阿富汗质量基础设施之市场监督管理研究

王舒荷 王竞楠 王阿承

摘 要：市场监督管理、计量、标准、认可和合格评定是国家质量基础设施体系（NQI）的重要组成部分，是政府和企业提高生产力、维护生命健康、保护消费者权利、保护环境、维护安全和提高质量的重要技术手段。受战乱和经济社会发展的影响，阿富汗的市场监管工作起步晚，尽管取得了初步成效，但仍旧受资金、监管方法、人才技术的限制，成为当前阿富汗国家经贸发展的一大障碍。了解阿富汗市场监管现状，将助力中国对阿富汗市场监管领域的技术援助。

关键词：阿富汗，市场监管，国家质量基础设施

DOI编码：10.3969/j.issn.1002-5944.2023.05.043

0 引 言

市场监管是指政府部门或法律授权的公共机构颁布一套具有权威性的规则，并基于具体的实施机制，来监督和促进市场主体遵守这些规则[1]。

阿富汗是世界最不发达的国家之一，四十多年的战乱使其社会经济发展举步维艰，农牧业生产停滞不前，工业发展落后，缺乏技术和管理人员，缺少产品标准和质量检测机构，市场监管活动受限。2019年，阿富汗营商环境在全球190个经济体中排名第167位。

中国对阿富汗质量基础设施领域的援助是中阿两国经贸发展的需求。战后，阿富汗政府积极争取和利用国际援助，恢复国内经济造血功能。政府和各界人士渴望借鉴中国经济发展模式和经验。

阿富汗位于中亚、西亚和南亚交汇处，是“一带一路”倡议框架下一个关键交通走廊—中国-巴基斯坦-阿富汗走廊的一部分。1955年中阿两国建交。20 02年以来，中国与国际社会一道积极支持和参与阿富汗战后重建。2016年，中阿签署了“一带一路”谅解备忘录。中方支持阿富汗融入区域合作，愿帮助阿富汗推进同周边国家互联互通，将中国的“一带一路”倡议同阿富汗国家转型和发展战略对接，加强双方全面合作，促进两国共同发展。2022年3月31日第三次阿富汗鄰国外长会议中，中国明确提出将在互联互通、经贸、农业、能源、能力建设等领域支持阿富汗的重建，帮助阿富汗更好地融入地区经济一体化进程。为此，本文详细介绍阿富汗市场监管体制机制、法律法规、改革发展现状，分析阿富汗市场监管的短板与需求，提出未来中国对阿市场监管领域技术援助的相关建议。

1 监管机构及管理机制

阿富汗工业和商业部（Ministry of Industry andCommerce，以下简称MoIC）主管贸易及相关活动，负责制定商贸法规、贸易类公司的注册登记、标准、计量和认证检测。MoIC在23个省设立了省级分支机构。MoIC的一些下属部门承担具体业务：对外贸易局，主管贸易政策制定和外贸事务的协调管理。

知识产权办公室，负责签发专利、商标、工业设计、地理标志和其他知识产权。

出口促进局，负责贯彻政策、推动贸易、组织会展、出口手续、出具单证等事务。

商标办公室，负责商标注册事宜。

阿富汗国家标准局（ A f g h a n i s t a n N a t io n a lStandards Authority，以下简称ANSA）于2007年5月29 日（伊历1386年）成立，负责国家标准制修订、计量、认证和检验检测工作。ANSA设立了一些省级分支机构，管理地方生产和产品的质量控制。

与中国相似，阿富汗也实施统一管理，分工负责的市场监督管理机制。MoIC与其他部委合作，共同开展市场监管活动。

（1）食品药品领域：阿富汗食品和药品监督管理部下属的食品管理局负责食品安全、进出口食品检验检测；制定有关粮食安全的战略政策、食品相关的法规、标准等并监督实施；收集整理有关食品控制、食品安全和贸易的信息，提供咨询和信息服务；代表阿富汗参与食品安全事务相关的双多边、区域和国际会议活动。阿富汗公共卫生部是颁发合法药品和合法医疗设备生产、进口和批发许可证的授权机构，出版《阿富汗国家药典》并每3年定期审核。由公共卫生部牵头的国家医疗委员会是医药、医疗器械问题的最高决策机构，其下属的药品事务处负责进口药品的质量控制。

（2）农业畜牧业领域：阿富汗农业灌溉和畜牧业部是WTO卫生和植物检疫咨询和通报点，负责提供相关咨询服务，并就所有相关标准草案和采取的措施向WTO成员方进行通报。其下属的兽医管理局负责动物卫生和兽医公共卫生，国家植物保护组织负责颁发植物检疫证书。

（3）检验检测与进出口领域：阿富汗财政部负责进口货物的海关监管。ANSA的中央综合实验室（2007年成立）及省级实验室进行石油制品（汽油、喷气燃料、润滑油、制动液、稀油、天然气、原油、柴油等）、食品（油、蔬菜、谷物、饮用水、非酒精饮料、藏红花、干果、牛奶等）、电气产品（ 电缆、变压器和其他电气设备）、建筑产品（球、铁板、水泥、沥青、PVC、瓷砖等）和纺织品（地毯、地毯材料、天然及合成羊毛、线等）的抽样检测（从每个类别中抽取两个样本）。

2 相关法律法规

本文收集了与阿富汗市场监管相关的66项法律（law）、法令（act）和规章（regulation），涉及商贸、农业、食品、医药、环境、水源和土壤、畜牧、野生物种和生态系统等领域，具体见表1[2]。

2008年6月12日出台的《阿富汗国家发展战略》将农业、教育、资源开发和基础设施建设等领域作为投资和发展的优先和重点，对外积极争取和利用国际援助，恢复国内经济造血功能，对内大力进行农业、交通、能源、水利灌溉等关系国计民生的相关基础设施的恢复和建设。政府和各部委围绕国家发展战略，以《阿富汗宪法》为重要参考，陆续出台了相关法律法规，为阿富汗重点优先发展领域提供法律保障。从表1中相关法律法规颁布的时间来看，2008年以后制修订的占72%。

（1）农业与畜牧业领域

农业和畜牧业是阿富汗的经济支柱，而水资源保护对农业畜牧业发展至关重要。因此，阿富汗农业、畜牧、土地、水资源领域的法律规章占多数，农业与畜牧业相关法律法规达到14项，近年颁布了《水质管控规章》《水务管理法》等5项法规。

（2）食品药品领域

阿富汗工业以轻工业和传统手工业为主，主要有化工、建材、制造、制药、印刷、食品、纺织、皮革、地毯、农产品加工等。食品药品领域相关的法规共计10项。《食品法》《食品安全法令》涉及食品供应、制造、加工、储存、运输、销售和进出口管控，规定建立专门的食品检测官方实验室，定期进行食品微生物和化学残留的检验检测和评估，帮助企业建立食品追溯性体系，确保进出口和国内食品的安全和质量。《药品法》和《关于实施药品、医疗器械制造和进口管理条例的规定》涉及药品和医疗产品生产和进口的主管部门、企业注册、许可证发放、合格评定及市场准入等。

（3）商事和投资领域

战后的阿富汗执行以鼓励和促进私营经济发展为主导的市场经济政策，出台《私人投资法》《商会事务管理法》《营业执照规章》和《商标注册法》等，努力改善投资和商务环境，大力吸引外国和私人投资。《2012年外贸货物法》规定了阿富汗国外贸易和商业活动的基本规则，政府机构外贸活动的权力，从事外贸活动的法人和自然人的权利和义务。阿富汗有丰富的能矿资源，为鼓励重点能源开发，近年陆续颁布《矿产法》《石油和天然气法》《碳氢化合物法》及相关银行服务的法律，为国际社会投资阿富汗提供了良好的法律保障。

（4）标准、合格评定和检验检测领域

《阿富汗标准法》是当前阿富汗开展标准、计量、合格评定、检验检测活动的唯一法律依据。该法律历经多次修订，2017年1月3日实施的版本共计6章34条。该法对合格评定的依据、原则、简要流程、适用范围、费用收取、检验人员职能职责等进行了规定。阿富汗境内的合格评定分自愿性和强制性两种。强制性合格评定采用供应商声明或提供强制性证明两种形式，通过认证的产品可以粘贴合格标志。合格标志由ANSA制定，由最高标准委员会批准[3]。

（5）进出口领域

阿富汗《海关法》规定禁止进口酒、生猪、猪肉、猪油脂、棉籽、毒品、枪支、炸药、古董、稀有矿产资源等其他政府规定的物品。矿石出口需要矿产部出具许可证明。进口用于生产炸药的化工产品需由阿富汗内政部等政府部门审发特别许可。进口农药、医疗产品和化肥需要依据《农药进口、销售和使用规章》《关于实施药品、医疗器械制造和进口管理条例的规定》《进口化肥规章》法规。进口报关需提供进口单位营业执照、出口公司销售发票、边境海关贸易运转表格、运输提单、转运单和保险单、装箱单。陆运货物需要提供出口国出具的原产地证明。为促进跨境贸易，实现贸易便利化，2019年阿富汗出台《跨境贸易改善计划（出口程序）》。

（6）创造良好营商环境领域

除了已有的《专利权保护法》和《竞争法》，2018年，阿富汗根据世贸组织规则制定了《反倾销法》和《补贴法》，2019年批准实施《国内生产保障措施法》，保护国内生产者免受不公平、不合格产品或非法进口的影响[4]。

3 市场监管改革

受战乱和经济社会发展的制约，阿富汗市场监管起步晚，加入世贸组织迫使阿富汗建立了必要的法律框架。目前，阿富汗正在通过三种活动加强市场监管，推动法律实施，促进国际贸易和过境贸易，吸引国内外投资，激发私营部门的活力和创新。一是推动标准和法规制定。二是持续建立和完善质量基础设施。三是制定战略政策，完善监管机制。依据战略发展目标，制定战略框架，加强部门合作，提高行政管理能力。

《阿富汗国家贸易政策（2019-2023年）》提出与市场监管相关的目标任务，如机构改革、知识产权制度、法律法规建设、质量基础设施等方面的具体目标、任务活动和实施要求。

一是精简机构。调整机构构架，加强部门合作，提高机构的管理能力。国家贸易政策中，针对每项目标任务活动都规定了联合实施的部门，如在“改善提高质量基础设施”措施中，要求ANSA与工业和商业部、公共卫生部、农业、灌溉和畜牧部合作，制定产品标准的监管框架。

二是加强法制管理。增加法律法规的透明性，在互联网上公布所有法律法规，方便利益相关方咨询和提交监管措施意见。为保证政策实施，MoIC制定法律监管影响评估（RIAs），确保法规用于安全、健康、环境、国民经济和安全目的，避免不必要的监管成本。进一步加强商业许可制度，设立阿富汗中央商务和知识产权注册总局，方便国内企业注册，提高投资审批程序的透明度。建立高效的贸易争端解决法律体系，加快国内和国外商业纠纷的裁决速度。

三是优化营商环境。实现“确保公平竞争，保护国内产业免受不公平进口竞争”的目标。进一步加强商业许可制度，精简注册程序，加快商業注册、业务变更和投资许可证办理的速度，将营业执照的有效期从一年延长至三年，降低企业成本。努力创造和促进以市场为导向、私营部门主导的竞争环境，颁布《国内生产保障措施法》《反倾销法》和《补贴法》。MoIC计划在下属的贸易政策总局内建立一个新机构，负责实施保障措施、反倾销和反补贴税的活动。加强公私机构的对话交流，建立网络平台，为企业提供贸易和法律信息。有针对性地为投资者制定支持和投资激励措施。为经济特区制定具体的管理规范、法规、政策和程序。

四是提高海关和边境进出口管控效率。以“简化进口、出口和过境手续，减少跨境贸易的时间和成本”为目标，改善海关服务，促进贸易便利化。

MoIC将设法消除公共和私营部门所有不必要的出口授权要求，取消强制性的出口质量证书，完全取消原产地证书（COO）的要求[4]。但这项国家发展政策与质量提升目标相矛盾，将不利于阿富汗产品的质量提升，难以保障进出口产品的质量。MoIC鼓励建立贸易信息门户网站，为消费者企业提供可靠的贸易统计数据信息。加强税收征收和管制，打击违禁和限制货物的进口。改善边境和过境基础设施，加快执行所有双边、区域和多边过境协定，以降低过境货物所需的成本和时间。

4 市场监管现状分析

制度、体制、机制、工具和能力是监管的基本要素，也是监管效能的决定要素。阿富汗在持续完善和改革市场监管工作方面取得了一定的成就，但仍旧存在以下问题：

（1）监督管理设施和机制不完善

相关监管机构不足，监管辐射面小：与中国不同，阿富汗没有设立专门的市场监督管理机构。目前全国有34个省份，而工业和商业部的省级分支机构仅23个；从事市场监督管理核心活动的标准、计量、认证、检测机构的分支机构少，标准分支机构仅8个，且仅楠格哈儿、赫拉特和希尔坦3个省级标准机构能够进行实验室检测，后两个省份只能进行建材产品的检测。ANSA的合格评定部下设质量认证办公室、实验室、程序编制办公室、国家标准与建筑材料监测办公室4个中心办事处和8个省级办事处。阿富汗加工制造业基础薄弱，家居用品、医药、食品以及石油产品等严重依赖进口，每年进口大约价值8千万美元的药品，另有大部分通过非法渠道进口。然而，目前国内仅首都喀布尔有一个药品和食品控制中心，这种现状使国内生产以及进口存在极大的安全隐患。

部门协作机制不完善：部门之间、机构内部各部门之间协调不足，没有充分发挥共同监管的作用。市场监督和质量管理职能主要集中在工业和商业部。标准、计量和认证检验检测全部由ANSA负责，其他部委仅参与ANSA的标准制修订事务和有限的标准实施工作，部门工作和职责存在的交叉重复、重叠，使标准化法律和技术规章执行受阻[6]。因此，《阿富汗标准战略（2019-2023）》提出将“设计和实施一个有效的市场监督体系”。《阿富汗标准发展戰略（2019-2023）》强调制定若干法律，为ANSA 的服务和管理活动提供法律依据。

（2）法规标准体系不完善

标准层面，体系不健全，产品覆盖面小。阿富汗仅有617项国家标准，且仅涉及石油、医药、化妆品、建筑、食物 、计量学、环境、电工和电信、纺织品和皮革、化学品和塑料、质量管理体系11个领域，通讯、网络平台、银行和保险等快速发展的新兴行业还缺乏相关标准和法律，无法满足国家重点产业发展和国际贸易的需求。法律层面，尽管有一些相应的制度、法规和标准，但协调性和配套性不足，影响了法律和政策法规的强制性和有效性。

在市场监管工作领域，缺乏市场规范管理，如监管职责、任务目标、工作考核等方面细化的政策、法律和法规，市场监管工作缺乏统一指导。

在产品质量监管领域，没有形成全产业链监管的法律法规体系。计量和认可法律还未出台。《阿富汗标准法》中虽有涉及合格评定相关内容，但是缺乏实施细则和行政规范。产品质量认证、实验室管理、质量标签方面的法律法规有限。以食品领域为例，中国食品领域有33部法律，其中综合类法规19部，保健食品相关法规5部、涉及餐饮相关法规6部、食用农产品相关3部。阿富汗仅有《食品法》《食品安全法令》两部法规，食品生产、贮存、运输、加工、销售、价格、召回环节缺乏法规保障。

在消费者保护领域，缺乏针对进口食品、机械、家电、汽车等产品质量检验检测以及缺陷产品召回法规，进口质量难以控制，消费者权益得不到保障。

（3）监督管理方法单一，公众质量意识差

市场监管模式和工具传统单一，无法解决监管机构及人员不足的难题。此外，政策、法规和标准的宣传不足，政府机构和私营部门、消费者等利益攸关方缺乏标准、计量、检验检测和质量相关意识。公立机构与私营机构的交流少，市场主体和消费者主动参与监管的意识不足，影响了法律法规及标准的实施和市场监管效果。

（4）试验检测设施不完善，能力水平有限

目前，ANSA仅能提供石油、建筑材料、食品、电气产品和纺织品（地毯在内）5个领域的产品认证服务。实验室成立时间短（石油实验室成立于2018年，食品实验室成立于2012年，电气和建筑材料实验室成立于2014年，纺织品实验室于近期成立），由于培训经费不足，各类培训工作无法落实，实验室技术人员能力难以持续提升。目前，ANSA正计划提升实验室的检验检测能力，将全国所有实验室统一发展为国家级实验室[5]。

5 中国对阿市场监管技术援助建议

在2022年发布的《阿富汗邻国关于支持阿富汗经济重建及务实合作的屯溪倡议》中，中国承诺与伊朗、巴基斯坦、俄罗斯、塔吉克斯坦、土库曼斯坦、乌兹别克斯坦六国在人道援助、互联互通、经贸、农业、能源、能力建设等领域支持阿富汗经济重建。加强同阿富汗这一“陆锁国”基础设施的“硬联通”和规则标准的“软联通”，支持中巴经济走廊、中国－中亚－西亚经济走廊向阿富汗延伸，支持中阿直达班列顺畅运行，帮助阿富汗更好融入地区经济一体化进程。这一倡议将加速中国对阿富汗质量基础设施领域的技术援助。

未来，中国要加强与阿富汗贸易政策的沟通，重点围绕《阿富汗国家发展战略》《标准化战略规划（2019-2023）》和《阿富汗国家贸易政策（2019-2023年）》，不断探索援助方向。当前，阿富汗正着力解决国内产品和服务质量低、技术水平低、经营成本高和监管能力薄弱等问题，促进出口贸易，发展过境运输贸易，努力成为区域的贸易、运输和通讯中心。阿富汗工业商业部计划与中国和印度签署过境协定，降低跨境贸易成本。中国与阿富汗要持续探讨商签贸易便利化协定，简化商品申报、质检等通关手续，提升阿富汗贸易便利化水平。

中国具有丰富市场经济发展经验，市场监管架构完备，市场监管体制机制较健全，监管法律法规清晰明确、可预期性强。监管方式实现了从传统监管向现代监管的制度转变，采用多样化的监管工具和方法，如建立统一监管平台，采用市场化的激励性措施等[6]。阿富汗在未来很长一段时间，还需要进一步完善市场监管机构的设置和监管机制，制定细化的法律法规，探索法规与标准的监督实施方法途径，提高市场监管能力。中国可分享市场监管的经验，与阿富汗相关机构开展市场监管模式和机构能力建设培训，为阿富汗培养贸易投资、标准化、合格评定、检验检测、网络交易监管、智慧监管等领域的人才。

参考文献

[1]刘志成 臧跃茹.构建现代市场监管体系： 现实基础、改革方向与推进思路[J].宏观经济研究， 2021（8）：5-27.

[2]世界贸易组织网站[EB/OL].https：//www.wto.org/.

[3]阿富汗标准法[Z].

[4]阿富汗国家贸易政策（2019-2023年）[Z].

[5]阿富汗标准战略计划（2019-2023）[Z].

[6]刘智洋.世贸组织贸易政策审议视角下的部分国家市场监管体系研究及对我国的启示[J].标准科学， 2022（7）：36-41.

作者简介

王舒荷，助理工程师，研究方向为国际标准化。

王竞楠，高级工程师，研究方向为国际标准化。

王阿承，高级工程师，研究方向为信息标准化。

（责任编辑：张佩玉）