共同富裕视角下宅基地资格权跨区域流转的立法保障*

张晓云

(安徽科技学院 人文学院,安徽 凤阳 233100)

贫穷不是社会主义,少数人的富裕也不是社会主义,社会主义的本质特征是共同富裕。实现共同富裕是党和国家在解决了九千八百多万人口的绝对贫困后提出的解决相对贫困、实现共享发展的重大举措,是建设社会主义现代化强国的必由之路。共同富裕的难点在农民农村。中共中央财经委员会第十次会议指出要促进农民农村共同富裕[1]。在高质量发展中实现农村地区的共同富裕是实现整个社会共同富裕的基础,没有农村地区的共同富裕,就没有整个社会的共同富裕。而农村共同富裕也不是一蹴而就的,是一个长期的循序渐进的过程。农村宅基地市场是中国乡村振兴、共同富裕以及社会主义现代化强国建设道路上的重要“制度红利”,但改革如何既保障社会主义发展需要,又实现农民利益保障需要,还促进农村社会稳定及增加农民收入是需要多方利弊权衡的。2016年,根据农村社会经济发展变化出现的新情况、面临的新形势和存在的新问题,国家审时度势,提出要实现宅基地三权分置改革。农村宅基地三权分置改革是针对农村地区社会经济发展现状而提出来的实现农民住房财产权、宅基地资格权的重要举措,是激活农村土地要素助推农村振兴的重要抓手。它可以盘活农村沉睡资源,释放农村土地价值,吸收人才下乡、能人返乡。解决乡村振兴“地”从哪里来、“钱”从哪里找,“人”往哪里聚问题。《关于实施乡村振兴战略的意见》提出探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”①,其中的宅基地使用权对不同权利以及主体的进行分割,由不同的主体享受不同的权利并获得相应的收益。这样就有效地促进了资源、资本的有效结合,促进了农村宅基地及其房屋的有效盘活,促进了农民财产性收入的增加。即资格权是一个全新的概念,它是“三权”逻辑关系和有效运行的关键细节,是农民关于宅基地的一项新权利,也是实践中的难点。通过试点,全国很多地区的劳动群众通过自己的智慧对宅基地资格权进行了成功改造,完成了宅基地资格权的认定。但是,试点地区对宅基地资格权的定位、权能和实现形式等规定不一。有些地区的试点已经超越立法,走到立法之前。例如,2020年,浙江绍兴被列为全国新一轮农村宅基地制度改革试点地区后,绍兴市将柯桥区福全街道确定为农村宅基地制度改革试点市级先行镇,并在该镇进行农村宅基地资格权跨区域转移的探索,即有宅基地资格权的农户可以跨县(市、区)有偿竞拍宅基地,让宅基地政策有了新的突破,这在全国尚属首例。

一、宅基地资格权跨区域转移的实践

(一)绍兴宅基地资格权的跨区域转移

绍兴作为全国新一轮农村宅基地制度改革试点的三个地级市之一,一直先行先试。早在2018年,柯桥区尝试过宅基地有偿选位制度,村民可以跨村、跨镇选位。绍兴市柯城区经济发达,2020年柯桥区以地区生产总值(GDP)1 517亿元跻身浙江省“千亿俱乐部”,位列浙江省“千亿俱乐部”第一梯队[2],其民营经济发展迅速,社会经济发展对农村建设用地的需求强烈。在这种背景下,绍兴市柯城区探索出了宅基地跨区域资格权转移的模式。

宅基地资格权的跨区域实现主要是针对农户享有宅基地资格权,但难以实现“户有所居”,而一些村土地资源丰富,却没有得到有效利用的现实情形。依托宅基地制度改革试点,绍兴市发布《关于宅基地农户资格权在全市域范围内跨村实现的实施意见》,允许将富余宅基地竞争性地分配给其他村资格权人。2021年,柯桥区在王坛镇开展宅基地资格权镇域跨村有偿选位。2022年6月2日,农村宅基地资格权市域跨县竞拍在柯桥区峡山村举行。此次竞拍,分两个标段进行,首先由本村村民进行有偿选位,在满足本村村民需求前提下,按价高者得的原则,进行镇内村外、区内镇外、市内区外竞拍。参加竞拍的绍兴市户籍人要具有宅基地资格权,即具有宅基地资格权的无房户。对于具有宅基地资格权的有房户也可以参加竞拍,但跨区域竞拍成功后,原有的宅基地使用权要无偿归还村集体,即“一户一宅”这个基本原则是不能突破的。拍卖的15宗宅基地使用权,改造前都是村里的破旧厂房和废弃民宅,总成交价576.8万元,收入将全部投入村庄建设。目前村里可供竞拍的农村宅基地使用总面积达13 000多平方米,初步估计收益达1 500万元以上[3]。

(二)宅基地资格权的跨区域转移促进共同富裕

土地制度改革是共同富裕的基础性政策。推进基于共同富裕为目标的土地制度改革,核心在于促进以人、地、钱为核心的资源要素的自由流动,从而促进高质量发展和现代化。宅基地是农民重要的土地资产,在共同富裕的目标下,党和国家对宅基地制度改革提出了还权赋能即让农民真正成为改革的主体和改革成果受益的主体,壮大农村集体经济实力,增加农民财产性收入的内在要求。宅基地使用权是农民获取财产性收入的重要权利,宅基地资格权的跨区域转移竞拍品是宅基地使用权,买受人限定于绍兴市范围内有宅基地资格权的农户;买受人参与宅基地资格权跨县(镇、村)竞价,跨县(镇、村)取得宅基地使用资格权后,原户籍地的宅基地使用权将无偿归还村集体。这种资格权的取得是市场化的,一方面帮助需要资金但不想要农村房子的村民得到了退出通道;另一方面,提高了竞拍选位的最高价。因为购买宅基地资格权的人是相对富裕的,他们的参与提高了选位费,这笔钱变成了村集体的公共收入,再转变为补贴农民盖房的收入,各方都得益了。这不仅为农民在经济相对发达地区获得宅基地使用权奠定了制度基础,而且也彰显了农村宅基地和住房的财产性价值,拓宽了共同富裕的路径。

二、跨区域转移下宅基地资格权的法律属性

宅基地资格权是一种抽象的权利,是“三权分置”体系下提出的新概念,法律上没有规定,其出自政府工作报告[4]。2018年底第一轮宅基地改革试点收官时,试点经验尚无法支撑《中华人民共和国土地管理法》(以下简称为《土地管理法》)修订,也无法在全国范围内推广。因此,2020年新修订的《土地管理法》第六十二条并没有提及“资格权”这一新创设出来的概念,现行法律体系也没有相应的解释概念,对资格权的概念、权能、功能和实现途径,社会各界还有不少争议。实践中,各地结合当地实践,因地制宜地多样化拓展宅基地资格权具体有效的实现形式,改革方案各异。例如,安徽省旌德县在试点中,以确权颁证的形式实现资格权[5],浙江义乌市多途径将宅基地资格权市场价值显化[6]。但无论是宅基地使用权自愿有偿退出,还是闲置宅基地使用权的盘活利用,都离不开“资格权”的认定和行使问题。同时,资格权的内涵不清、定位不准不仅影响其权利的认知,也会对实践带来阻力,影响法律制度的实行。

(一)宅基地资格权是民事权利

有学者认为,宅基地资格权并非是一种民事权利,它仅仅是一种分配取得资格而已,无法权利化,其不具备权利应有的特定利益要素,只是取得宅基地使用权的前提条件,能否取得还取决于村集体经济组织的宅基地使用权供地情况,具有不确定性,这与民事权利性质不相符;同时,其也不构成宅基地使用权的权能内容[7]。持此观点的学者认为,宅基地资格权没有单列的必要,应将其归纳到宅基地使用权中。例如,《上海市松江区关于加强农村村民宅基地管理的指导意见(试行)》就采用放弃资格权的称谓,继续沿用宅基地使用权,并通过对宅基地使用权“赋权赋能”的方式,促进宅基地的盘活流转[8]。

笔者认为,宅基地资格权是一种民事权利。宅基地资格权是与宅基地所有权、使用权相一体的权利。农民集体的土地所有权,实际上由每个具备农民集体经济组织成员的身份成员共同行使,由这种成员的身份关系,产生了所谓的宅基地使用权,因成员引发的身份权、所有权以及使用权,共同构成了宅基地的资格权。所有权是完整物权,本质上是一种财产价值,而用益物权是一种对他物进行利用的权利,是物的使用价值,因而,宅基地的资格权是一种兼及财产与身份的双重权利。目前,许多地方出台的宅基地“三权分置”方案中,对宅基地资格权进行定义时,就将其作为一种实体权利进行规定的。比如,2018年6月出台的《成都市郫都区农村住房及宅基地使用权流转管理暂行办法》第二条规定:“宅基地农户资格权是农户基于集体经济组织成员身份,对农村集体所有的宅基地享有的无偿占有、使用、收益的权利。”②这个概念与《中华人民共和国民法典》(以下简称《民法典》)物权编中宅基地使用权的概念十分相近。浙江义乌市对实施城乡新社区集聚建设的村民由自然资源管理部门发放《义乌市城乡新社区集聚建设置换权益凭证》,登记的权利主体为村集体经济组织成员参加城乡新社区集聚建设的资格权人,其资格权益可上市交易和质押[9]。《关于涉义乌市农村宅基地资格权、使用权转让纠纷裁判规则(试行)》的通知中规定:“宅基地资格权是基于村集体经济组织成员身份,通过分配、继受、共有等方式取得宅基地使用权的权利。”③司法实践中,也认可其为一种民事权利。例如,卢某等与刘某共有物分割纠纷案中,法院认为:“刘某在2008年修建房屋时才10岁,尚未成年。未成年家庭成员一般不具有形成家庭共有财产的义务能力,刘某作为农村集体经济组织成员,只是享有宅基地资格权,而非房屋财产权。但本案要求分割房屋和门市系被拆迁房屋安置所得,涉及集体经济组织成员的宅基地资格权收益,其中包含了对宅基地的补偿,故刘某对安置的住房和门市享有一定的权利。”④

此次绍兴柯桥区竞拍中有11户“外来户”成交,其中来自绍兴越城区张岙村的村民陈顺忠在越城区张岱村拥有宅基地资格权,但是因为村里宅基地非常紧张,一直没有批下来。竞拍中其以35.2万元的价格竞拍到柯桥区峡山村一宗80平方米的农村宅基地使用权。竞拍后,张岱村集体经济组织能拿到使用面积230平方米的房屋,该房屋由柯桥区峡山村帮忙统一代建,其支付建造费后就可以“拎包入住”。正如学者所言:“就改革目的而言,宅基地‘三权分置’旨在盘活‘沉睡’的闲置宅基地,使之成为提升农民财产性收入和促进乡村振兴的重要工具。不能以宅基地使用权主体的身份性就误以为此项权利不能流转”[10]。

(二)宅基地资格权是成员权派生出的居住保障权

根据《深化农村宅基地制度改革试点方案》提出的“保障资格权,放活使用权”的思路,宅基地资格权的制度目标定位于夯实宅基地居住保障功能。从现行法来看,宅基地资格权的内容主要体现在2019年8月修正的《土地管理法》第六十二条的规定中。因为,如果在缺乏居住保障的前提下,就将宅基地使用权转让出去,对于许多想在城镇发展但尚未站稳脚跟的农户而言,意味着其在城镇立基之前就须流离于故土,使得宅基地使用权无法顺畅流转。解决这一难题恰是《关于实施乡村振兴战略的意见》提出“宅基地资格权”的出发点和制度优势,即在不对已有制度作根本变革的前提下,用资格权搭建起沟通宅基地所有权与宅基地使用权的制度桥梁,以资格权承接宅基地的保障属性,以使用权来激活宅基地的利用权能,助推宅基地使用权的适度流转。

根据2022年6月《绍兴市农村宅基地资格权人认定办法(试行)(征求意见稿)》第二条、第三条规定⑤可知,宅基地资格权以农户为权利主体,具有极强的成员身份性,是农村集体经济组织成员权的体现,是由成员权衍生出来具有完全保障属性的权利,即在坚持宅基地集体所有权基础上,农户作为集体经济组织成员拥有取得宅基地的资格权以实现居住目的。当行使宅基地资格权时,农户可以从农村集体经济组织处取得宅基地使用权,宅基地资格权发挥着制度桥梁的作用。同时,宅基地资格权能够保障农户即便暂时不享有宅基地使用权,也不妨碍其分享宅基地所有权收益和将来获取宅基地使用权的资格,可实现农户身份与宅基地依附关系的脱离,为适度放活宅基地使用权提供深层保障,实现中共中央《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》提出的“维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权,并支持引导依法自愿有偿转让”的改革目标。但宅基地资格权不能保障获得的宅基地所处的位置和地块质量优劣,只能保障农户获得符合居住要求的宅基地面积。

综上,宅基地资格权的内涵包括以下几点内容:第一,宅基地资格权是成员权。它是集体经济组织内部的成员基于户籍享有的一项权利。农民是集体经济组织的成员,但宅基地“三权分置”并未提出“宅基地农民资格权”,而是打造“宅基地农户资格权”,体现的是农村集体组织成员(即农户)与本集体组织之间的关系。其有助于推动农户作为集体成员参与到宅基地所有权的实现中,使农户更加关注宅基地所有权的具体行使,并得以分享宅基地所有权的收益。第二,公平获得宅基地资格的权利。宅基地农户资格权旨在实现农户“居有其所”,避免其因宅基地法制改革流离失所。只有确保其取得权的公平,才能为实施、退出等权利的享有奠定基础[11]。只拥有宅基地资格权而没有宅基地使用权的农户,与其他拥有宅基地资格权和使用权的农户一样,平等享有农村集体组织将宅基地使用权用于其他经济用途所产生的收益。第三,宅基地资格权是一种具有保障性质的权利。它既确保宅基地法制改革的农户“户有所居”的底线,又助推宅基地所有权分离出宅基地使用权,促进宅基地使用权的适度流转,兼顾宅基地的居住保障和财产功能。例如,通过跨县域流转宅基地资格权,彰显了农村宅基地和住房的财产性价值,提高了农民收益。

(三)宅基地资格权与宅基地使用权

进入新时期以来,由于城镇化、工业化不断深入发展,农村劳动力大量城镇化转移。据中国统计年鉴出版社2021年9月出版的《中国统计年鉴(2021)》的数据表明:1978年我国的城镇化率约为17.9%,而2021年底我国的城镇化水平已达到64.72%,这表明改革开放40多年来有近6亿多人从农村转移到城镇[12]。但与此同时,宅基地的面积不仅没有减少,反而有所增加。据第三次全国农业普查的数据表明,截至2020年底,我国农村宅基地的面积达到了1.7亿亩,而农村户数仅为1.6亿户,这意味着平均一个家庭达到了1亩[13]。农村宅基地空置、浪费,部分地区出现了空心村、无人村的现象。宅基地点多、线长、面广,成为制约乡村振兴最关键的用地问题。另一方面,近年来,我国加大了宅基地指标管理,符合宅基地申请条件的农民除要按照程序申请取得宅基地使用权外,还需要有相应的指标才能实际建房。这既损害部分无房、少房农民宅基地财产权,又让《土地管理法》规定的在保障“一户一宅”的基础上实现“户有所居”的规定无法落地和实现。宅基地“三权分置”政策中资格权与使用权的分置就是为解决宅基地居住保障功能与资源利用效率之间的矛盾。宅基地资格权是农户申请分配取得宅基地使用权的前提资格及前提条件,资格权人享有宅基地的期待利益且该项财产性权益较为稳定,宅基地资格权的首要目标是坚守宅基地的居住保障功能,并非宅基地使用权本身。农户有宅基地资格权不一定有宅基地使用权,而有宅基地使用权的不一定是集体经济组织成员,因而不一定有宅基地资格权。但宅基地资格权的行使可助推从宅基地所有权中派生出宅基地使用权,是宅基地使用权生成的制度桥梁,并有利于“放活宅基地使用权”[14]。

1.宅基地资格权与宅基地使用权的相对分离

宅基地三权分置使宅基地使用权更加充实,并非将用益权利从宅基地使用权中分离出来,使农户只是保留了名义上对宅基地的“资格权”。宅基地资格权意味着农户既可对其申请取得的宅基地使用权直接行使占有和使用的权利,也可将其交由他人行使(即处分),自己获取间接占有及收益权。如果发生转让等物权性处分,由受让方取得该宅基地使用权,则农户退出原宅基地使用法律关系。相反,如果采用出租等债权性处分方式,意味着在宅基地使用权之上为第三人创设债权性质的宅基地使用权,而农户并不丧失用益物权性质的宅基地使用权。

第一,农户享有宅基地资格权,并不代表其取得宅基地使用权。宅基地资格权是农户作为本集体经济组织成员取得宅基地使用权的条件[15],拥有宅基地资格权,并不一定就能够实实在在地去拥有宅基地使用权。宅基地资格权的实现需要“农户申请—集体审查—政府审批—划定宅基地—不动产登记”等程序。如果集体经济组织没有宅基地可以分配,农户只能仅享有宅基地资格权,而不能取得实际的宅基地使用权。但也不会因不享有宅基地使用权而丧失居住权利。不管是新的《土地管理法》,还是新的《中华人民共和国土地管理法实施条例》,都明确要求保障农民的宅基地所有权。根据《土地管理法》第六十二条的规定,各地的改革试点中并不拘泥于传统的“一户一宅”模式,而是通过多元化方式实现宅基地资格权。例如,在不能保障“一户一宅”的地区,对已经在城镇稳定就业并纳入城镇职工社会保障体系的村民,纳入本区居民住房保障体系或提供保障性住房;对具备条件且村民有积极性的乡、镇、村,通过集中建设村民公寓、村民住宅小区和养老公寓、货币化补偿、房票等多种形式实现资格权,保障农户的居住权,实现户有所居。一些改革试点地区通过资格权延期实现或资格权保留的方式对农民进行保障。同时,只有宅基地资格权也不会因不享有使用权而丧失收益权,仍然依法获得集体资产股权。

第二,宅基地资格权不因宅基地使用权流转而丧失。宅基地资格权认定后,农户初始取得宅基地使用权,宅基地使用权则可以临时让渡给真正需要的成员,或让渡给集体,由集体通过统一出租等形式流转给其他人员,用于发展乡村旅游及民宿产业等。在这种产权关系中,农户不失去宅基地,保留宅基地资格权,同时通过流转一定期限的宅基地使用权获得经营性收入。在农户有需要时,可以凭资格权证书向所属集体经济组织申请宅基地建房,保障其居住权。而使用该宅基地者都是宅基地使用权人,不必局限为原集体经济组织的成员。

2.宅基地资格权促进宅基地使用权的流转

农村宅基地制度改革的政策目标取向具有多元化特征,既要构建宅基地的有效使用制度,推动宅基地合理配置和节约利用;又要推动宅基地产权制度改革,赋予宅基地更加完整的用益物权,显化宅基地的资产属性和财产价值;还要创新宅基地流转交易体系改革,将农村居民的“沉睡的死资产”盘成“活资本”。这三项制度改革具有内里紧密的逻辑关系,是一个有机的综合体[16]。宅基地“三权分置”使宅基地之上形成宅基地集体所有权、宅基地资格权、农户享有用益物权性质的宅基地使用权、第三人享有的债权性质的宅基地使用权。宅基地所有权是母权,是其他权利的权源基础。宅基地资格权是宅基地集体所有权成员权派生出来的保障性权利,基于宅基地资格权的行使产生了宅基地使用权,且宅基地使用权可以适当流转。这一调整看似简单,实则是通过对不同权利以及主体的进一步分割,由不同的主体实行不同的权利并享受相应的收益。这样就有效地促进了资源、资本的有效结合,促进了农村宅基地及其房屋的有效盘活,促进了农民财产性收入的增加。

三、宅基地资格权跨区域转移的立法保障

改革试点是具有中国特色的变革方式。中国历年来土地政策试点表明,试点是中国共产党制定或执行土地政策的必要方法。试点具有实施与创制两种功能,其中实施功能在于探索既定政策的最优执行方式,创制功能是为探索新政策。但二者并不是决然分离的,实施性试点也具有一定的探索性[17]。即试验区的改革都有明确的目标指向,有些是要为修改完善法律规定提供依据,有些是要为创设完善制度提供借鉴。同时,政策试点要立足于马克思主义实践认识论,即习近平总书记所指出的“要坚持从实践中来,到实践中去,对实践证明行之有效的新经验新创造,要及时总结提炼,在政策制度层面固化下来”[18]。宅基地资格权异地转移的探索在政策层面已经完成了农村宅基地所有权与宅基地使用权的初次分离,并将承载在宅基地使用权上的社会保障功能,以宅基地资格权的形式剥离出来,使宅基地使用权以财产权的属性进入市场。其为法律的立、改、废、释提供了现实依据。但宅基地资格权跨地区转移改革实践毕竟是根据地方宅基地经济发展需求,由农民局部自发的行为,这种自发行为不可避免地受地方经济发展区域目标所限制。习近平总书记在总结改革与法治的关系时指出:“在法治下推进改革,在改革中完善法治。”[19]在改革中完善法治,法治才更具有效性,同时也要以法治来保证改革沿着正确方向顺利推进,在法治的框架内规范改革。

(一)宅基地资格权跨区域转移立法的必要性

一方面,改革要寻求突破,摆脱一些束缚;另一方面,改革又需要法律做依据、做支撑、做保障。目前,《民法典》《土地管理法》以及《土地管理法实施条例》等均没有对政策主张做出及时的回应,导致政策术语中的“宅基地资格权”处于无法可依的局面。与此同时,依照《中华人民共和国宪法》《土地管理法》《民法典》等现行法律规定,宅基地所有权属于农村集体经济组织而非村民个人。宅基地使用权的流转应在本村集体经济组织内部进行,不能直接流转给本村集体经济组织成员以外的人员。此次绍兴农村宅基地资格权有偿竞拍活动,突破了现行法律的约束。按党中央关于重大改革于法有据的要求和《立法法》的规定,每一项改革都要在法律框架下进行,而不能随意而为。但也不能以没有法律依据迟滞改革,《深化农村宅基地制度改革试点方案》提出由国务院提请全国人大常委会授权,允许试点地区在试点期间暂停适用有关法律条款。即不能简单地以改革不符合现行法律就否定改革,要注重实现改革和法治协调推进,通过立法总结实践经验,巩固改革成果。宅基地资格权跨区域转移是由中央决策机关确定试点改革的事项和试点地区,使改革具有基本遵循,试点地区在党中央坚强领导下大胆探索,勇于实践,做出了多项创新性的规定,探索建立新的法治规则,为改革于法有据提供更多的实践经验和立法基础。但在依法治国为国家首要治国方略的当下,立法应更加注重发挥引领和推动作用,应是先立法,再改革,坚持立法先行,使改革尽可能在法律框架下推进。特别是土地改革,牵一发而动全身,更需要注重发挥法律的引领和推动作用。

(二)宅基地资格权跨地区转移的立法路径

改革一方面要寻求突破,另一方面又需要立法做保障,将中央宅基地“三权分置”改革决策和成果转化为立法,用立法的方式来推进改革进程。在我国中国特色社会主义法律体系形成后,从宏观上看是有法可依了,但是,在一些重大改革微观方面,还需要及时出台一些能引领、推动和保障重大改革事项顺利进行的法律法规,以此保障重大改革事项依法进行。从地方宅基地“三权分置”实践可知,地方实践已经发展到要求宏观立法架构配置的程度,坚持立法与宅基地“三权分置”改革决策相结合,以灵活的立法方式积极、主动地适应改革发展稳定的需要,以减少政策与现有法律之间明显抵牾存在的时间差,进而减轻法律适用部门不必要的尴尬,确保重大改革于法有据,使试点改革在法治的环境下顺利开展。

宅基地“三权分置”改革非常复杂,中国很大,各地情况不一。“于法有据”,从地方层面来说,就是凡属于本行政区域重大改革事项,在坚持法制统一的前提下,要及时出台符合本地重大改革事项具体情况和实际需要的地方性法规[20]。

第一,转变立法思维。改革和法律的关系不是理论问题,而是实践问题,立法实践一定要先行一步,应当根据法的精神和改革的基本取向,有所创新、有所突破、有所发展,走在重大改革事项的前面,不断开拓立法空间,为引导实践提供规范和保障。经验不成熟,规则不稳定,不宜急于上升为法律,先制定比较原则性的规定,待条件成熟后再修改补充。确保“凡属于重大改革都要于法有据”的要求落到实处,使法治的实效性进一步提高,积极稳妥推进改革,充分满足经济社会发展的要求。而立法超前,首先要转变立法思维方式,这样才能使立法先于重大改革,使重大改革于法有据。

第二,发挥地方立法权的优势,弥合政策与法律之间时间差而引发的矛盾。《立法法》第十六条本就是由实践塑造的规范。我国农村土地经济发展有很大的区域差异性与特殊性,国家在各地实行农业政策的不同也有可能导致农村经济发展水平存在差异。面对这种不同的地方需求,地方立法应充分考虑已有的实践做法和经验,发挥地方立法权的针对性和灵活性,通过先行先试因地制宜地作出创制性规定,运用立法引导当地农村宅基地“三权分置”改革,为宅基地“三权分置”改革创新提供支撑和保障,弥合国家政策与法律之间因时间差而产生的“无法可依”的阶段性冲突[21],也确保将来出台的正式制度能够有效地指引新的改革。

第三,对《立法法》第十三条进行扩张解释以满足宅基地“三权分置”改革过程中地方法院裁判对法律的需求。落实宅基地“三权分置”的地方规范性文件是宅基地“三权分置”国家层面法律制度构建过程中不可或缺的“源头活水”,然而,这个储备性立法资源却很难走到法院裁判领域[22]。虽然金华市中级人民法院是为了配合政策的超法律性而发布《关于涉义乌市农村宅基地资格权、使用权转让纠纷裁判规则(试行)》的通知,但值得注意的是,《立法法》第一百一十九条明确规定,司法解释不得创设法律,也不得与现行法律相冲突,更何况金华市中级人民法院没有司法解释的权力。绍兴市宅基地资格权跨地区转移的行为是政策试点,政策试点本身不同于法律,法律不能采取“摸着石头过河”的方式生成,“摸着石头过河”是一种“试错”模式,按照此种模式的思路制定出来的法律只占少数,且只是立法者在立法信息不足的制度约束中所青睐的方式[23]。法院裁判必须是依法裁判,而不是政策,亦不是当地人民法院自制的“地方粮票”。对此,我们可以对《立法法》第十六条规定进行扩张解释,“全国人大及其常委会不仅可以授权有关主体暂时‘调整’或者暂时‘停止适用’法律的部分规定,还应允许法院不适用上位法的规定,而适用试点地区创新性地方立法”[24]。

(三)宅基地资格权跨地区转移立法保障的实施路径

首先,落实集体组织所有权。宅基地集体所有和私人使用的特性,以及农户住房与宅基地无法分离的天然属性,共同造就了中国特色的宅基地“两权分离”的权利结构,这种制度安排虽然有利于农村社会稳定,但宅基地使用权无偿分配、无限期占用的制度安排,加之隐形流转的大量存在,导致宅基地集体所有权事实上被“虚置”,宅基地“三权分置”改革就是为扭转宅基地所有权“虚置”格局。其中宅基地“三权分置”关于完善农民闲置宅基地政策和适度放活宅基地使用权以实现“物尽其用”,皆应以落实宅基地集体所有权为基础。因为,落实宅基地集体所有权旨在坚持集体作为宅基地所有权的主体资格,守住“土地公有制性质不改变”这一宅基地法制改革的底线。在集体所有权的前提下,使具有农村集体经济组织成员资格的农户取得宅基地使用权,确保农户保持其宅基地使用权取得的身份专属性,适度放开宅基地和农民房屋使用权就是将没有身份限制的社会主体引入宅基地的利用关系中。这样既保证了具有成员资格的农户取得宅基地使用权,又赋予了取得宅基地使用权的农户将宅基地利用和使用权转让给集体成员之外的主体使用。这种使用关系一般都是有偿的,也实现了宅基地使用权人对宅基地使用权的收益权能,一方面增加了农民收入,另一方面实现了集体经济组织、农户、社会主体三方主体对宅基地权利的分享。

为保障宅基地“三权分置”中“稳定”与“放活”的平衡,构建出弹性的多维产权,应将落实宅基地集体所有权的制度设计与宅基地资格权与使用权进行有效对接,实现相关措施有效兼容[25]。第一,从权利行使主体而言,应明确宅基地所有权的实际管理主体。结合当前正在进行的农村集体土地所有权确权工作,按照“遵从历史、尊重现实”的原则,明确产权归属,界定集体经济组织成员,普遍建立农村集体经济组织,并由各自层级内所属成员共同建立民主管理机构。第二,从集体成员功能发挥而言,应将宅基地使用权初始配置的“农民集体同意”落到实处。在整个宅基地制度改革过程中,必须确保农户主体地位,坚持“农民应为最大受益者”的原则,始终把维护好农民权益作为改革的出发点和落脚点。涉及农村宅基地资格权等重大事项必须实行农村集体组织成员大会或者村民代表会议等议事决策程序,落实集体成员对宅基地的参与权和管理权,使集体成员能够对宅基地的规划、初始配置等重要事项享有知情权,并经由农户个体意志的整体性表达行使决策权和监督权。第三,从充实所有权权能而言,核心是明确农村集体对宅基地的收益和处分权能。以强化集体经济组织对宅基地的处分权和收益权为基础落实宅基地集体所有权[26]。第四,从所有权权能回归而言,应重视宅基地使用权收回制度。严格坚持“一户一宅”制度,对违法改变用途、超范围建设和长期闲置的宅基地,应及时纠正、调整或收回。不愿退出多占宅基地的要向村集体缴纳宅基地使用费。

其次,确保宅基地资格权的取得公平、公正与公开。宅基地资格权是确保农民土地财产权公平的首要条件。即一定范围内的集体经济组织成员,都依法享有获得一定宅基地使用权的资格而不论该成员经济能力的强弱以及其他能力的大小。中国农村地域辽阔、情况各异,历次改革对宅基地的取得、保有及转让等政策变化多样,用“一刀切”的办法既不能让老百姓满意,也会增加农村社会稳定风险。因此,各个集体经济组织应在国家法律框架下制定农村宅基地资格权的确定或取得方式。宅基地的资格权是以集体经济组织的成员权为前提和依据的,因此,要严格界定农村宅基地资格权依据,切实保障农村集体组织成员的宅基地资格权益,任何组织和个人不能强制剥夺农户的宅基地资格权,这是保护农民宅基地资格权的前提。在农村产权制度改革中,地方农村集体经济组织在国家法律法规的规定下,结合当地的实际情况制定了适合本地的集体经济组织成员权的办法。例如,绍兴市宅基地资格权跨地区转移中,遵循依法依规、民主决策、政策衔接、唯一性原则,以人认定,将农村集体经济组织成员分为持股成员和非持股成员两种类型, 并对两种成员的资格认定提出了要求,在合理认定集体经济组织成员资格的基础上,以户为单位进行宅基地资格权人认定。此种认定方式,有效防止了不合理分户家庭挤占住房刚需农户的建房用地指标,推动了宅基地资格权的公平取得。

再次,赋予宅基地资格权权能的充分性和完整性。宅基地资格权的实现方式应当综合考虑现实情况与农户意愿,根据社会经济发展的实际需要,充分落实宅基地资格权的权能,确保资格权的完整、充分。宅基地资格权的权能应包括:第一,宅基地分配请求权。无偿取得宅基地是集体经济组织成员的一项资格权,如果暂时不能有空余宅基地,农民可以保留其资格权。第二,收益权。宅基地主要是保障农民基本的居住需求,但除了居住之外,还能以多种形式获得收益。对于没有取得宅基地使用权的农户,也不能因此而排斥其享有其他集体经济的权利。第三,政府征收补偿权。这是实现宅基地资格权权利价值的重要方面。在《土地管理法》中,房屋和宅基地双向补偿的方式使得资格权人的权利充分受到保障,明确了“征收宅基地和地上房屋,应当按照先补偿后搬迁、居住条件有改善的原则”⑥。这表明,无论是资格权人还是次级使用权人,双方均可以基于各自享有的不同权利而获得相应的征收的补偿。第四,退出权以及退出补偿权。宅基地资格权的退出,应确保合法、自愿和有偿。2020年1月1日起开始生效的《土地管理法》及2021年9月1日的《土地管理法实施条例》和2022年中央“一号文件”都提出国家鼓励农民依法自愿有偿退出宅基地。需要明确的是:一方面,国家鼓励已进城落户的农民退出没有使用的宅基地。对于已进城落户的农民,他们不再以宅基地作为自己的居住保障,如果不退出就会造成宅基地的闲置废弃,而想申请宅基地的农民又因为用地紧张而申请不到。另一方面,国家鼓励农民自愿退出宅基地。新《土地管理法实施条例》用了四个“禁止”来保障农民宅基地财产权益⑦。宅基地的退出是宅基地资格权的重要方面,国家应通过立法规定宅基地资格权有偿退出机制,建构多元保障手段,为实现户有所居提供保障。退出可以分为:第一,暂时退出(退出使用权保留资格权)。农民可选择退出不低于二十年宅基地使用权,保留资格权,补偿金额由农民和村集体协商确定。第二,永久退出(同时退出使用权和资格权)。农民自愿永久退出符合规定的宅基地使用权和资格权,给予一次性补偿,补偿参照集体建设用地基准地价标准执行。同时,建立宅基地资格权退出的反悔机制。进城务工务商农民,若在城市内创业失败,允许基于其身份,重新从集体经济中取得宅基地资格权, 即如果反悔,通过按市场价值退还因宅基地有偿退出机制所得补偿,重获宅基地资格权,可再审请宅基地使用权的制度,作为配合乡村振兴返乡潮的制度缓冲。

四、结语

宅基地“三权分置”是农民承包地改革的一个天然延续,是中国土地制度改革的一项重大理论与实践创新。它维持了原有的集体所有权不变,将原有的农户宅基地使用权分为资格权和使用权,既体现了中国农村土地属于一定集体经济组织成员共同所有的法治要求,又体现了一定社区集体经济组织成员在符合条件情况下依法取得的公平性。为进一步激活广大农村沉睡的宅基地资源,使其迸发出巨量的商业价值,我国相关立法机关应结合农村宅基地制度改革试点成果, 坚持问题导向和目标导向,将宅基地资格权这个政策语言进行法律解读并将其导向法律规范制定和修法层面,做好农村宅基地资格权管理相关立法工作,以法治方式保障宅基地基本功能,以法治引领助推破解宅基地改革试点中的热点难点问题。

注释：

①参见《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》,https://www.gov.cn/zhengce/2018-02/04/content_5263807.htm.

②参见2018年成都市郫都区规划和自然资源局制定的《成都市郫都区农村住房及宅基地使用权流转管理办法》第20条。

③参见金华市中级人民法院印发的《关于涉义乌市农村宅基地资格权、使用权转让纠纷裁判规则(试行)》第3条。

④参见四川省兴文县人民法院(2020)川1528民初607号民事判决书。

⑤《绍兴市农村宅基地资格权人认定办法(试行)(征求意见稿)》第二条规定:“本办法所称农村宅基地资格权人,是指由一位以上(含本数,下同)农村集体经济组织成员组成的且可依法取得农村宅基地的户。”第三条规定:“农村宅基地资格权人认定按照 ‘以人认定,按户归集’的方法,即先确认农村集体经济组织成员身份,再进行宅基地资格权人认定。”

⑥《中华人民共和国土地管理法》第47条规定:“拟征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内,持不动产权属证明材料办理补偿登记。县级以上地方人民政府应当组织有关部门测算并落实有关费用,保证足额到位,与拟征收土地的所有权人、使用权人就补偿、安置等签订协议;个别确实难以达成协议的,应当在申请征收土地时如实说明。相关前期工作完成后,县级以上地方人民政府方可申请征收土地。”第48条规定:“征收土地应当给予公平、合理的补偿,保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障。”

⑦一是禁止违背农村村民意愿强制流转宅基地;二是禁止违法收回农村村民依法取得的宅基地;三是禁止以退出宅基地作为农村村民进城落户的条件;四是禁止强迫农村村民搬迁退出宅基地。