“合格评定+标准化”应用于第三方服务机构监管研究

骆辉 黄媛 曾杰 李必君

摘 要：本文介绍了安徽省第三方服务机构的发展现状与监管现状，深入分析安徽省在第三方服务机构监管方面存在的问题，尝试借助标准化的力量，探索将考核、评审、认证等操作性较强的合格评定规范方法应用到该领域监管工作中，为第三方服务机构监管困境提供参考路径。

关键词：标准化，合格评定，第三方服务机构，市场监管

DOI编码：10.3969/j.issn.1002-5944.2023.05.031

随着“放管服”改革的深入推进，我国市场主体增长迅猛，交易新业态、新模式不断涌现。与之相应的是市场监管机构的不断精简，监管工作任务日益繁重，监管难度逐渐增大，同时，监管队伍总量不断下降，监管方式单一固化等难题始终困扰和妨碍着政府在市场监管工作中的成效和力度。

第三方服务机构作为专业的服务者，在保证市场公平公正、建立商贸流通主体信任等方面具备了第一方和第二方所不能替代的专业性和独立性。因此，针对我国第三方服务机构的监管，在某种程度上比针对市场主体和交易行为本身要更加严格和规范。

面对当前的监管难题和困境，本文试图借助标准化手段，从既有的合格评定理论[1]（如考核、评审等）出发，探索建立适用于对第三方服务机构（认证机构）进行监管的新手段，在不增加监管负担的基础上，重点解决“如何确保人员能力持续有效”这一与监管效力直接挂钩的问题。

1 机构发展现状及监管情况

随着市场化进程的持续深入，安徽省第三方服务机构迅速发展，产业持续增长，主要涉及认证、管理咨询、检验检测、评估、鉴定、会计等众多行业。以认证机构为例，截至2022年11月底，全省共有认证机构53家，其中主机构29家、子公司认证机构1家、分公司认证机构23家，认证从业人员近千人。整个第三方服务行业迅速发展，但从业机构整体呈现出的“小、散、弱”的问题十分突出。

据初步统计，安徽省认证机构规模普遍偏小，从业人员在50人以下的机构占比达到90.8%，平均每家机构从业人员不足30人，有的机构甚至不到10人，大多数属于小微型企业。与中国质量认证中心（CQC）、方圆认证等国内龙头认证机构相比，安徽省内认证机构认证领域主要以质量、环境、职业健康安全三大管理体系及服务认证为主，获得产品认证资质的机构屈指可数。平均每家机构实现年营业额不足500万，甚至有的不足百万，服务能力不够强，承受风险能力薄弱，创新能力不足，品牌意识匮乏，知名度不高。

随着第三方服务产业不断发展，面临的市场监管问题也逐渐暴露：如行业“门槛”低，服务机构良莠不齐，服务人员专业能力不足，机构对人员管理松散等。政府进行“双随机、一公开”检查和日常巡检的过程中，发现机构出现买证卖证、行为不规范、出具虚假报告等违法违规行为的概率逐年增加。同时，市场监管部门，尤其是一线监管队伍，普遍受限于基层人员缺失、技术不完善、专业能力不足等问题，面对严峻形势，探索出一条如何能确保政府监管力度和水平的稳定，规范认证行业的健康发展的新路子，成为市场监管部门需要面对的重要课题。

面对上述监管难题，自“十三五”以来，安徽省在认证检测行业的监管行动中不断发力，不断探索实践，从完善监管体系、建立奖惩机制和执法机制、落实从个人到组织的责任追查等方面都进行了系列部署，积累了一定的监管经验，取得了一定的监管成效。

人员专业能力是决定第三方服务机构专业性与持续性的重要因素，机构在合规合法经营的过程中，如何确保人员掌握专业技能、从事专业岗位，并在认证过程中保持独立性与公正性，是很多服务机构应该考虑的首要问题[2]。随着“双随机、一公开”等监管模式的常态化，安徽省严格落实从业机构与人员责任制成为主要监管手段，包括加强加严机构从业资格审批手续，严把机構现场核查环节；组织省内认证机构建立认证交流机制，组织机构负责人定期召开会议，规范从业机构及其从业人员；对检查中发现的违法违规行为，按照行业规定和要求进行处罚，提高违法失信成本等。

2 监管模式新探索

2.1 基本思路

标准化早已成为各地方政府在制度规章之外，最为重要的监管依据[ 3 ]，无论是对产品质量的检验、生产过程的控制，还是人员能力的评估，都离不开行之有效的标准。以认证行业为例，目前国家对认证行业从业人员能力要求和技术规范尚未出现具体的国家、行业、团体或地方标准，国家市场监管总局和认监委在对日常监管过程中，主要通过《合格评定 管理体系审核认证机构要求 第1部分：要求》（GB/T 27021.1—2017）、《合格评定 产品、过程和服务认证机构要求》（GB/T 27065—2015）、《管理体系审核指南》（GB/T 19011—2021）等机构管理通用标准，中国认证认可协会（CCAA）制定的审核员注册准则等文件进行明确。专业人员规范标准的空白，使得一线执法人员监管过程中可以参照的依据不明确，无形中加大了监管难度。

标准的制定和推行，需要利用相应的合格评定手段加以实施。当前政府部门在对第三方服务机构开展监管活动的过程中，常见的合格评定手段主要有考核、评审、抽检等，比如同行评审、现场查看等，以此掌握第三方服务机构的服务能力，更好地约束和管理可能发生的行业乱象。通过一线监管队伍多年监管执法经验的积累和探索，将合格评定实施过程标准化，成为适用性更强、适用范围更广的标准文本，助力监管能效的提升，是本文的主要研究目的。下文即着力探讨将“考核”应用到对第三方服务机构人员能力监管中，并尝试构建地方性人员能力考核评估标准的可行性。

2.2 明确考核对象和目的

本文研究对象为第三方服务机构，以认证机构为例，涉及的人员主要包括认证审核员、技术专家和管理人员，研究对象选择直接从事认证审核的技术人员，即认证审核人员（检验检测的技术人员同理）。

目前，我国在认证领域的人员管理，统一归属于国家认监委下属C CA A，主要通过人员统一考试、继续教育培训、注册确认登记等制度来规范人员技术能力和职业道德。但是，认证从业人员数量和机构数量的急剧增长（仅2022年上半年，安徽省便新增认证机构8家），以及在市场化作用下，机构自主开发的业务领域越来越宽泛，CCAA在受理能力和监管效率上压力骤增。2021年9月，市场监管总局发布《关于征求<认证人员管理办法（送审稿）意见的通知》，标志着认证机构自主进行人员能力管理可能成为现实，认证审核人员将逐渐从第三方平台注册监管，转到机构内部自主管理，这一举措虽然放宽了对人员资格的限制要求，但同时也加大了对人员能力监管方面的风险。

对地方市场监管部门而言，机构人员能力管理的放开将直接影响其在第三方机构监管方面的覆盖面，如何确保机构人员的专业能力符合和满足其服务要求？如何规范机构人员的职业操守和行为准则？就需要利用标准化手段，明确认证从业人员能力要求及行为规范，制定可操作、适宜、通用的人员考核标准，让定期“考核”成为一线监管的手段，让“考核”结果成为日常抽检和“双随机”检查的依据。

2.3 选择适宜的考核模式

根据现行相关法规与标准对认证审核人员的要求，针对当前对认证审核人员监管现状与存在的问题，经过比较分析，建议采用评价和考核两者结合进行监管，并采用“过程评价”+“结果考核”组合模式（见图1）。

（1）确定考核内容

人员考核指标及内容见表1所示，以认证审核人员为例。

（2）组织实施

① 成立监管小组

根据人员监管工作的实际需要单独成立监管小组或考核小组开展工作，监管小组成员应以省市二级主管部门为主，相关机构参与，必要时可成立专家库或委员会，成员可由省内认证机构高级管理人员或聘请省外机构、行业协会、质监系统专家等组成。

②制定考核方案

市场监管部门制定《认证审核人员考核方案》，明确考核目的、考核对象（可按专业领域进行专项考核，或定期对机构进行随机抽样考核）、考核方法、考核内容、考核时间、考核责任分工、保障措施等内容。

③ 考核工作开展

按照“考核方案”的规定，按期开展考核工作，全面收集相关资料、组织科学评价，做好过程记录和结果记录。同时，可以成立行业协会，实施机构间交叉考核、交叉监督。

④ 考核后处理

对考核评价不符合要求的人员，应按相关规定予以处理。

（3）评估与改进

针对考核结果，提出针对各机构人员能力的总体评估，并可按照一定的比例进行每年的轮换考核，确保机构服务人员的能力和素质能够达到标准要求，并对机构自身人员能力的建设和人员队伍的壮大提供一定的指导意见。

对于考核未通过的个人，或超半数人员未通过的机构，均应采取相应的措施，如减少机构认证审核服务次数，暂停个人审核资格、补考通过后方可恢复资格等方式进行约束，并可要求机构改进人员能力管理方式，定期组织机构自评，不断改进和提升服务能力。

（4）人员考核过程标准化

通过对人员考核技术要求及其实施效果的总结，以标准化手段，从人员能力基本要求（包括专业技术、职业操守等）、考核及监督要求、评价及改进要求等方面，构建适宜安徽省第三方服务机构人员能力管理的地方性标准，以标准规范机构行为，让机构主动履行监管义务，保障机构人员能力的持续有效，提高第三方服务机构服务能力，减轻市场监管部门的监管压力。

3 应用案例

目前安徽省从事认证、检验检测的第三方服务机构的人员能力的获得，主要通过国家统一考试、机构培训等方式，视考试成绩、培训证书等为能力确认的依据。通过调研走访了解到，在认证领域普遍存在认证人员专业能力与所审核企业所属行业领域不匹配的现象；在检验检测领域，则存在“花钱到某协会上两天课就可以取证上岗”的现象，重点岗位人员能力欠缺问题亟待改善。针对这些问题，不少地市已经在积极探索引入“人员考核”模式加以监管。

2019年安徽省住房和城乡建设厅正式印发《关于进一步加强建设工程质量检测机构管理工作的通知》（建质〔2019〕69号）一文，要求各地市加强对建设工程第三方检测机构的管理。文件下发后，芜湖市住建局着手制定了《芜湖市建设工程质量检测人员培训考核管理实施细则（试行）》明确了工程质量检测人员培训的条件、程序、监督管理等要求。2020年，芜湖市建昌工程质量检测中心有限公司、南陵县建诚检测有限公司、核工业芜湖工程勘察院等多家第三方建设工程质量检测机构纷纷委托安徽省建设工程测试研究院等专业科研机构，对本机构的检验检测人员依据相关标准，如对《建设工程质量检测机构检测技术管理规范（附条文说明）》（CECS 405—2015）進行了理论和实操两项培训考核，芜湖市建设工程质量监督站全程跟踪监督，对提升检验检测机构人员从业能力起到了保障。

以上案例是第三方服务机构从业人员能力考核的一个典型代表，其领域集中在检验检测行业中的建设工程行业，所采用的考核方式即典型的委托专业的社会机构进行，同时市场监管部门跟踪监督，双管齐下，监管成效十分显著。

本文探讨如何将对第三方服务机构的人员能力考核纳入监管过程中更侧重于事前监管，这些机构除了本身资质合规、设备齐全、制度完善等要求外，人员能力是构成其开展业务运作的首要资源。将人员考核纳入常态化监管，并采取标准化手段将其明确为可供一线执法人员参考的执法依据，确保机构人员具备相应专业水平，是验证和维持第三方服务机构服务能力的重要手段。

参考文献

[1]刘先德.全国认证认可标准化技术委员会. 政府监管应用合格评定指南[M].北京：中国标准出版社，2015.

[2]万勇. 检验机构检验人员能力评价风险管理方法应用[J]. 中国认证认可， 2021（12）：4.

[3]邓琦， 张超兰. 标准化支撑市场监管对策研究[J]. 中国标准化，2022（2）：5.

作者简介

骆辉，硕士研究生，高级工程师，认证中心主任，主要从事质量、标准化、合格评定、商业秘密保护相关领域研究。

（责任编辑：张佩玉）