农业农村现代化进程中的城乡融合发展实施路径——基于苏州的研究

陈 述

（苏州干部学院 科研与质监处，江苏 苏州 215011）

国家现代化的过程是城乡关系不断调整和重塑的过程。习近平总书记指出，不能就乡村论乡村，还是要强化以工补农，以城带乡，加快形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系［1］。现代化进程中，如何处理好工农关系、城乡关系，在一定程度上决定着现代化的成败［2］。因此，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，走城乡融合发展之路，是缩小城乡差距、推动乡村振兴的重要举措，是现代化建设的应有之义。城乡融合发展是指确立城市和乡村发展的同等机会，促进城乡的经济、生态、文化、公共服务、社会治理等各领域同步推进、均衡发展，实现城乡公共资源均衡配置、生产要素顺畅流动、生产力合理布局、治理资源科学调配，形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系。

一、我国城乡融合发展的理论基础与政策演进

城乡融合发展是城市和乡村的均衡发展，是对城市和乡村关系重塑的过程。城乡融合以实现城乡之间各要素的融合为重要标志，具体涵盖经济、生态、文化、公共服务、社会治理等各领域，最终以实现城市和乡村的共建共享、共生共荣、互惠互促，构建均衡发展的城乡“有机体”为目标［3］。城乡融合思想在马克思、恩格斯的《德意志意识形态》《共产党宣言》《英国工人阶级状况》等著作中初步形成，并随着时代变迁不断演进［4］。中国共产党站在马克思主义哲学的高度，基于我国城乡发展的实际，科学分析我国城乡发展中出现的问题，因时制宜调整城乡政策，不断推进城乡建设工作［5］，走出一条具有中国特色的城乡发展之路［6］。

（一）城乡融合发展的理论研究

学界对城乡融合发展的研究可以归纳为理论基础与内在机理研究、方法论与实现路径研究、评价指标与体系研究、中国经验与实践研究等方面。

1.城乡融合发展的理论基础与内在机理研究

既有研究从概念界定、理论起源及其发展演变、研究脉络等视角，探究了城乡融合发展的理论基础。杨志恒从理论渊源、发展理念、逻辑主线和动力机制四个方面阐述了城乡融合发展的理论基础和内在机理［7］；徐宏潇从城乡关系发展演变的必然趋势、必要条件、目标取向三个方面对城乡融合发展的理论依据进行了阐释，从国内和国际两个层面对城乡融合的现实动因进行了探析，从物质基础和制度优势两个层面对城乡融合发展的实现条件进行了研判［8］；何仁伟探讨了城乡融合发展与乡村振兴的科学内涵，剖析了两者的相互关系，构建了城乡空间均衡模型并定义了城乡等值线［9］。

2.城乡融合发展的方法论与实现路径研究

方法论和实现路径研究能够为推进城乡融合发展提供重要的理论支撑和经验借鉴。宋迎昌认为，城乡融合发展要深化推进自上而下的体制变革，在尊重城镇化规律的前提下，采取差异化模式，因地制宜分类施策［10］；韩文龙等认为，新时代城乡融合发展要实现工农关系、城乡关系的共享发展和高质量发展，核心要义是统筹处理好工农关系、城乡关系、农民与市民的关系以及农村市场与城市市场的关系［11］；许经勇认为，要着力破除妨碍城乡融合发展的体制障碍，要深化农村土地制度改革、城乡户籍制度改革、农村集体产权制度改革和基本公共服务制度改革［12］。

3.城乡融合发展的评价指标与评价体系研究

科学构建城乡融合发展评价指标体系是研究城乡融合发展的重要环节，是建立健全城乡融合发展体制机制的重要基础。时方艳基于新发展理念构建了城乡融合发展的评价指标体系，涵盖经济发展、社会发展、生态环境、空间要素、城乡文化和城乡制度六个方面二十二个指标［13］；周新秀等运用网络层次分析法，从经济、社会、人口、空间、生态环境五个角度构建城乡融合发展的评价指标体系［14］；李艳等从创新发展融合、经济发展融合、生产生活融合、信息交通融合、共建共享融合五个层面，对城乡融合发展水平进行测度与分析［15］；钱佰慧等构建了农业农村现代化水平指标评价体系，涵盖农业现代化水平、农村现代化水平、农民现代化水平、城乡融合发展水平等指标［16］。

4.城乡融合发展的国外经验和国际镜鉴研究

既有研究在总结国外城市和乡村融合发展经验的基础上，运用对比分析等方法，为我国城乡融合发展献智献策。王磊总结分析了二战后德国、英国、日本和韩国的村镇建设特征和演变规律，并对中国村镇建设的特殊性进行了探讨，为村镇的可持续发展提供经验借鉴［17］；王平等总结了美国在农村振兴领域的经验，在发展经济学理论视域下，为我国乡村振兴和城乡融合发展的实施路径提供了政策建议［18］；李智研究了国外农村的发展模式，对我国产业融合发展提出了政策建议［19］。

5.城乡融合发展的中国经验与中国实践研究

既有研究从中国城乡融合发展的实践历程出发，归纳概括我国城乡融合发展的重大成就和规律特点并总结历史经验。蒋永穆等总结了百年来中国共产党处理城乡关系的历史经验，概括了中国城乡关系从分离到融合的规律［20］；吴丰华等总结了城乡经济思想百年流变的演进历程和演进逻辑［21］；陈雪娟以中国现代化进程为视角，归纳总结了现代化进程中城乡关系嬗变的特点和规律，总结了继续推进新阶段城乡融合发展、国家全面现代化的经验［22］。

综合而言，既有研究从各视角对城乡融合发展进行了深入研究，为城乡融合发展的中国实践提供了经验借鉴、奠定了理论基础。从研究方法来看，现有研究多为经验性、理论性文章，案例分析的数量不多、定量分析更少。因此，本文将城乡关系改革实践城市苏州作为研究对象，以苏州城乡融合发展的现状、问题等为研究内容，总结苏州城乡融合发展的经验，为全国城乡融合发展和乡村振兴提供经验借鉴。

（二）我国城乡融合发展的政策演进

正确处理城乡关系始终是中国共产党“三农”工作的重要内容。我国城乡关系经历了城乡二元发展、以城带乡、城乡统筹发展、城乡发展一体化，再到城乡融合发展的演变过程，一系列政策的出台对正确处理城乡关系具有重要指导意义。

党的十八大以来，习近平总书记高度重视城乡发展，指出“城乡发展不平衡不协调，是我国经济社会发展存在的突出矛盾，是全面建成小康社会、加快推进社会主义现代化必须解决的重大问题”［23］。2019年4月，《中共中央 国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》发布，强调了重塑新型城乡关系，走城乡融合发展之路，对城乡融合发展作出了规划部署。2019 年12 月，国家发展和改革委员会等18 个部门联合印发了《国家城乡融合发展试验区改革方案》，公布了11个国家城乡融合发展试验区名单，并对试验任务、政策保障、试验方式等进行了诠释，对11个试验区的试验范围和试验重点进行了划定和指导。2022年的中央一号文件强调，要“加快推进以县域为重要载体的城镇化建设。加强普惠性、基础性、兜底性民生建设”。党的二十大报告提出：“坚持城乡融合发展，畅通城乡要素流动。”这是对重塑城乡关系的重要政策指导与实践安排。相关政策文件的出台，对重塑城乡关系、促进城乡融合发展、促进新型城镇化建设、推动农业农村现代化具有重要指导意义。

在国家发展战略的指导下，我国各地积极探索城乡关系改革路径。2008年9月，苏州被江苏省委、省政府确定为江苏省唯一的城乡一体化发展综合配套改革试点区，并被列为国家城乡一体化综合配套改革联系点、农村改革试验区［24］246。2011年，苏州逐步形成了覆盖城乡的一体化制度。党的十八大以来，苏州承接了国家多项农村改革试点项目，先后推进了城乡发展一体化综合改革、农村集体资产股份权能改革等，取得了一系列成果，推进了城乡融合发展迈上新台阶。

二、城乡融合发展的苏州历程和实践经验

（一）城乡融合发展的苏州历程

与全国的城乡关系演变时点略有差异，苏州的城乡关系变化，经历了城乡二元发展（1949—1978 年）、以企兴农（1978—1992 年）、造城带乡（1992—2002 年）、城乡统筹（2002—2008 年）、城乡一体化发展（2008—2018年）、城乡融合发展（2018年至今）的演进历程。

城乡二元阶段，苏州的城镇化发展缓慢，经济发展重点在农村。1978年苏州全部就业人口301.15万人，其中城镇劳动力56.6万人，占18.8%；乡村劳动力244.55万人，占81.2%［25］。随着全国农村改革的推进，苏州农村利用集体化时期社队企业的集体积累，大力发展乡镇企业，农村经济比重迅速增加，乡村发展日新月异，走出了一条“离土不离乡、进厂不进城”的工业化之路。

从1978 年到1986 年，苏州乡镇企业（包括村办企业）产值年均递增34.9%，1986年达到123亿元，占全市工业产值的半壁江山，20 世纪80 年代末达到三分天下有其二［26］。苏州乡镇企业对城镇化起到了重要推动作用，这是一种内生性的发展，通过乡镇企业的发展补充农业发展不足，有效提升了城镇化水平。与其他地区大多以城市发展“反哺”农村有所不同，这一阶段的发展具有明显的苏州特色。

1992年后，苏州明确提出了“以建设大交通、大城市、大工业为基础，以大联动为重要手段，形成市有新区，各县（市）有工业开发区，乡乡镇镇有工业小区”的格局，苏州的城乡关系进入了以开发区带动要素集聚，惠及小城镇基础设施建设和社会事业发展的新阶段，乡镇建设水平得到迅速提升，生活环境与城市差别进一步缩小。2000 年，苏州的城镇化率提高到42.9%，年均提高1.8 个百分点，增幅明显高于全省全国同期水平［27］。

党的十六大提出了统筹城乡经济社会发展，苏州也进入了统筹城乡发展的阶段。这一阶段苏州侧重于提高工业反哺农业、城市支持农村的能力，更好发挥农业农村对工业和城市发展的促进作用［28］。2008年，苏州城镇化率达到66%。

2008年9月，苏州被江苏省确定为全省唯一的城乡一体化发展综合配套改革试点城市，并承接多项国家级改革试点项目。苏州提出了城乡发展规划、资源要素配置、产业布局、基础设施、公共服务、劳动就业和社会管理七个“一体化”，促进生产要素在城乡之间合理流动，公共资源在城乡之间均衡配置，推动城乡经济社会发展融合度不断提高［24］3。

党的十八大以来，特别是乡村振兴战略实施以来，苏州坚持农业农村优先发展的总方针，更深层次地推进城乡发展一体化来提高城乡融合发展程度，基本形成了工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系。2021 年，苏州的常住人口城镇化率达到81.93%，城乡居民收入分别为76 888 元和41 487 元，城乡收入比为1.85∶1，是全国城乡居民收入差距最小的地区之一［29］。

（二）城乡融合发展的苏州经验

1.加强城乡发展统筹规划

一是推进城乡发展统筹规划。按照“四化同步”“四规合一”要求，苏州建立市域统筹协调的国土空间规划体系，积极推进《苏州市国土空间总体规划》编制，安排不少于10%的建设用地指标来重点保障乡村产业发展。二是编制基础设施专项规划。全面推动满足城乡共建共享的基础设施专项规划，高质量推进“四好农村路”“特色田园乡村”建设，多地编制了县域交通运输、水务、城镇燃气等专项规划。三是编制村庄实用性规划。出台《苏州市村庄规划编制细则（试行）》，通过“组团集聚提升”发展，苏州已有261个行政村开展村庄规划编制。

2.促进城乡要素双向流动

一是坚持农村土地制度改革。作为全省唯一入选全国农村承包地确权登记颁证工作的典型案例，苏州获得中央农村工作领导小组办公室和农业农村部通报表扬。高新区承担“土地承包经营权有偿退出”全国改革试点项目；昆山市获批全国农村宅基地制度改革试点县；太仓市累计盘活闲置宅基地211 宗，共计194.2 亩。二是推动城乡人口双向流动。苏州在全省率先实施《苏州市流动人口积分管理办法》，全面落实统一积分落户政策。出台《姑苏乡土人才培养集聚行动计划》，引导人才返乡下乡。三是健全财政金融支农政策。苏州财政出资10 亿元设立乡村振兴基金，带动社会资本以投资、股权等方式进入农业农村领域，2022 年乡村振兴基金的资金规模达到137.1亿元。支持小额涉农信贷，2021年全市银行涉农贷款余额同比增长10.49%，普惠性农户生产经营贷款余额同比增长30.7%，农村小额贷款公司涉农余额达到137.81亿元。

3.推进城乡基础设施公共服务一体化

一是加强农村基础设施建设。苏州以市域、经济发达镇、经济薄弱镇三个维度梯次开展公共基础设施城乡一体化管护体制改革试点。目前，农村三级以上公路比例达100%，镇村公交开通率100%，村内入户道路硬化率100%，农村供水入户率100%，电商物流配送点行政村覆盖率100%，100%行政村实现长效管护，超前完成江苏省农村人居环境整治三年行动相关要求，连续三年获国务院督查激励。二是促进城乡教育医疗卫生均衡。打破城乡区域划界学区壁垒，推进教师轮岗交流，并出台《苏州云上教育同城帮扶计划》进行教育同等化推进。加大农村基层医疗卫生机构建设，推动医疗资源直达基层，乡村全科医生拥有量达标率已超过95%。三是健全城乡社会保障体系。全面落实企业职工基本养老保险全国统筹，稳步提升城乡社保待遇。建立农村低保标准动态调整机制，2021年，苏州城乡低保标准提高到1 095元/月，农村养老服务设施覆盖率100%。

4.助力乡村经济持续发展

一是构建现代农业产业体系。2020年，苏州发布全国首个农业农村现代化评价考核体系，引领经济发达地区农业农村现代化发展。打造优质水稻、特色水产、高效园艺、生态林地、规模畜禽为特色的苏州现代农业产业体系。2021 年全市314 家县级以上农业龙头企业实现销售收入1 530亿元，带动农户270 万余户。二是建设城乡产业协同平台。强化县域统筹，加强城乡产业融合，拓展乡村多种功能，推进一二三产业融合发展。2021年全市各类休闲农业经营主体达2 472家，接待游客7 078万人次，带动农户9.43万家。三是持续促进农民增收。加强结对帮扶，为全市50个相对薄弱村落实帮扶措施，安排5 000万元支持27个富民载体建设，对薄弱村公共服务予以补贴。落实生态补偿，每年31.5万亩公益林补偿金达7 713万元，每年171个湿地生态补偿村补偿金达12 797万元。截至2021年末，苏州全市农村集体总资产超过3 500 亿元，村均集体年可支配收入达到1 127 万元，位居全省乃至全国前列。2021年苏州农村居民人均可支配收入达到41 487元，增速10.4%，多年均超过城镇居民收入增幅。

5.加强城乡融合发展示范区建设

一是做好示范区创建申报。配合省发改委做好全省创建国家新型城镇化高质量发展示范区工作，在农业转移人口市民化、中心城市发展方式转型、城乡融合发展、城镇化投融资机制等方面，开展深入调研和试点示范。二是深化乡村改革试点。苏州共承担了19项国家级、2项省级农村改革试点，是全国承担改革任务最多的地区之一。三是健全配套政策体系。提高基本公共服务的财政保障能力，实现常住人口增长规模与城镇建设用地规模、公共服务设施建设相挂钩。

三、苏州城乡融合发展的主要障碍

进入新时代，苏州的城乡融合发展已进入深化改革、整体提升的高质量发展阶段，苏州城乡融合发展既迎来了新机遇也面临着新挑战、新问题、新情况。

（一）城乡要素资源流动不够顺畅

在人才流动方面，城乡人才双向流动通道不畅通，本地农民就业能力还需进一步提升，新型职业农民队伍还需进一步做大，人才下乡、人才返乡机制不够健全，城市专业人才服务乡村的各项制度尚待落实；在土地管理方面，农民“三块地”资源价值增值和变现难度较大，与城市居民不动产权的市场化程度相比仍有一定差距；在资金要素方面，乡村金融市场发育相对落后，资金流动不够通畅，农村融资难、融资贵的问题仍然存在。

（二）城乡产业融合发展程度不足

产业振兴是乡村振兴的重中之重，产业融合是实现城乡融合发展的关键。在产业布局方面，苏州特有的乡土产业仍有培育和发展空间；在产业特质方面，市域特色产业规模优势不明显，农产品精深加工不足、产业链条短、三产融合不深入；在生产经营方面，现代农业科技、农业数字化运用不足，资源环境约束趋紧，农业绿色发展任重而道远。

（三）城乡公共服务融合程度不深

虽然苏州农村基本公共服务供给水平较高，但仍然还存在城乡基本公共服务均等化的空间非均衡性特征，乡村公共服务与城市公共服务的衔接不够有效、融合不够深入。在医疗卫生公共服务领域，农村医疗卫生机构存在着设施设备有待更新，人才队伍数量不足、年龄结构老化、专业素质较低等问题；在教育公共服务领域，农村优秀教育资源短缺，农村教育质量的平均水平与城市相比仍有一定差距；在养老公共服务领域，农村社区养老服务设施有待提升，农村养老服务的可及性和普惠性有待进一步提高。

（四）城乡公共文化发展不平衡

农村公共文化产品的供给相对过剩与不足并存，精准满足农村需求存在短板。在供给内容方面，城市消费群体的新业态需要与农村居民的传统文化需求存在差异；在服务主体方面，以政府主导为主，市场主体和社会力量参与程度较低，农村公共文化服务存在队伍老化、专业水准不高、专职人员少等问题；在绩效评估方面，重形象轻人文、重表面轻实用、重典型轻普及等问题仍然存在，绩效评估的科学性、可信度和有效性有待提升。

四、苏州城乡融合发展的路径选择

对症下药，苏州的城乡融合实施路径要推进“六个构建”，做好“六个融合”。

（一）构建资源平台，实现城乡要素配置融合

城乡要素流动的核心是人才、土地、资金等要素流动。苏州要坚持“多规合一”，减少城乡脱节，积极引导各类要素在城乡之间合理流动，加快推动城市资本、技术、人才下乡，在乡村形成人才、土地、资金、信息汇聚的融合互动和良性循环，为乡村发展提供要素支撑。继续推动农村集体经营性建设用地入市，实现农村资源性资产同权同价，保障农民在城镇化进程中的土地增值收益。以县域、各类开发区和中心集镇为圆心，在落实农民“三块地”权益的基础上，推进农民就近落户，享受市民同等待遇。推进城市专业人才服务乡村的各项制度落实，设立服务期，鼓励专技人员返乡创业，给予政策补贴、岗位安排和职称晋升等绿色通道，为乡村定制新型职业农民。鼓励资本下乡、金融下乡，设立城乡融合专项基金，推动现代农业园区建设和公共服务载体建设，推进城乡一体的资金流动和保险制度落地。

（二）构建产业平台，实现乡村产业发展融合

坚持农业农村优先发展，缩小城乡产业价值差距，凸显乡村产业价值，是城乡融合发展的重要抓手。苏州要以“依托都市、服务都市、融入都市”为目标，以智慧农业改革试点为契机，加快建设农业农村基础数据中心和云平台，运用现代科技支持农业生产。促进农业生产绿色转型，聚焦农业的多功能性，在保障粮食安全的基础上，坚持安全绿色生态基调，凸显苏州都市生态农业的定位，贴近城市健康食品需求，提升农产品附加价值。根据城乡消费需求和乡村资源禀赋，不断培育“苏字号”农业特色产业，延长乡村产业链，形成三产融合发展体系，并利用电商等新媒介，将更多产业增值收益留在乡村，留给农民。做大苏州特有的刺绣、核雕等乡土产业，鼓励专业人才下乡，提供与城市同等的创业就业条件，实现特色乡土产业带动特色村镇发展，实现产业强镇。

（三）构建增收平台，实现城乡收入分配融合

坚持富民优先，实现共同富裕是苏州农村现代化的根本出发点和落脚点。持续发展壮大农村集体经济，利用好集体经济组织“特别法人”身份，参与市场化运营，通过集体资产保值增值、股份分红等实现农民的持续增收。在基本完成农村集体产权制度改革的基础上，加强农村“三资”开发与管理，增强农村资源型资产的活力，确保农民的财产性收入增长。利用好苏州乡土人才规划和职业农民教育培训平台，通过“按需定制”“菜单选学”“网络讲堂”等形式，帮助农民提升生产经营技能，增加经营性收入。关注城市岗位需求缺口，按需进行职业技能培训和再就业培训，促进农民就业能力提升，增加工资性收入。另外，根据苏州区域发展的差异，尽量建立精准的转移性收入补偿机制和生态保护补偿机制，实现区域发展平衡。

（四）构建服务平台，实现城乡公共服务融合

以服务农民为中心，继续加强城乡基本公共资源配置和服务供给，缩小城乡差距。要以有效性、可及性、普惠性和精准性为方向，促进城市教育、医疗、卫生、养老等公共资源下沉，保障城市居民和农村居民的获得感、幸福感和安全感。完善乡村的基础设施和公共资源配置，逐步实现以县域为中心、乡镇为连接、村居为终端的三级公共服务资源的梯度配置和均衡发展。依托“互联网+政务服务”与数字乡村建设，促进城市优秀公共服务资源在乡村的“云端共享”。加强乡村教育医疗卫生站点的标准化建设，增加乡村医疗卫生服务就业人数配比，实现专业人员双向任职，双向学习培训，缩小公共服务差距。继续推进公共服务的市场化供给，通过政府购买第三方服务，孵化一批市场公共服务主体，鼓励城市公共服务主体向乡村下沉，提高城乡公共服务供给质量。进一步提高农村社会保障标准，鼓励有实力的集体经济组织参与“保底提中”，继续以乡村公共医疗互助等形式为抓手，动态调整补助补贴，增加农民的保障性收入。

（五）构建乡村建设平台，实现城乡环境生态融合

以苏州特色田园乡村、美丽宜居乡村建设要求整合为契机，以“三高一美”（高标准农田、高标准蔬菜基地、高标准池塘、美丽生态牧场）建设为抓手，进一步提升乡村环境风貌，促进城乡环境接轨。依托新的特色田园乡村建设要求，抓好“两湖两线”（“两湖”即环阳澄湖、环澄湖，“两线”即太湖沿线、长江沿线）示范区环境建设，对各类乡村进行有效定位。加强乡村基础设施、特别是环境风貌的改善，依托美丽庭院、美丽菜园建设，实现环境价值和生态价值的统一。加强城市环保基础设施向乡村辐射，关注乡村工业企业的污染治理，在乡镇工业园区建设布局上和撤并整合上优先做好环境保护。注重乡村生态长效管控，优化推广“红黑榜”制度，加强农民教育，控制农业面源污染，同时遏制城市污染下乡。凸显乡村环境价值和生态价值，让乡村成为城市消费需求下沉的重要载体，实现环境价值化。

（六）构建治理平台，实现城乡社会文化融合

农耕文明承载着中华文明生生不息的基因密码，也是城乡共存共荣融合发展的源泉。苏州要坚持党建引领，加强基层党组织建设，把“五级书记抓振兴”的第五级建设作为治理的重点。增加基层干部乡村历练要求、推进“第一书记”常态化下乡，增加治理人才县域内的“上挂”和交流，实现乡村治理水平的提升。以三级综治中心规范化建设为指针，落实小微权力清单，加强社区治理联动。积极推动乡村公共文化设施建设，增加苏州农村基层公共文化阵地建设和公共文化服务有效供给，突出“吴地文化”的特质和优秀思想。加强农村文化志愿服务，培育乡村文化活动带头人，丰富乡村文化生活，实现乡村文化素养提升和氛围提升，把“苏州水乡文化”做大成为“江南文化”品牌的重要章节。

苏州的城乡二元互动起步早、发展快、融合程度较高，走在率先基本实现农业农村现代化的新征程上。未来还需要进一步抓住发展契机，优化资源配置，把握发展途径，让城乡融合发展迈入新阶段，加快构建起“工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣”的新型工农城乡关系，为苏州城乡经济高质量发展、实现农业农村现代化奠定坚实基础。