北京社区治理中存在的问题

2023-02-02张嵩

国际公关 2023年24期

摘要：党的十九大报告指出，“构建基层社会治理新格局”已成为新时代中国特色社会主义思想的重要内容，故而公民社会的构建迫在眉睫。然而，政务舆情的信息不对称造成政府与公民之间的沟通问题，对社会治理起到一定的阻碍作用。本文综述了嵌入型治理、合作型治理、元治理及“善治”等既有理论，从北京市“城中村”型社区的治理现状出发，运用“群体—行为—绩效”的社区治理考核方法对居民政治参与的水平进行论证，并提出相应的解决措施。

关键词：社区治理；“城中村”；公民社会；政治参与；政务舆情

黑堡宣言指出：“公共行政的任务在于共同进行贤明的治理。”[1]这与党的十九大报告蕴含的内在精神高度一致，即重视共建共治共享的基层社会治理制度，将构建关注公共利益的基层社会治理新格局作为新时代中国特色社会主义思想的重要内容。这一举措旨在化解人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，不断增强人民群众的获得感、幸福感与安全感。

为使所有人都能在国家治理中发挥自身的最大价值，公民社会的构建与完善成为亟待解决的重要课题。所谓公民社会，指的是民众通过对话方式对社会治理主体进行监督，并积极参与公共领域政治决策活动的一种社会形态。这种社会形态将社区作为公民社会建设的基点，积极促成公民与政府之间的有效沟通与冲突解决，从而起到充当个人与社会之间缓冲中介的作用。[2]

在法治化和规范化的前提下，出于鼓励公民更多参与公共政策的考虑，社区治理应当从原本的政府行政组织主导向政府与社区居民等多元主体共同对社区公共事务进行管理的形式转变，真正让人民群众成为社区或社会治理的最终评判者，把国家治理变成由亿万人民一同参与的生动实践。[3]这不仅因为人民群众是历史的创造者与推动者，更是因为公共行政的本质就在于公共精神。

现行政府与公民的沟通机制存在一定问题。公共部门作为政策的制定者与社区居民及其他私人部门之间存在着“委托—代理”关系，这就造成显著的政务舆情信息不对称，政府由于掌握较多的事前信息，故而可以作出服务于自身利益的决策，尽管有时这种决策会对执行者造成侵害。[4]同时，闭塞的交流通道、无用的信息冗余、错误的政策导向……种种因素都可能直接导致公民认同度的降低，政府的合法性危机随之出现，社区居民会减少对公共利益的“忠诚投入”。为了避免这一问题，就必须对社区治理现状进行分析并提出相应措施。

一、理论回顾

在现代社会，民主与自由的价值被人们普遍接受，这也成为国家治理对公民政治参与极为重视的现实基础。基于不同的视角，学者就治理理论进行了不同的阐释，对多元的观点进行梳理有助于解决社区治理中的具体问题。

奥斯特罗姆的民主行政理论指出，在多中心治理模式下，行政将会通过合作与竞争的相互交织达成共识与一致，相比于唯一的权力核心能更有效地回应民众需求。[5]为了实现多中心治理，杜力提出了嵌入型治理的分析框架，即社会组织利用关系网络与制度规则等合法途径介入政府决策的过程。[6]结合中国的社会实际，这一理论提倡社区的多元主体嵌入政府行政组织，政府与社会通过网络关系彼此渗透，加强相互监督，从而提高公民社会的自治能力。[7]

随着社会对政府依赖程度的下降，二者可以展开平等的合作，合作治理能有效防范单一政府治理主体下机构庞杂、人浮于事和权威膨胀的“帕金森定律”。[8]與注重社会能动性的嵌入型治理不同，这一制度安排更加强调政府使权力流向合作对象的自发行为，意图打破孤立的权力流动机制，将非国家机构的利益相关者吸纳到共识导向的集体决策中，畅通公民的利益表达渠道。[9]需要明确的是，合作治理中政府扮演的角色并非是自由主义者所论证的“守夜人”，过度限制政府的权力，就无法及时解决社会组织作用失效时出现的社区问题。[10]

公共部门在推动民主政治的公共利益方面发挥着独特的作用，将“元治理”与网络化治理相结合，政府应与社会其他部门之间建立信任与合作的依存关系。张传勇在借鉴“结构—行为—绩效”范式的基础上提出了“群体—行为—绩效”的评估方法，以社区的集体行为作为评判社区治理成效的依据。[11]着眼于居民的政治参与水平，将该方法应用于公民社会构建的实例中，可得出社区治理的首要问题就在于拓展社会空间，形成社区多元主体与行政组织间的联动关系，进而消除原先链条式的社会关系，真正做到权力的让渡和下放。[12]

良好的治理需要准确把握公私部门之间的界限，既不依赖于政府的权力或强制，又要消除多元主体互动时的责任性问题；既要准确把握公意与私意之间的联系，又要防止公共行动者相互推诿、转嫁责任的逆向选择。综上所述，在社区治理中需要推进以公民社会构建为归宿的基层社会治理新格局。

二、现状分析

当前北京的社区治理取得了一定成效，不过问题同样不容忽视。以“城中村”居民的政治参与为例，其发展程度仍然处在一个较低的水平。

“城中村”是指城市化过程中出现的已经转变为以从事工商业为主的村落，这种类型的居民社区是流动人口的主要居住区，被称为“都市里的村庄”。从人力资本的角度看，社区精英因更高的价值追求难以在“城中村”实现自身的理想抱负，故而精力主要分散在村庄之外的学习与工作，普遍关注与切身利益相关的经济事务而忽视了在社区治理中发挥建设性作用。社区公众接收信息时又存在“主观干扰”，他们会对政府提供的信息出现解读上的偏差，继而产生政务舆情信息的畸变与失真，混淆了不同政策制定时的内涵，导致表达诉求时效率较低，准确性和有效性不足。[13]

制度实践中的低效率限制了政府与多元主体关系的良性发展，使公民社会的构建无法摆脱治理手段内卷化的掣肘。[14]公共精神因现行村民自治制度的决策机制存在“重决轻议”的倾向而难以获得发展空间，社会治理逻辑的单向度推进因薄弱的民主监督与最初的理念背道而驰，基层行政组织与“城中村”社会在意志上不符合激励相容的原则。[15]据王君的调查，“城中村”社区公开的村务信息陈旧过时，内容避重就轻，政府层面的“内生性”信息不对称，社区居民接收信息的完整度与预期不符，[16]进而产生了消极的社会情绪。要准确把握社会情绪，就需要提高政务舆情的回应实效，完善网络综合治理体系。[17]

当前的矛盾在于，国家治理能力不断增强，但仍有许多人参与意识淡薄，既不行使选举权和被选举权，也不关注基层行政组织的工作，表现出一种政治冷漠。原因何在？一方面，经济体制改革虽然取得了一些成就，但不少因市场化催生而形成的社区天然与私人领域相分割，多数居民的社会资本在社区之外，他们对社区共同体缺乏精神上的认同，参与社区治理的内生动力严重不足；另一方面，像“城中村”这种尚未完全发展起来的社区形式仍受到乡村文化的制约，人情社会的落后观念影响公民社会的进程。

此外，尽管街道和社区越来越重视居民的需求和意愿，但不通畅的社区参与途径仍将公众的声音拒之门外，即便多元主体掌握了参与公共行政的知识水平和政治素养，居民的需求也无法得到实质性的满足，无法将社区治理落到实处。要想形成人人尽责、人人享有的公众参与体制，必须注重完善群众参与基层社会治理的制度化渠道，激发群众参与基层社会治理的创造性与主动性。

三、反思与建议

费孝通这样批判乡土社区的社会侵蚀现象：“没有这种桥梁，现代知识只能是无效地悬在空中，结果是农村不断地派出它的孩子，又不断地丧失了金钱和人才。”[18]“城中村”的精英之所以大量分散于村庄之外，根本原因在于城乡的经济差异，却也源于其居民的回馈承诺。只是，“乡土重建”的观念随着城市化的纵深发展渐趋淡化，许多拥有反哺情怀的农家子弟一去不返。村庄的发展问题没有解决，社区治理则如同无源之水。政府应从制度规范的角度重组“城中村”的治理结构，通过教育引导精英在政治参与中承担更多的责任。[19]

促进公民参与，除了发挥精英在公民社会的引领作用，提高公众的政治素养与认知水平也不可或缺，这可以通过建立社群来实现。社群不仅包括特定地理区域范围内的社区，也同样涵盖一切社会关系的载体与联系网络。在网络化治理大势所趋的背景下，政府等多元主体需要通过将社区居民纳入与之息息相关的具体社群生活（如工厂、工会等），利用社群中的归属感规避参与者的“搭便车”与政治冷漠。通过这一平台的道德实践与价值论辩，公众更有可能体会责任与义务的伦理意义，在践行中提升自身对公共事务的参与意愿和参与水平，强化其平等自治的独立人格，培养起公民精神与“主人翁”意识。[20]

对于政府行政组织而言，鉴于“城中村”属于特殊的社区形成样态，其治理模式应该因地制宜，探索针对性的社区建设模式。滕尼斯指出，社区的精神内核并不会因其形态发生变化而改变，公民共同体的凝聚力始终是制度关注的首要因素。[21]基层政府需要充分尊重“城中村”作为乡村社区的本质特点，用广大人民都认可的村民自治制度对其进行管理。为此，必须明确社区党组织与行政组织的利益边界，把不必要的行政事务从政府职能中剥离出去，完善村务公开制度，利用乡村治理中的法治规则对城中区各多元利益主体的行为进行强约束。政治文化构成影响社会成员政治参与的心理特征，能够与正式规则之间形成互补，故而需要培育民主包容的政治文化，增强居民的参政活力。[22]

多元协同的社区治理机制需要将开放、融合作为基本取向，通过以协商和对话为基本形式的信息交换与分享规避信息不对称问题，发挥“城中村”社区自治组织及非营利组织在政治参与中解决实际问题的能力。[23]鉴于此，可以借助社会化媒体手段拓宽民众的政治参与渠道，依托掌上社区与街坊论坛在线治理社区事务，并与线下的社区决策对话和市民陪审团等丰富形式相结合，审慎衡量各种相关信息，寻求以商谈促成合意，共建理性与自由并存的公民社会。[24]

四、结束语

公民要求通过参政议事防止因片面行政化路径导致的形式化和悬浮化的社区治理。在国家治理体系能力现代化建设过程中，以社区为支点推动整个公民社会的构建具有重要意义。

参考文献：

[1] 加里·万斯莱.公共行政与治理过程：转变美国的政治对话[J].中国行政管理，2002（02）：26-29.

[2] 邱梦华，秦莉，李晗.城市社区治理[M].北京：清华大学出版社，2013.

[3] 郑安兴.社区治理现代化的意涵阐释[J].华南师范大学学报（社会科学版），2018（03）：137-142.

[4] 丁煌，楊代福.政策执行过程中降低信息不对称的策略探讨[J].中国行政管理，2010（12）：104-107.

[5] 金东日，石绍成.如何理解国家治理现代化：以民主行政理论为中心[J].中国行政管理，2015（11）：50-55.

[6] 杜力.嵌入型治理：中国社会组织参与国家治理的路径探究[J].甘肃理论学刊，2019（04）：113-121.

[7] 郝郁青，李靖.政府跨域合作治理中权力流动的解释路径：基于甘肃省水利厅文本数据的内容分析[J].兰州学刊，2019（12）： 136-148.

[8] 格里·斯托克.作为理论的治理：五个论点[J].国际社会科学杂志（中文版），2019（03）：23-32.

[9] 竺乾威.新公共治理：新的治理模式？[J].中国行政管理， 2016（07）：132-139.