网络化治理范式下政府职能转变

2023-02-02张海琳

国际公关 2023年24期

摘要：现有关于政府职能转变的研究多表现为单一的视角，且难以跳出 “政府、市场、社会”三者的关系。网络化治理范式突破 “政府、市场、社会”这一关系说，融合了传统的科层制治理范式和多元主体治理范式，并从结构与功能主义、工具主义和价值主义等多个视角对如何进行政府职能转变进行探讨。本文对网络化治理范式的定义进行了梳理，并从组织结构扁平化、治理协同、赋权社会、增加公共价值四个维度对网络化治理范式下的政府职能转变进行了初步阐释。

关键词：网络化治理范式；政府职能；科层制；技术网络

改革开放以来，转变政府职能一直是国家行政体制改革关注的核心内容。[1]对政府职能转变进行研究的文献数量也相当多。笔者在梳理过程中发现，对政府职能转变的研究主要集中在以下三个层面：一是宏观层面政府职能转变原则、理念、制度设计等研究。何颖、李思然（2022）探究了 “放管服”改革背景下政府职能转变在价值取向、动因、重心、对象以及方式等方面的创新；陈冬仿（2020）在社会治理创新视角下提出了政府职能转变应坚持的三大原则和两大方向。[2]二是中观层面政府职责体系的构建，也是政府职能转变研究中最普遍的视角。陈水生（2021）依循政府职能的运作逻辑，从职能定位、职能履行与职能优化三个维度考察政府职能现代化；[3]张志红（2020）提出夯实党内归口管理、强化政府责任落实，以 “放管服”改革厘清政府职责边界、以数字政府建设优化改革的政府职责体系 “重构”路径。[4]三是微观层面地方政府或基层政府职能转变的问题与对策。童鑫（2020）通过对2003—2020年各省政府工作报告进行文本分析，梳理了地方政府职能转变的历程，总结了地方政府职能转变的路径、特征和趋势。[5]

梳理文献可知，不管是宏观、中观还是微观层面对政府职能的研究都是以西方治理理论为基础的，也就是围绕政府、市场和社会三者之间的关系进行的，这在一定程度上也是由政府职能类型的划分所决定的。因此，这三个层面对政府职能转变的研究都是在同一视角下进行的。在此基础上，笔者在网络化治理范式下对政府职能转变进行探讨。

一、网络化治理范式的内涵

美国科学史家库恩认为，范式（Paradigm）是科学共同体所公认并遵从的共有理念、规则、技术及价值的集合，是基于关系模式与理论体系的科学共同体所共享的世界观、行为方式与方法论的大集成。纵观人类社会公共治理的发展历程，先是韦伯创立的传统科层制治理理论范式，该范式秉持层级化、专业化、理性化的原则；然后是20世纪70年代末80年代初以新公共管理理论为基础的多元共治互补范式，该范式主张政府、市场、社会、公民等多元主体之间的合作，并注重将市场化竞争引入科层体系之中；[6]目前是以新公共治理理论为基础并结合数字政府理论的网络化治理范式，该范式是多元主体共治互补范式的进一步发展，不仅强调治理主体的去中心化、多元化及主体运行网络的复合化，更强调在去中心化治理过程中对互联网、大数据、人工智能等技术手段的运用，以及这些被运用的技术手段对政府职责体系的优化。[7]

网络化治理范式是一种新范式，复旦大学国际关系与公共事务学院教授唐亚林（2020）最先对这一范式进行概念化和理论构建：随着信息通信技术（Information Communication Technology，ICT）通过嵌入、互构、固化等方式不断被应用到科层制治理范式中，逐渐产生既依托又超越科层制治理范式的新型网络化治理范式。[8]该范式挣脱以往研究中的 “政府—市场”二元对立的理论，通过发挥技术的整合功能和赋权能力，赋予公民、志愿者组织、非营利组织等多元社会力量在治理中平等的主体地位，并通过信任、合作、互动协调以及权责共享等机制，构建了多元主体合作共治的网状治理结构。[9]网络化治理范式的内涵可从以下三个方面进行界定：立足于传统科层制治理范式的权力运行主体所形成的纵横交错的网络；立足于现代信息通信技术所形成的电子化治理技术网络；权力运行主体所形成的纵横交错网络与电子化治理技术网络相互嵌套所形成的复合网络。构建在这种复合网络上的治理范式即网络化治理范式。

二、網络化治理范式下的政府职能转变

由网络化治理范式的内涵可知，该范式通过信息通信技术在科层体制中的运用，实现了传统科层制治理范式和多元主体共治互补范式的融合。不论是基于权力关系、技术关系，或是这二者复合嵌套形成的网络化治理范式，其实质在于通过构建多元化的互动机制，赋权多元主体参与权力运行来打破封闭化的垂直式治理结构，从而创造更加公平、充裕的公共价值，由此创造了网络化治理范式下政府职能转变优化的方向。

（一）组织结构扁平化

我国的政府组织结构建立在传统的科层体制之上，且表现为纵横交错的条块网络，一方面是从中央政府到乡镇的垂直结构；另一方面是同一层级下不同职能部门组成的块状结构。[10]随着信息通信技术在科层体制中的应用发展到一定水平，即数字政府发展到新阶段，技术的角色由单纯的政府治理工具演变为政府组织形态革新的驱动力。科层体系以及政府分工引发的政府职能过细是治理僵化和碎片化出现的根源，技术在科层体系中的运用为解决上述问题提供了全新的思路以及强大的工具支持。大数据、人工智能等技术网络与纵横交错的权力网络相嵌套，改善了政府运行体系中存在的诸多结构性问题，如信息不对称、条块分割、各自为政等。

同时，全国信息数据库以及政务服务平台的建立可以实现跨层级的政府职能的履行，在一定程度上改变了以传命令的形式实行的国家治理和政府职能的实现。这就意味着权力的运行方向将不再严格遵循传统科层制中自上而下的路径，而是在横向路径上，也就是各职能部门之间得到增强。理论上讲，行政权力是行政职能的来源和依据，而行政权力和行政职能的载体是行政组织，行政组织和行政人员是实施行政权力、履行行政职能的主体。[11]行政权力结构的变化必然会引发行政职能的转变或行政组织的变化。因此，技术网络与科层网络的相互嵌套导致的权力运行在横向维度的强化会使组织结构倾向于扁平化。

（二）治理协同

网络化治理范式通过互动协商机制倒逼政府职能转变和优化。网络化治理范式以跨域协调、跨部门协作为机制，促进信息、资源流动与共享，提升治理主体间资源保有量，建设高速、高效、灵活的整体性联动治理的连接点。随着信息通信技术在科层制中的应用以及一体化数字平台的构建，政府机构内部的协调更加便利，同时促进了公众、企业、社会组织等多元主体共同参与和推动公共治理，实现决策协同、管理协同和服务协同。[12]“一网通办”“联合审批”等制度通过建立联合审批或综合性政务服务窗口这一枢纽增强审批过程中各部门之间的联系与协作，改变了以往各职能部门各自为政的状况，提高了行政效率。同时，“清单式治理模式”也逐渐在法律层面明确了政府的职权，为政府、社会、市场三者边界的确定提供了准则。因此，“清单式治理模式”在一定程度上明确了网络化治理范式下政府部门之间、政府与市场、政府与社会的协作机制。

（三）赋权社会

数字技术具有强大的赋权能力，它通过与各领域结合促进其发展。在社会治理方面，数字技术赋予公民主体广泛的参与权、赋予社会组织更灵活高效的回应力，从而实现社会治理的良性沟通。[13]科层网络中嵌入技术网络使政府组织结构呈现扁平性、整体性、协同性等特征，从而使政府建立起更加畅通和高效的社会回应机制，也便于社会对政府实施监督和制约。

在传统科层制治理范式下，政府在市场与社会中占绝对主导地位，市场和社会更多情况下是接受政府的管制，参与治理的权力比较小且机会较少。在网络化治理范式下，市场和社会角色的重要性更强，政府更多是各主体协作参与治理的促进者或机会提供者。同时，信息通信技术在科层体制中的运用使公民具有更加广泛和便捷的渠道对政府部门进行监督以及表达自身意愿。

（四）增值性公共价值

在穆尔的战略三角模型中，公共价值被解释为公共部门的公共价值定位，公共价值定位的概念强调公共价值目标对公共部门合法性地位以及组织存续的重要性。政府不仅要确保组织的存续，更重要的是在不断变化的环境中重新理解公共价值的内涵意蕴，并以此为依据改变组织职能和行为，以创造新的公共价值。[14]传统的科层制治理范式是建立在提升政府行政效率基础上的，并希望实现一个理性的政府层级组织。然而在实际运作中发现，科层制本身的弊端使其难以有效实现良好的行政效率。

网络化治理范式可以实现一些科层制治理范式所无法实现的公共价值。从决策过程来看，信息通信技术的应用使政府在决策过程中更容易征求民众意见；从公共服务的角度来看，政府由以往的公共服务单一的提供者变成公共服务购买者以及政府、市场合作的促进者。[15]在网络化治理范式下，政府以人民为中心推进公共服务，使其治理效能提高、公共服务效果提升，从而改善公民对公共服务的体验，改善公共福祉，促进公共价值的增值。除此之外，信息通信技术在科层制中的应用使政务公开和政府信息公开的范围更广、程度更深，从而提升了政府透明度，在一定程度上促进了公平正义的实现。

三、研究结论

本文对网络化治理范式的定义进行了梳理，并从组织结构扁平化、治理协同、赋权社会、增加公共价值四个维度对网络化治理范式下的政府职能转变进行了初步阐释。网络化治理范式在分析政府职能转变时不仅融合了科层制治理范式和多元主体共治互补范式，还结合了结构—功能主义、工具主义与价值主义等研究视角，突破学界目前采用的单一视角，从整体性视角来探讨政府职能转变优化，具有重要意义。但相较于 “电子政府”和 “数字政府”已经形成相对完善的知识体系，网络化治理范式目前正处于理论建构阶段，因此其面临概念边界模糊甚至与数字政府、网络治理等概念混淆、范围重叠等问题。

四、结束语

目前，较少有学者对网络化治理进行研究，在该范式下进行政府职能转变的研究也处于相对缺乏的状态。限于实践条件，本文的相关研究也停留在相对浅显的层次，未来研究者可采用案例的形式深入分析网络化治理范式下政府职能的转变。

参考文献：

[1] 何颖，李思然.“放管服”改革：政府职能转变的创新[J].中国行政管理，2022（02）：6-16.

[2] 陈冬仿.社会治理创新视角下政府职能转变问题探析[J].领导科学，2020（18）：120-122.

[3] 陈水生.政府职能现代化的整体性建构：一个三维分析框架[J].探索，2021（02）：37-49.

[4] 张志红.中国政府职责体系建设路径探析[J].南开学报（哲学社会科学版），2020（03）：10-18.

[5] 童鑫.地方政府职能转变趋势分析：基于复杂适应系统理论和31省、直辖市、自治区政府工作报告文本分析（2003—2020）[J].经济研究导刊，2020（29）：23-27.

[6] 陈冠宇.等级治理、市场治理、网络治理的模式演进及融合：基于Q市 “绿色出行”项目的考察[J].河海大学学报（哲学社会科学版），2022，24（02）：102-108.

[7] 黄璜.数字政府：政策、特征与概念[J].治理研究，2020，36（03）： 6-15+2.

[8] 简·E.芳汀.构建虚拟政府：信息技术与制度创新[M].北京：中国人民大学出版社，2004：104-113.

[9] 唐亚林，王小芳.网络化治理范式建构论纲[J].行政论坛， 2020，27（03）：121-8.