《粮食安全保障法（草案）》完善之建议重新界定“粮食”概念

穆中杰 傅颖 陈璐珂

摘要：“粮食”概念是粮食安全保障法科学起草的首要问题。中国传统意义上的“粮食”概念即指谷物，当代中国权威文献对“粮食”概念有不同的定位和认识，世界上其他国家和组织对“粮食”概念的界定也因国内国际多重因素而有不同。科学界定“粮食”概念需要考虑如下几种因素：应与相关利益补偿机制所涉及的粮食品种相衔接；要考虑中国因国土广袤而粮食生产条件有异、民族众多因消费习惯而粮食需求品种多样、常住人口因数量庞大而众口难调等客观现实；不仅要考虑和平时期的法律适用，还要考虑战争等特殊时期的法律适用。

关键词：粮食安全保障法；粮食安全；立法

中图分类号：D922.1 文献标志码：A DOI：10.16465/j.gste.cn431252ts.20230501

基金项目：国家社会科学基金重大项目（22ZDA073）。

Suggestions on the improvement of the "Food Security Law （Draft） " redefine the concept of "grain"

Mu Zhongjie， Fu Ying， Chen Luke

（ Institute of Food Policy & Law， Henan University of Technology， Zhengzhou， Henan 450000 ）

Abstract： The concept of "grain" is the primary consideration in the scientific drafting of the food security law. In China， the concept of "grain" traditionally means cereals while current authoritative literature presents different positioning and understanding. Other countries and organizations around the world also show different definitions of the concept of "grain" in terms of multiple domestic and international factors. The scientific definition of the concept of "grain" in our country needs to take into account the following factors： it should be connected with the grain varieties with relevant benefit compensation mechanism； it is necessary to consider the objective reality of different grain production conditions， diversification of demand for food varieties， and difficulty in catering for all tastes due to the vast territory， multi-nations and different consumption habits and numerous permanent residents； in addition， it is necessary to consider not only the application of law in peacetime， but also the application of law in special times such as war.

Key words： food security law， food security， legislation

糧食概念是粮食安全保障立法要面对的首要基础理论问题。2023年6月，中国人大网站公布的《粮食安全保障法（草案）》（以下简称《草案》）明确给出“粮食”的定义：本法所称粮食，是指小麦、稻谷、玉米、大豆、杂粮及其成品粮。笔者认为该定义无法涵盖《草案》第二条第二款“应当树立大食物观”的内容，建议重新界定。要科学界定粮食概念，必须对古今中外的粮食概念作较为全面的梳理，才能够在粮食安全保障立法中较为客观地给出粮食的定义。

1 中国传统意义上的“粮食”概念

中国传统意义上的“粮食”即指谷物，它是人类社会发展到一定阶段的产物。茹毛饮血时代，为了获得延续生命的食物，人类从事的生产活动主要是采集植物和狩猎动物。随着生产实践的深入和生产力的发展，人们饮食习惯由生吞活剥转向以熟食为主要方式，畜牧业和农业逐渐分离开来，粮食随着原始农业的发展逐渐成为人们生存最基本的食物，成为人们生活水平稳定提高的重要标志。由此可见，粮食和食物是既有区别又有联系的两个概念，食物在人类诞生之初就已经产生，而粮食则是生产力发展到一定阶段以后才出现的概念。从某种意义上说，粮食是人们对美好生活追求的标志与符号。

数千年来，我国粮食作物品种经历了内外交融、不断演变的过程。中国历代粮食作物品种见表1。

从表1可以看出，我国历代粮食作物品种极为丰富。据俄罗斯植物学家瓦维洛夫调查确认，中国是世界八大作物起源中心中最重要的一个。据统计[3]，全世界最重要的640种作物中，136种起源于中国，约占世界总数的20%。无论是“行道曰粮，谓糒也。止居曰食，谓米也”[4]的释义，还是“四体不勤，五谷不分”[5]的训导，均为表1有关中国历代政权对粮食即“谷物”的理解提供了有力支撑。另外，有关词典也将粮食解释为谷物。比如商务印书馆2013出版的《成语大词典》[6]有关“五谷丰登”的解释是：“五谷，指稻、麦、豆、小米、高粱，泛指农作物；丰登，即丰收。泛指年成好，粮食丰收。”《粮食大词典》[7]296对粮食的解释是：“亦称谷、五谷等。传统对谷物的统称。”

2 当代中国官方文献中的“粮食”概念

当代中国对“粮食”概念有不同的理解和认识。纵观我国公开的官方文献，概括起来，关于“粮食”的概念主要有5种。

第1种观点：粮食即谷物及其成品粮。

该观点继承了传统意义上的粮食概念，把“成品粮”纳入到概念中。代表性文献是现行有效的《粮食流通管理条例》。该条例第二条第二款规定：“前款所称粮食，是指小麦、稻谷、玉米、杂粮及其成品粮。”

第2种观点：粮食即谷物及其成品粮、豆类和薯类。

该认识把豆类和薯类纳入粮食范畴。代表性文献是《国家粮食安全中长期规划纲要（2008—2020）》。该纲要把粮食和食物明确区分开来：“本纲要中的粮食，主要指谷物（包括小麦、稻谷、玉米等）、豆类和薯类；食物，指粮食、食用植物油、肉、禽、蛋、奶及水产品。”[8]如果溯源其由来，该定义与建国初期我国人均谷物产量较低、根本无法满足人民温饱需要的国情密切相关。随着统购统销政策的实施，从1953年起，国家统计部门把豆类、薯类纳入粮食统计口径，与谷物一起公布国家的年度粮食产量。1991年至今，国家在有关粮食产量统计中，把谷物产量指标进行单列[9]。该定义为2012年公布的《粮食法（征求意见稿）》和2014年公布的《粮食法（送审稿）》所继承。该两份文献第二条第二款均规定：“本法所称粮食是指谷物及其成品粮、豆类和薯类。”

第3种观点：粮食指小麦、玉米和稻谷以及国务院或者省、自治区、直辖市人民政府确定的其他粮食品种。

代表性文献为1998年公布实施的《粮食收购条例》和《粮食购销违法行为处罚办法》。《粮食收购条例》第二条规定：“本条例适用于小麦、玉米、稻谷以及国务院或者省、自治区、直辖市人民政府确定的其他粮食品种的收购活动。”《粮食购销违法行为处罚办法》对粮食购销概念界定限定在条例所规定的范畴。考究《粮食收购条例》有关粮食范畴的确定，恐怕与《粮食收购条例》需要兼顾各方利益密切相关[10]。

第4种观点：粮食指谷物（包括小麦、稻谷、玉米、杂粮等）及其成品粮、食用植物油、油料、豆类和薯类。该观点把油料也纳入粮食范畴。

代表性文献为2016年公布的《粮食质量安全监管办法》。该办法第二条第二款规定：“本办法所称粮食，是指谷物（包括小麦、稻谷、玉米、杂粮等）及其成品粮、食用植物油、油料、豆类和薯类。”同时为了与《进出境粮食检验检疫监督管理办法》协调，还专款规定“进出境粮食应当符合出入境检验检疫有关规定。”

第5种观点：粮食指用于加工、非繁殖用途的禾谷类、豆类、油料类等作物的籽实以及薯类的块根或者块茎等。

代表性文献为《进出境粮食检验检疫监督管理办法》。据海关总署2018年修正本，该办法第二条第二款规定：“本办法所称粮食，是指用于加工、非繁殖用途的禾谷类、豆类、油料类等作物的籽实以及薯类的块根或者块茎等。”该观点把进出境的粮食限定在加工、非繁殖范围内。

3 国外官方文献中的“粮食”概念

世界上有关国家和组织对“粮食”概念的界定也均有不同。成立于1945年的联合国粮农组织，其英语名称为Food and Agriculture Organization of the United Nations，当时中国官方将“Food”翻译为“粮食”并沿用至今。据该组织每年出版的生产年鉴，所列广义粮食产品目录共有八大类：谷物类，块根和塊茎作物类，豆类，油料、油果和油仁作物类，蔬菜和瓜果类，糖料作物类，水果和浆果类，家畜类、家禽类和畜产品类；狭义上的粮食指谷物，主要有小麦、粗粮、稻谷，而粗粮包括玉米、大麦、高粱、燕麦、黑麦、荞麦和其他杂粮等品种[7]467。一般有关公报上提到的每年“世界粮食总产量”中的“粮食”，系联合国粮农组织所说的狭义上的粮食，特指谷物类，并不包括豆类和薯类。这是我国有关统计公报上“粮食”概念与联合国粮农组织所说的“粮食”的区别之处。

韩国官方文献对“粮食”的定义在不同时期也有变化。1963年颁布、1980年修订的《粮食管理法》第2条规定：粮食指大米、麦类及总统令规定之谷类。那么，总统令规定的谷类都有哪些呢？据1980年修订的《粮食管理法施行令》第1条规定，总统令规定的谷类包括：一是豆类、粟、小米、高粱、高粱米、玉米、荞麦；二是米谷、麦类的粉碎物粉末及第1项规定的各谷类的粉碎物和粉末（但作为在粮食的碾磨或粉碎过程中产生的不能作为粮食用的副产品除外）；三是薯类；四是米谷、麦类及以第1款至第3款的谷类作为原料的淀粉类。到1994年12月，韩国通过新的《粮食管理法》对“粮食”定义作了修改，保留了“大米、麦类”，把“总统令规定之谷类”修改为“总统令规定的谷物、薯类和以此为原料的粉碎物、粉末、淀粉类其他以此为准的，总统令规定的粮食。”随之修改的《粮食管理法施行令》把“豆类”也纳入了粮食范畴，从而使其对“粮食”的定义与当代中国的第2种观点有些相似。

日本对“粮食”的定义较为细致。据1942年颁布、1978年修订的《粮食管理法》第2条，日本给出的粮食定义是：本法所称的主要粮食，系指米谷、大麦、稞麦、小麦及其他依政令所规定的粮食。据该法的施行令，日本《粮食管理法》所称的主要粮食共有8种：米谷粉、小麦粉、以小麦粉作为主要原料加工制作的面包等；以米谷粉或者小麦粉作为原粉加工制作的面食等；黏米；米饭（包括稀饭等其他属于此类的东西）；农林水产大臣指定的以米谷或者米谷粉作为主要原料的制成品；进口的淀粉等。由此可见，日本并未将豆类和薯类纳入粮食的范畴。

4 《粮食安全保障法》中“粮食”概念的界定建议

从联合国粮农组织、韩国、日本以及中国历代政权有关粮食概念的界定可以看出：各国有关粮食概念的界定均与本国生产和消费的主要粮食品种密切相关，同时随着经济社会发展水平的不断提高，粮食概念的内涵和外延是随着生产力的发展、粮食供给情况的变化、人们的消费习惯变化而不断变化的，并且不同种族、不同区域的人们对粮食的解释也不同。正在起草中的《粮食安全保障法》如何界定“粮食”的概念呢？笔者建议有如下几个问题需要考虑。

第一，界定“粮食”概念应与相关利益补偿机制所涉的粮食品种相衔接，否则有关“粮食”定义过于宽泛，要么中央和地方政府的财政负担将因超重而难以为继，要么补偿效果不达预期从而影响国家粮食安全的有效保障。据统计，2018年以来我国13个粮食主产区用约占全国总面积66%的耕地，生产了占全国总产量约78%的粮食；自2000年以来粮食主产区粮食产量一直保持占全国70%以上比重。粮食主产区的生产能力是否可持续成为我国粮食安全的关键，对其利益进行补偿应与粮食品种密切相关。此外，其他品种也有类似的利益补偿机制，直接关系到地方政府抓粮和农民种粮积极性的发挥。

第二，界定“粮食”概念要考虑我国因国土广袤而粮食生产条件有异、民族众多因消费习惯而粮食需求品种多样、常住人口因数量庞大而众口难调等客观现实。唯有如此，方能有利于调动中央、地方和粮食生产者三方面的积极性，既保证中央政府有权威，又保障地方政府和种粮农民有积极性。比如，青稞是西藏的主要粮食作物[11]，高粱因是贵州茅台酒的酿造原料而成为贵州省政府的补贴对象[12]，如果依据《草案》，青稞和高粱则因不符合《草案》有关“粮食”概念范畴而不能适用粮食安全保障法，西藏、贵州等地政府不得不再向有关部门申请相应政策或者寻求其他法律路径支持，这实际上有悖于依法治国方略的实施，有害于粮食安全保障法制定的初衷。

第三，界定“粮食”概念不仅要考虑和平时期的法律适用，还要考虑战争等特殊时期的法律适用。比如抗日战争爆发以后，民国军事委员会于1938年4月公布的《各战区粮食管理办法大纲》规定，各战区战时管理处管理的粮食以米、麦、面粉为主，次及重要杂粮，必要时可包括食盐、饲料及其他食用物品。再比如，20世纪50年代将薯类纳入粮食统计口径，实际上也是应对着另类粮食危机，属于特殊时期的一种情况。

基于前述考虑，借鉴中国已有经验和国外立法实践，结合贯彻落实“树立大食物观”的精神要求，建议《粮食安全保障法》中有关“粮食”的概念界定是：粮食是指小麦、稻谷、玉米、大豆、杂粮及其成品粮，以及省、自治区、直辖市人民政府确定的其他粮食品种；战时以及其他非常时期管理的粮食，其种类由国务院以决定或者命令规定。

参 考 文 献

[1] 任新平.民国日期粮食安全研究[M].北京：中国物资出版社，2011：60.

[2] 楊茂璋，肖春阳.中外粮食概念比较[J].中国粮食经济1997（10）：12-16.

[3] 王思明.中国食物的历史变迁[N].文汇报，2017-6-2（W10）.

[4] 周礼：上册[M].徐正英，常佩雨，译注.北京：中华书局，2014：367.

[5] 论语·微子[M].北京：中国友谊出版公司，1993：33.

[6] 成语大词典[S].北京：商务印书馆，2013：1150.

[7] 粮食大词典[S].北京：中国物资出版社，2009.

[8] 国家粮食安全中长期规划纲要（2008—2020） [N].人民日报，2008-11-14（10）.

[9] 中华人民共和国年鉴（2003）[S].北京：中华人民共和国年鉴社， 2003：1086.

[10] 王秀杰.新政策面临的新问题：对1998年以来粮食收购条例的变化及存在问题的透视[J].调研世界2002（4）：28-31.

[11] 史金茹.我区全方位夯实粮食安全根基 确保粮食产量稳定在100万吨以上[N].西藏日报，2023-06-24（1）.

[12] 贵州省农业农村厅种植业管理处.省农业农村厅关于印发《贵州省酒用高粱原料种植规划（2020—2022年）》的通知[EB/OL].（2019-11-28）[2023-07-28].http：//nynct.guizhou.gov. cn/zwgk/xxgkml/snwwj/qnf/201912/t20191213_36556120. html.