研中发现，呼图壁县部分乡村的村党支部书记是由乡镇政府指派的，并不是本村人，这也导致村民认为这种下派来的村党支部书记是为了完成上级的任务指标而下村，而不是为了村庄的发展、为了给村民谋利益。

2.3 村民委员会的功能强化

进入新时代，村民委员会履行公共行政职责的范围逐渐增大，承担的职能也会越来越多[6]，村民委员会的公共功能也开始拓展。在调研中发现，呼图壁县部分农村在全面推进党群服务中心、维稳综治中心、农村发展中心“三个中心”建设方面，涉及到小微权力43个项目之多，很多原来不属于村民委员会的职能也开始纳入村民委员会的职能当中。同时，村民委员会还兼顾着维护稳定、维护民族团结、促进宗教和谐方面的职能。按照村民的基本权利划分，村民委员会成为行政诉讼被告主体的相关案件主要分布在村民身份资格、村民住宅权、村民重大知情权等，但是村民委员会侵犯村民的利益，也必然涉及到稳定、团结、和谐、生态等方面。

3 村民委员会成为行政诉讼被告主体的现实影响

虽然《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》明确了村委会和居委会的行政诉讼被告资格，但这也是有条件的，不是村民委员会一旦侵害村民利益就可以成为行政诉讼的被告，也就是说从法律来看，在有些事情上，村民委员会可以成为行政诉讼的被告主体，有些是属于村民内部的事务。但对于普通群众而言，只要现行的法律解释了村民委员会可以成为行政诉讼被告主体，群众就会认为只要村民委员会损坏了自身利益，就可以得到法律救济。在法治社会下，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》能够确定村民委员会的行政诉讼被告主体资格本身就是对村民委员会的职能定位的重塑和完善，也必将对其作用发挥和正常运转产生深远影响。村民委员会成为行政诉讼被告主体，一方面强化了村民委员会协助上级完成任务的部分职能，另一方面也确认了村民委员会在授权、委托情况下必须承担相应的责任，不是可以任性而为的[7-11]。

3.1 进一步明确了村民委员会的的职责

《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》与《中华人民共和国村民委员会组织法》规定村民委员会的职责虽有所交叉，但是整体而言，较为明晰，这样有助于区分村民委员会的职责。对于村民委员会而言，有些能自己做，有些必须有授权和依据才能去做。这样，村民委员会的职责更加清晰，村民委员会在运行过程中能够依法履行自己的职责，也会在利益多元化的情况下相对更少受到干扰[12]。

3.2 进一步明确了乡镇与村之间的关系

《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》其实也是进一步强化乡镇和县的职能，要求它们必须依法行政，否则会收到群众的依法“民告官”。对于乡镇而言，在授权村民委员会履职的同时也会更加谨慎，更加综合平衡各方面的利益和规范相关的程序[13]。

3.3 进一步明确了村民委员会的发展目标

一方面，在《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》中明确规定了受案范围、诉讼参加人、出庭应诉制度等，这些司法实践真正地推动了法治乡村建设，有助于确保社会大局稳定。另一方面来说，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》始终践行以人民为中心的发展思想，坚持全心全意为人民服务的根本宗旨，村民委员会工作的规范化就是在践行以人民为中心这个原则[14]。

4 结束语

关于村民委员会成为行政诉讼被告主体的司法实践还有很多，最高法院作出具体解释的目的是要以推进依法行政为使命担当、切实保障人民老百姓的诉求可以得到解决。村民委员会在具体的社会实践中也承担着多项的职能，扮演者多重的角色，在这种情况下，只有积极做好村民委员会成为行政诉讼被告主体积极阐释和宣传，才能进一步发挥它本身在促进乡村治理体系和治理能力现代化方面的积极作用。在具体的司法实践中，也更加需要村民委员会作为一个自治组织积极向广大村民宣传法治的作用，依法为人民服务，发挥好自身的示范带动作用。

参考文献：

[1]中华人民共和国最高人民法院.最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释[EB/OL].（2018-02-07）[2018-02-

07].https：//www.court.gov.cn/zixun-xiangqing-80342.html.

[2]徐勇.中国农村村民自治[M].北京：生活书店出版有限公司，2020.

[3]应松年主编.行政诉讼法学[M].北京：中国政法大学出版社，2018.

[4]章建生.现代行政法基本理论[M].北京大学出版社，2004.

[5]杨华.县乡中国-县域治理现代化[M]，北京：中国人民大学出版社，2022.

[6]赵勇、曹海青.村民委员会行政诉讼被告资格探析[J].人民论坛. 2015（02）.

[7]贡太雷.利益分化、宗族式微下的农村和谐公民政治发展[J].宁夏社会科学，2007，（06）：22-24.

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[10]秦緒启.村民委员会作为行政诉讼被告主体资格浅析[J].山东审判，2004，（06）：86-87.