突发公共卫生事件中应急物资保障标准化问题研究

熊唯 邓希妍 李倩 胡昊天 朱雪芹

摘 要：加强突发公共卫生事件应急物资保障建设，是健全完善公共卫生体系的关键环节，事关国家长治久安。本文通过梳理国内外突发公共卫生事件中应急物资保障的经验做法，发现并提出我国应对突发公共卫生事件中尚存的应急物资保障相关标准化问题。

关键字：突发卫生事件，应急物资保障，标准化问题

DOI编码：10.3969/j.issn.1002-5944.2023.05.013

0 引 言

《突发公共卫生事件应急条例》对突发公共卫生事件的解释为：“突然发生，造成或可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物或饮水和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件。”突发公共卫生事件中应急管理水平事关国民福祉安危。应急物资保障作为一项基础性应急管理工作，保障是否及时有效，对突发公共卫生事件的应急保障效果产生直接影响。自“SARS”危机以来，我国非常重视突发公共卫生事件应急管理能力建设，应急保障能力也相应得到提升。标准化在应急管理工作中发挥了重要的基础支撑作用。但在2020年新冠肺炎疫情防控过程中，全国各地防疫物资紧缺情况突出，暴露了我国在应对突发公共卫生事件中存在诸多问题：如应急物资储备不足、分发效率低、运输不畅、冷链物流发展滞后、末端快递收派难等。经济全球化背景下，深层次矛盾逐渐凸显，突发公共卫生事件应急管理难度加大，加之其突发性、复杂性、传播速度快、影响范围广等特点，成为影響我国经济安全、维护社会稳定的一大威胁。因此，加强应急物资保障标准化体系建设，优化公共卫生应急物资配置，降低物资供应风险，提升应急保障能力是回应构建和谐社会的现实需要，也是推动服务型政府建设的必然要求。

1 突发公共卫生事件中应急物资保障的经验

2003年“SARS”疫情的暴发，极大考验了我国对突发公共卫生事件的保障能力和应急水平。疫情之后，党中央和地方各级政府高度重视公共卫生应急管理工作。中共中央十六届三中全会对加强应急管理工作作出明确部署，提出“要建立健全疾病信息网络体系、疾病预防控制体系和医疗救治体系，提高公共卫生服务水平和突发性公共卫生事件应急能力。”对此，我国建立由工业和信息化部负责的应急物资动态储备有偿使用机制，应急物资供应问题得到有效改善，应急处置水平得以提升。但2020年暴发的新冠肺炎疫情，使全国各地普遍出现应急物资紧缺状况，暴露了我国公共卫生应急物资在调度、储备和配送方面的不足。对此，通过分析国内外在实践中应对突发公共卫生事件的应急物资保障的做法，归纳出具有一般性、可推广性、可复制性的应急物资保障的有效做法和成功经验，有助于今后解决各类突发公共卫生事件中应急物资保障的难题，对提升应急保障水平、维护人民群众身体健康和生命安全具有重要现实指导意义。

1.1 国内

（1）应急物资保障体系建设

应急物资的保障体系建设需要覆盖包括采购、存储，调配在内的应急物资流转全流程及其处置程序。2020年2月初的中央深化改革委员会第十二次会议上，习近平总书记强调“应急物资保障体系是重大疫情防控和国家公共卫生应急管理体系的重要支撑，要健全重大疫情应急物资保障制度”。2020年4月底的中央深化改革委员会第十三次会议审议通过《关于健全公共卫生应急物资保障体系的实施方案》，在从国家层面出发，为公共卫生应急物资保障体系提供了指导性建设意见。针对疫情暴露出的防疫物资短缺问题，各省市加大公共卫生应急物资的保障力度，上海、广东、山东等地陆续出台多项措施，积极推动建设健全公共卫生应急物资保障体系。

（2）应急物资生产保障

加强企业应急物资生产，推动绿色通道建设，扩大必要的医疗物资应急生产线，有利于实现应急物资的有效供应。疫情期间，宁波市为提升物资生产能力，有序推进防控物资的保障工作，深入调研口罩生产链企业资讯动态，实时掌握口罩生产企业产能、原料供应企业产能及各企业扩产改造信息，大力支持制造企业、研发单位投入研发全自动口罩生产线，四次印发市级重点口罩及配套产业链企业名单，纳入市级口罩生产企业、服装联盟转产企业和区县级口罩生产企业形成三级联动的口罩生产体系。

（3）应急物资储备管理

公共卫生事件应急管理体系中，应急物资储备是不可或缺的重要组成部分，充足的物资储备和合理的调度是减少死亡率和提高救治成功率的关键。目前中国已基本建立健全了应对突发公共事件的应急物资储备体系。根据应急管理中的“分级负责，属地管理”原则，应急物资储备工作采用统一规划、分级储备的形式，由各级政府负责。应急储备按照“政府实物储备为主，企业代储为补充”的模式执行。实物储备是突发事件发生前预防与应急演练、突发事件发生后的初步响应过程中应急物资的主要来源，对应对突发事件起关键作用。应急物资的储量要求能基本满足现有人口的应急需求。上海市依据现实需求，按照突发公共卫生事件的类型差异，合理储备不同类型的应急医疗物资，协调把控应急物资的储存规模及数量构成，在市、区两级建设应急医疗物资储备库和覆盖长三角区域的异地储备库，保障储备物资的安全、价值及使用效率。

（4）应急物资调配与维护

国家现代化治理水平的一个重要方面就是应急物资的调配统筹能力。疫情期间，南平市印发《南平市新型冠状病毒感染肺炎防控应急物资调配办法（暂行）》，按照各地疫情轻重缓急、物资缺口程度及就近总体原则予以分配应急物资。制定了《卫生应急抢救设备调配使用流程和管理制度》及操作指南，规定医院在应急状态下实行“平战结合”，落实应急保障物资调配机制。与周边零售类企事业单位签订应急物资紧急征用、调配协议，确保突发公共卫生事件中有充足的供应物资。严格落实物资使用登记制度，掌握物资去向与使用状况。此外，健全物资维保的管理制度，在维护工作中有机统一集中与分散、定期与随机等方法，完善维保记录。构建储备维护的信息管理系统，有效调配物资和保障设备正常运行，严守应急物资的安全底线和质量红线。

1.2 国外

（1）美国

美国应急医疗物资国家储备保障体系较为完善，已建立相应的法律规范体系。为推动应急医疗物资国家储备保障体系建设，多部门协作建立了覆盖目标物资选定、基础设施共享、信息交流分析、应急保障演练等环节的应急物资储备保障体系。在应急物资管理标准化建设方面，美国在应急物资管理流程及方法上进行了系统的应急物资管理标准化探索。通过灾后物资标准化管理，灾后物资筹备与调度所涉及的人员、物资及相关程序都进行了统一的标准化规范[1]，各机构职责更加清晰，实现了应急物资采购、配送的流程优化再造，物资保障效率大大提升。

（2）日本

日本作为自然灾害频发的国家，在灾害应急物资储备方面有着成熟的体系和丰富的经验。应急物资保障相关的法律法规相对完善，已建立应急物资储备与轮换制度。地方政府对应急物资储备负责，制定5年应急物资储备计划，明确规定了应急储备物资的数量和储备条件[2]等内容。

（3）俄罗斯

为有效应对公共卫生危机，俄罗斯建立了以国家首脑为核心的应急管理体制，应急物资储备体制是应急管理体制的重要组成，资源集中于中央，应急物资采购、储备、管理由联邦国家储备局统一承担，设立紧急情况部，实行自上而下的垂直管理。在各联邦建立应对灾害储备机制，储备食品、日用品、卫生医疗等物资，紧急情况下及时向受害者提供紧急救助[3]。

2 突发公共卫生事件中应急物资保障相关标准化问题

2.1 应急物资保障法规标准体系不健全

目前，国内尚未建立完善的应急物资保障法律标准体系。现存法规立法层次低、权威性不足，缺乏法律法规基础。另外，一些指导性标准文件过于注重原则性而缺少可操作性。对于应急物资采购、储备、运输、调拨、配送等环节均缺少具体指导规范和标准化流程依据，军、地、政、企在力量与资源融合上缺少可操作化标准。现有国家标准 GB/T 24439-20 09《救灾物资储备库管理规范》更侧重通用基础性内容，包括救灾物资储备库管理的内容、要求和工作程序，标准整体内容上相对宽泛；省级层面出台的《救灾物资调拨、使用与储备管理规范》因要兼顾不同层级和地方对应急物资种类、规模、结构、布局、调拨和使用情况差异，无法在具体操作层面给予更加细化的指导和要求，现有标准无法实现统一科学的指引和管理。

2.2 应急保障管理体制不完善

一是责任主体不明确，缺乏协调联动机制。国家尚未明确总体应急物资保障的牽头部门，职能分散，未能形成中央与地方间、相关部门间的联动机制。由于缺乏统筹规划，多头管理、区域割据、政策不一等现象凸显，应急物资保障链条难以一体化运作，采购、生产、储备、运输、快递、仓配割裂，应急保障能力难以提升。

二是应急预案工作发展不平衡。公共安全和应急管理宣传动员不足，社会公众危机意识不强，自救、互救能力不高。应急专业科技人才匮乏，应急专家队伍建设有待进一步完善，基层应急干部和专业技术人员缺乏系统的应急能力和标准化培训[4]，灾情信息获取不及时，现有的应急救援指挥、通讯技术和设备都相对落后。

三是缺乏顶层设计和响应机制。在生活物资方面，存在短期内价格上涨、部分物资缺乏，储备不足等问题；在医疗物资方面，存在医疗物资极度缺乏，社会捐赠供需不匹配，医疗物资工厂停工等问题；在医疗后勤保障方面，封城后公共交通停摆，医院工作人员上下班、吃饭等极不便利。

2.3 应急物资储备保障能力不足

我国《突发事件应对法》第三十二条规定，“国家建立健全应急物资储备保障机制，完善重要应急物资的监管、生产、储备、调拨和紧急配送体系”。《国家突发公共事件总体应急预案》规定，“要加强对物资储备的监督管理，及时予以补充和更新。地方各级人民政府应根据有关法律、法规和应急预案的规定，做好物资储备工作”。按照法律和应急预案要求，各级政府都有一定的应急物资储备。但实际工作中，应急物资的储备保障能力还有所不足，突出表现为：

一是医疗物资供需不平衡。在疫情防控的关键时期，防护服、口罩、护目镜和氧气供给均存缺口，特别在春节停工放假特殊时期，医疗物资供需矛盾更加突出。

二是部分地区生活物资短缺。由于疫情的原因，各地政府库存和储备都准备不充足。食品供应上，冷鲜肉、淡水鱼等缺货严重；卫生资源上，民用口罩、消毒液酒精和温度计基本脱销。

三是销售市场开放不足。由于疫情防控需求，大部分农贸市场、菜市场都处于关门歇业状态，主要依靠大中型超市供应生活物资，造成购物不便，再者工作人员上班交通工具缺乏，人手不够，难以及时补货，出现空柜空架现象。

四是特殊人群供应不到位。部分封闭小区、偏远农村社区居民、在家隔离人员购买物资困难，同时医护人员、行动不便人群等的生活物资供应存在困难，医护人员上下班、吃饭等基本问题也安排不完备。

2.4 应急物资运输保障能力亟待提升

一是物资运输配送不畅。部分村级道路封死，应急物资出入不便，由于入城检疫手续繁琐，存在物资难以入城的情况。在外地货源组方面，也存在着对湖北车牌的隔离限制，使得司机不愿送货来湖北，后备货源组织难度大。

二是配送供需匹配仍不够精准。代购配送服务的商品种类相对居民生活需求比较单一，主要提供米面肉菜等生活必需品，其他生活物资较少，群众的多样化需求难以得到满足，随着封闭时间加长，这一矛盾进一步凸显。

三是套餐和配送矛盾突出，套餐限定金额、限定销售方式，让消费者缺少选择权，不仅不能按需购物，还存在过量销售现象，另配送速度较慢，一些急需物品如药品需求难以及时满足。

2.5 缺乏专业化应急物资保障队伍

应急物资接收、分发、物流是一项技术含量高的任务，需专业软硬件、设施设备与人力支撑。无论是各省卫计委还是省市红十字会，均缺乏大规模物资接收、仓储、分类、集散的应急经验和高效物流管理能力，对于疫区医疗机构的需求也不完全掌握[5]。在分配应急物资时，标准不清晰、操作不合理、过程难监督，物资流动堵塞。

2.6 缺少统一的应急物资管理信息系统

尽管相关政府部门、企业拥有各类信息平台，但部分信息平台尚未融合联通，导致各类信息数据尚未做到实时共享，难以对全国应急物资进行大范围高效率配置。分散化和多部门化的应急物资需求迫切要求建立统一的应急物资管理信息系统，实现物资的集中管理和统一调拨，确保紧要关头物资拿得出和用得上。

3 对策与建议

3.1 健全应急物资保障法规及标准体系

一是尽快完善应急物资保障相关法律法规，提高应急物资保障法治化水平，提出并执行体制机制、指挥流程、单位协同、职责分工、动员补偿、第三方评估等方面的相关法律法规。

二是提高应急物资保障标准体系的可操作性，细化救灾物资管理相关标准化规范的内容、要求和工作程序，实现对救灾物资的统一指引与科学管理。

3.2 完善应急物资保障管理体制

一是要明确责任主体、健全协调联动机制。应明确应急物资保障的牵头部门与执行部门，形成中央有关部门之间、中央与地方之间以及中央、地方与企业之间的联动机制。

二是要做好各地方、各领域、各人群应急预案工作。做好公共安全与应急管理宣传动员工作，提高社会公众意识；培养应急专业科技人才，提高基层干部应急能力；加快应急通讯技术与基础设备更新迭代。

三是要完善顶层设计与响应机制。以顶层设计为引领，抓紧补短板、堵漏洞、强弱项，建立健全突发事件应急管理机制和部门间协同响应机制，充分发挥政府作用，提高政府应对突发事件的统筹能力和快速反应能力，最大限度保障人民群众生命安全和维护社会秩序稳定。

3.3 提升应急物资保障能力

一是要提升应急物资储备保障能力。加大国家对应急物资储备的资金保障力度，对应急物资生产企业、生活必需品生产企业提供一定的政策支持与资金补贴，关注特殊人群物资供应问题。

二是要提升应急物资运输保障能力。畅通物资运输渠道，简化应急物资运输车辆检疫手续，切实了解被隔离群众需求，减少应急物资以套餐形式及“一刀切”限量出售，配合群众按需出售，对于急需用品如药品应加快配送速度。

三是要打造专业化应急物资保障队伍。聚焦提升应急物资保障队伍的业务能力和专业素养，加强队伍的应急保障能力培训，设计整体化的应急物资管理方案，提高应急物资接收、仓储、分类、集散等的效率，确保物资补给时效。

四是要建立统一的应急物资管理信息系统。融合联通相关政府部门、企业拥有各类信息平台，搭建用于应急物资指挥调度，物资需求信息、物流资源信息、通道及环境信息等实时共享的全国统一大数据平台，对全国应急物资进行大范围高效率配置，提高国家应急管理能力的现代化水平。

参考文献

[1]于双平，吴东，毛军文，等.美国应急医疗物资国家储备保障体系分析[C ] //中国·国际第11届现代救援医学论坛论文集.2013：134-136.

[2]胡佳艷.加强宁波公共卫生应急物资保障体系建设的思考建议[J].宁波经济（三江论坛），2020（7）：26-28.

[3]李凤荷，苏政武.拷问各地政府城市应急机制该“急”什么[J].安防科技：安全管理者，2005（1）：3-5.

[4]卢文刚.地方政府应急管理工作存在的问题与改革思路——基于广东惠州市的研究[J].行政管理改革，2014（5）：56-63.

[5]魏际刚.新时期完善应急物资保障体系总体思路[ E B /OL] .（2020-03-12）[2022-10-10].https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1660954329098385395&wfr=spider&for=pc.

作者简介

熊唯，硕士研究生，助理研究员，研究方向为社会管理和公共服务标准化。

邓希妍，硕士研究生，高级工程师，研究方向为综合标准化。

李倩，博士研究生，助理研究员，研究方向为综合标准化。

胡昊天，本科，职员，研究方向为综合标准化。

朱雪芹，硕士研究生，职员，研究方向为基本公共服务标准化。

（责任编辑：张佩玉）