社会组织参与突发公共卫生事件的研究

摘要：突发公共卫生事件具有不确定性和复杂性，在当前的社会环境下，社会组织逐渐发展成为处置突发公共卫生事件的重要力量之一，社会动员是政府在应急管理过程中采取的重要措施。本文旨在探讨社会组织参与突发公共卫生事件的必要性和可行性，剖析社会组织参与方式，讨论在参与过程中存在的难题，并提出有效的对策，以加深各界对社会组织参与公共卫生事件的认识，也为相关决策者和社会组织提供参考和启示。

关键词：社会组织；突发公共卫生事件；政社协同

突发公共卫生事件，指的是在不确定的时刻突然出现的能够损害社会公众身体健康的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物中毒、重大动物疫情以及其他严重影响公众健康的事件。[1]社会组织是指在特定社会环境中由个人自愿组成的、具有独立法人资格、非营利性、独立经营管理的组织形式，主要包括基金会、社会服务机构、社会团体，业务类型涉及教育、医疗、养老、科技、宗教、商务、法律、文化、体育等各行各业。近年来，随着社会组织的不断发展，其在突发公共卫生事件处置中的作用越来越明显，扮演着 “后备军”的角色。

一、社会组织参与突发公共卫生事件的必要性与可行性

仅有一小部分的社会组织与公共卫生相关，但由于突发公共卫生事件通常影响广泛和深远，几乎所有的社会组织都有一定的参与空间，包括以动员捐赠、宣传教育、解决弱势群体困难等方式参与其中。[2]

（一）必要性：弥补公共资源不足

市场和社会的参与意味着资源供给的异质性，这有利于满足灾害中不同群体的异质性需求，以及同一群体在不同时期的差异化需求。私人部门和社会组织作为 “涌现的组织”来主动满足受灾群体的需求，这是无法忽视的突生现象。在本质上是复杂系统中结构要素以信息交互为基础的 “自组织”参与行为，事实证明政府应急管理需要容纳这种 “自组织”参与。[3]

突发公共卫生事件的影响范围扩大后，会导致当地各种资源无法在短期内有效满足需求，[4]即便政府力量再强大，职责覆盖范围再广，也无法全部满足各个群体的所有需求，因此迫切需要多元主体的参与。而社会组织能够利用自身优势，整合社会资源，提供精准化和多样化的社会服务，切实解决公共资源缺乏问题，在事件应对中发挥补充作用。[5]

（二）可行性：法律政策框架

我国相关法律政策支持社会组织参与公共卫生事件。《中华人民共和国慈善法》明确了社会组织参与慈善事业的权利和义务，鼓励和支持社会组织在公共卫生领域开展慈善活动。《中华人民共和国公益事业捐赠法》规定了社会组织和个人向公益事业捐赠的方式、程序和权益保护，为社会组织参与公共卫生事件提供了法律保障。《中华人民共和国突发公共卫生事件应对法》明确突发公共卫生事件的防控、救治、信息发布等方面的法律责任和机制，指导社会组织参与突发公共卫生事件的工作。《国家卫生健康委员会关于加强社会组织参与卫生健康领域工作的指导意见》提出鼓励社会组织参与卫生健康工作的具体措施和政策，包括培训支持、资源倾斜等方面。

（三）社会组织的作用和优势

社会组织在公共卫生领域具有重要作用和优势。社会组织对突发公共卫生事件有响应和支持能力，在提供卫生服务、宣传教育、资源整合等方面发挥重要作用。第一，社会组织可以提供医疗救援、健康宣传、疫苗接种等卫生服务，弥补公共卫生系统的不足；第二，社会组织可以通过开展宣传活动、培训课程等形式，提高公众的卫生意识和健康素养，促进健康行为习惯的形成；第三，社会组织可以动员社会资源，捐助物资、募集善款，提供紧急援助和对救助对象的生活保障；第四，社会组织可以监督公共卫生政策的执行情况，提出建议和反馈，促进政策的改进和落实。

1.专业性

社会组织大多是针对某一特殊领域或者某类特殊人群而建立的，这些组织在发展过程中积累了大量的实践经验，往往在某个领域中具有很强的专业性。此外，社会组织的成员来自社会的各行各业，掌握多元化的技能，这使社会组织能够根据不同受众的需求提供针对性的服务。社会组织在抢险救灾、医疗卫生、心理支持等方面发挥了极大的专业优势，为群众提供专业化、个性化的服务，有效弥补政府在此领域的不足。

2.灵活性

政府机构内部严格按照科层制运行，体系严格、组织层级多、审批手续烦琐，通过自上而下的方式提供服务，在一定程度上不利于提高办事效率。社会组织的结构弹性较大、办事程序简洁，在实际应急救灾过程中更具灵活性。社会组织可以依据现实情况变化，灵活地调整工作内容与工作方式，提供多样化的服务，迅速参与到应急救援中。社会组织与政府在应急救灾过程中形成功能互补，能够为政府的應急管理工作提供辅助作用。

此外，社会组织特别是一些民间社会组织大多是从民间发展起来，扎根于社会基层，能够自下而上地发现社会需求。在参与突发公共卫生事件应急管理过程中，社会组织可以凭借其与公众建立起来的信任关系，发挥社会资本的作用。

二、社会组织参与突发公共卫生事件的路径

社会组织参与突发公共卫生事件需要综合利用宣传教育、资源整合、志愿者服务和政策倡导等多种途径和方法。在实际工作中，社会组织需要和政府部门以及其他利益相关方进行沟通合作，打造稳定的合作机制，并不断增强社会组织的组织能力和专业水准，进一步提升社会组织参与突发公共卫生事件的效果和作用。

（一）宣传教育

社会组织可以开展宣传教育活动，向公众传达卫生知识、预防措施。社会组织可以制作宣传海报、视频、手册等宣传资料，开展公益广告播放、健康讲座、线上培训等多种形式的宣传活动，增强公众的卫生健康意识和素养。此外，社会组织还可以与卫生部门建立合作机制，及时获取权威且准确的信息，加强与官方媒体的合作，开展培训，提高宣传人员的专业水平，确保信息及时、准确传播。

（二）资源整合

社会组织可以开展物资捐赠、募捐，广泛动员社会资源，为受灾地区提供食品、药品、防护设备等救助物资，并协调资源调配，为救助对象提供紧急援助和生活保障。在募捐过程中要注重透明度问题，社会组织需要建立公开透明的募捐机制，定期向公众公示募捐款项的来源和使用情况。社会组织在整合和分配资源的过程中，可能会遇到物资短缺、分配不均等问题，因此，应建立物资储备库，提前准备应急物资，并且加强与政府部门的沟通与协调，确保资源的合理分配。

（三）志愿服务

在面对突发公共卫生事件时，社会组织可以为救助工作提供人力支持，通过与政府部门合作，招募和培训志愿者，建立志愿者管理体系，确保志愿者适时、适量调配，能够有效缓解志愿者配备不足和志愿者管理协调工作的困境。此外，社会组织可以组织志愿者培训，为志愿者提供救援、志愿服务、心理支持等方面的专业能力培训，并且为志愿者提供必要的安全培训，保障志愿者安全。

（四）政策倡导

社会组织可以通过政策倡导和参与，保证和拓展社会组织在公共卫生领域的发展空间。我国政策制定过程中社会组织参与度不高，政策执行过程中社会组织权益保障不充分。政府应继续加强与社会组织的沟通和合作，提高其在政策制定过程中的参与度，推动制定更加完善的法律法规，保障社会组织的合法权益。

三、社会组织参与突发公共卫生事件的困境

社会组织参与突发公共卫生事件有诸多的优势，但也面临着自身造血功能不足、专业能力不足、协调机制不畅等现实困境，制约社会组织作用的发挥。

（一）造血功能不足

社会组织在参与公共卫生事件时可能会因为自身造血功能不足而面临经费不足、资源匮乏等问题。社会组织开展服务缺乏独立性，资金方面主要依托外界投入，包括政府购买和社会捐赠，服务开展的形式、规模受资金限制和出资方的影响，可能会影响最终的工作效果。此外，社会组织工作人员队伍不稳定，具有流动性。社会组织在参与突发公共卫生事件中，工作开展更多地依托所招募的志愿者，这也导致开展服务的专业性有时较低。总之，对于需要持续、长期进行的公共卫生保护和救助工作，社会组织在资金、人力、服务质量保障方面都面临不确定性。

（二）专业能力不足

由于突发公共卫生事件具有突然性、危险性和不确定性，社会组织在参与事件应对时难免会遇到一定的风险。而社会组织的成员都是自愿参与的，一些成员不愿意参与突发公共卫生事件。有些地方对社会组织参与应急管理设立了一些法律和监管限制，准入门槛较高，审批程序较烦琐，这在一定程度上制约了其在突发公共卫生事件中的表现。此外，社会组织在卫生防控领域的专业能力相对较弱。在面对复杂的突发公共卫生事件时，社会组织可能面临专业能力不足的困境和技术上的挑战。

（三）协调机制不畅

社会组织与政府部门、医疗机构等利益相关方之间的协调机制不够完善，缺乏信息共享、资源调配等协作机制，导致社会组织的努力可能被浪费。社会组织一般都是独立开展活动，彼此之间既有合作又有竞争，甚至会因争夺资源而产生矛盾。社会组织参与突发公共卫生事件时，常常因缺乏协调而造成社会资源的浪费，出现 “救助空白”或者重复救助等现象，给突发公共卫生事件应急处置带来负面作用。此外，社会组织与政府也缺少有效的沟通渠道，彼此之间了解不够充分，容易出现信息不对称的问题，政府与社会组织常常是 “强政府”与 “弱社会组织”的关系，难以建立常态化的沟通机制，政府对各类社会组织掌握的应急资源不够了解，无法发挥社会组织应有的力量。

四、社会组织参与突发公共卫生事件的建议

社会组织是参与处置突发公共卫生事件的重要力量。从主体层面而言，社会组织应增强造血功能和提升参与能力；从合作治理而言，应加强政府部门与社会组织的协调合作。

（一）增强造血功能

社会组织的资金来源主要包括政府购买服务、社会捐款、服务和投资收入等。其中，政府购买服务是社会组织维持生命力的主要源泉，绝大多数社会组织的资金都来自于政府购买服务；社会捐赠包括爱心企业、爱心人士和基金会捐赠；服务收入也是社会组织重要的资金来源之一。社会组织是非营利的，但是非营利不等于不能盈利，对于有支付能力的服务对象，社会组织可以根据具体开展的活动收取合理的服务费用。随着我国经济快速发展，物价水平不断增长，仅仅依靠政府购买服务的资金已不能满足社会组织发展的实际需求。因此，一方面，社会组织必须努力增强造血功能，拓宽资金来源，广泛动员社会捐赠，提高核准业务范围内的活动或服务收入，这是其健康和持续发展的重要基础；另一方面，政府和社会各界应主动为社会组织提供必要的支持和资源，包括资金、物资、专业支持等，帮助社会组织在突发公共卫生事件中更好地发挥作用。

（二）提升参与能力

社会组织应通过不断地培训、交流等途径，增强自身的能力建设，总结参与经验，逐步提高参与能力。社会组织需要构建完善的培训体系，提高成员在卫生防控领域的专业知识和技能，以应对复杂的疫情形势。社会组织可以建立人才储备库，吸引更多的专业人才加入，通过明确职业晋升渠道，真正留住专业人才。志愿者为社会组织提供了大量人力资源，政府部门可以联合社会组织建立志愿服务积分制度，加强志愿者管理，对志愿者在就业创业、技能培训等方面提供支持，对社会组织参与应急管理过程中的优秀个人、组织和模式进行表彰、宣传和推广，提高志愿者参与积极性。此外，政府可以出台政策，提供专项资金，支持紧急救援、卫生健康及心理健康领域社会组织的能力建设，从而提升社会组织成员的专业水平和应急能力。

（三）促进协调合作

政府部门与社会组织应加强协调合作，建立互惠互信的合作关系，划清职责范围，提高社会组织的自主性。一方面，政府应完善相关法律和监管政策，为社会组织参与突发公共卫生事件提供更好的法律和制度保障，简化审批程序，降低准入门槛；另一方面，建立健全的沟通、协调和合作机制，促进社会组织与政府部门、医疗机构等利益相關方之间的合作，实现信息共享、资源整合和任务分工，提高响应效率，完善应急管理机制。

五、结束语

为了更好地应对突发公共卫生事件带来的危害，应以政府为主体把握治理全局，引导社会组织、企业、社会团体等多元力量共同推进公共管理事业的发展。同时，为了推进社会组织更有效地参与突发公共卫生事件，政府应加强与社会组织的合作，加大资金、资源投入，引导完善培训和激励机制，提高社会组织的应急管理能力。社会组织也应积极探索创新模式，增强自身造血功能，加强协作与合作能力，提高突发公共卫生事件的应对能力。

参考文献：

[1] 曹康泰.突发公共卫生事件应急条例释义[M].北京：中国法制出版社，2003：3.

[2] 周俊.突发公共卫生事件中的政府动员与社会组织回应：基于新冠疫情防控的混合研究[J].河海大学学报（哲学社会科学版），2021，23（03）：46-53+107.

[3] 张海波，童星.中国应急管理结构变化及其理论概化[J].中国社会科学，2015（03）：58-84+206.

[4] 高小平.整体性治理与应急管理：新的冲突与解决方案[J].公共管理与政策评论，2018，7（06）：3-10.

[5] 鲁全.公共卫生应急管理：类型、流程与责任分配机制[J].人文杂志，2020（05）：52-60.

作者简介： 房军，男，汉族，江苏盐城人，硕士研究生在读，研究方向：高级临床社会工作。