公众参与文化遗产公益诉讼的理论与实践

丁广宇（中国人民大学法学院 北京 100872）

自我国《民事诉讼法》《行政诉讼法》规定公益诉讼制度以来，公益诉讼在相关领域得到了广泛实践，但文化遗产保护并未被明确列为适用公益诉讼的领域，因此近年来对文化遗产公益诉讼作为“等外”适用的讨论日益热烈[1][2]。中共十九届四中全会提出“拓展公益诉讼案件范围”后，最高人民法院、最高人民检察院出台了一系列支持文化遗产公益诉讼的政策文件并推出典型案例①2020年，最高人民检察院发布10起检察机关文物和文化遗产保护公益诉讼典型案例；2021年，最高人民检察院和退役军人事务部联合发布14起红色资源保护公益诉讼典型案例；2023年，最高人民检察院和国家文物局发布长城保护检察公益诉讼典型案例。；“推动完善公益诉讼制度，依法维护公共利益”“加强文物和文化遗产公益保护”写入2023年最高人民检察院工作报告；《文物保护法》修订草案征求意见稿也纳入文物公益诉讼条款，极大促进了我国文化遗产公益诉讼的发展。

当前关于文化遗产公益诉讼的研究大多聚焦于将文化遗产保护纳入公益诉讼的意义和制度设计[3][4]，以及检察院在文化遗产公益诉讼中的地位和作用[5][6]。随着文化遗产公益诉讼得到立法和司法机关的逐步认可，如何完善文化遗产公益诉讼的实践模式、提升文化遗产公益诉讼保护文化遗产的作用在当下更值得关注。已有学者关注到文化遗产公益诉讼中的公众参与问题，强调了公众参与文化遗产公益诉讼的必要性与可行性[7][8]。本文将分析公众参与文化遗产公益诉讼的理论基础，梳理相关立法与实践中的成就和问题，在明晰文化遗产公益诉讼基本定位的基础之上，探讨公众参与文化遗产公益诉讼的可行路径，以提高文化遗产公益诉讼保护文化遗产的效果。

一、公众参与文化遗产公益诉讼的理论基础

（一）文化遗产与公共利益

公益诉讼的核心概念是“公共利益”，讨论是否能够构成“等外”公益诉讼的重要标准是公共利益是否受到侵犯。习近平总书记指出：“文物承载灿烂文明，传承历史文化，维系民族精神，是老祖宗留给我们的宝贵遗产，是加强社会主义精神文明建设的深厚滋养。保护文物功在当代、利在千秋。”[9]文化遗产是不可再生的历史资源，《文物保护法》《非物质文化遗产法》对文化遗产进行了特别保护，使文化遗产保护成为“需要特别保障的利益”[10]。因此，文化遗产承载公共利益并无争议。

然而，要突出公众参与文化遗产保护的意义，还需要展现文化遗产公共利益对于公众的价值。文化遗产的社会价值需要通过与公众的互动才能得到充分实现，除非这种互动会对文化遗产本身造成重大破坏。有学者指出“文化遗产不仅记录着过去，也存在于今天人们的生活中，更为人类未来的发展提供借鉴和有益的参考”，因此“人是文化遗产的灵魂”[11]。如果既不对公众开放，也不通过网络传播方式让公众领略其魅力，那么文化遗产蕴含的精神价值和历史意义将无从为公众得知，文化遗产价值会大打折扣。

首先，文化遗产能够满足公众的审美需求。不论是物质文化遗产还是非物质文化遗产，其承载的美学价值让人们流连于名胜古迹、博物馆或民俗区域，欣赏其艺术价值，在城市化的狂飙突进中赞叹古人无穷的智慧。

其次，作为历史资源的载体，文化遗产能够满足公众接触历史与传承历史的精神需求。通过接触文化遗产，公众会了解文化遗产承载的历史信息，在博物馆的参观中“犹如亲身经历中国历史数百万年的发展过程，对中国历史有了直观的、具体的和较全面系统的了解”[12]。特别是对于红色文化遗产来说，其传承的革命精神对于公众教育有着更为突出的意义。

再次，文化遗产承载着公众对于民族文化的身份认同和精神寄托。文化遗产帮助人们追寻历史，成为人们崇敬先祖、思考未来的重要载体。美国著名学者约翰·梅利曼（John Merryman）教授在阐释文化遗产的身份价值时指出：“当文化遗产受到战争、自然灾害和人为的破坏时，我们会感到失落。这种失落感来自我们失去了与他人的情感连接，失去了让我们在宏大的宇宙中寻找自我定位的机会。”[13]西方收藏界拍卖圆明园兽首铜像事件激起强烈关注，民间人士愿意出高价将其回归祖国，就是公众对它的身份认同感和见证历史的价值而被赋予了特殊意义。

（二）文化遗产权理论

正因为公众对于文化遗产享有如此丰富的利益，通过权利体系保障公众对文化遗产的利益愈发受到重视。《经济、社会及文化权利国际公约》第15条确认“本公约缔约各国承认人人有权参加文化生活”，并在第21号一般性意见中明确人人有权“了解和理解自己的文化和他人的文化”，包括“受益于文化遗产和其他个人和社群的创造”。政府有义务“在经济发展和环境政策和方案中，尊重和保护一切群体和社区的文化遗产”。公众对文化遗产的权利作为文化人权的重要组成部分得到广泛关注。

文化遗产领域的国际文件也对公众的文化遗产权利给予充分关注。在博物馆领域，门罗·E·普莱斯（Monroe E.Price）于1976年提出“展览权”的概念，强调展览应当回应公众需求，不能随意让重要展览物处于公众的视野范围之外[14]。《保护非物质文化遗产公约》规定了对非物质文化遗产的享用权，“确保对非物质文化遗产的享用，同时对享用这种遗产的特殊方面的习俗做法予以尊重”。 国际古迹遗址理事会《斯德哥尔摩宣言》提出了“文化遗产权”（the Right to Cultural Heritage），包括人人有权“享有真实的文化遗产”“更好地理解本民族和其他民族的文化遗产”“合理使用文化遗产”“参与影响文化遗产的决策”“结社以保护和传承文化遗产”[15]。欧委会《文化遗产社会价值框架公约》亦规定了公众的“文化遗产权”，并要求政府立法保障公众的文化遗产权利[16]。还有诸多国际文件虽然没有明确提出“权利”概念，但强调了文化遗产对于公众的价值，保障公众对于文化遗产享有的利益②如国际古迹遗址理事会《国际文化旅游宪章》《遗产与民主的德里宣言》等等。。

在此基础之上，国内学者提出了文化遗产权理论。如，王云霞教授认为，“文化遗产权是特定主体对其文化遗产的享用、传承与发展的权利。”[17]胡姗辰认为，文化遗产权既包括特殊财产权以及文化遗产的创造传承主体创造或传承该文化遗产及其相关行为受到尊重的消极的自由权，又包括主体以不同形式参与文化遗产相关活动并从中获得物质和精神收益的文化遗产参与和收益权[18]。文化遗产权理论能够为公众参与文化遗产公益诉讼提供理论依据：破坏文化遗产或怠于履行文化遗产保护义务的行为侵犯了不特定公众接触和享用真实的文化遗产的权利，侵犯了社会的公共利益，需要通过文化遗产公益诉讼予以救济。而公众在文化遗产权受侵害时，可通过多种途径参与文化遗产公益诉讼。

（三）公众参与理论

公众参与指“公共权力在作出立法、制定公共政策、决定公共事务或进行公共治理时，由公共权力机构通过开放的途径从公众和利害相关的个人或组织获取信息，听取意见，并通过反馈互动对公共决策和治理行为产生影响的各种行为。”[19]作为参与式民主的重要表现形式，公众参与社会治理能够弥补公权力在决策中的问题和短板，充分发挥公众智慧，并监督政府和企业的违法行为。在文化遗产领域，我国极其庞大的文化遗产数量与基层文化遗产保护力量与资金紧缺的现状亟需公众力量加以补充[20]。目前，尽管一些行政法规和地方立法规定了鼓励志愿者参与保护，鼓励捐赠、投资文化遗产等保护模式之外，公众知情权、参与决策权、监督权在文化遗产立法中也鲜见相关保障。而文化遗产公益诉讼有较为固定的流程，公众参与的程序性要求在司法机关的实践过程中更容易得到落实。因此，文化遗产公益诉讼的公众参与探索可以为整个文化遗产事业的公众参与提供启发。

二、公众参与文化遗产公益诉讼的实践探索

（一）政策与法律文件

1.中央层面

中央司法机关关于公益诉讼的司法解释中明确体现了公众参与的要求。《人民检察院公益诉讼办案规则》第24条“公益诉讼案件线索的来源”即包括“自然人、法人和非法人组织向人民检察院控告、举报的”“国家机关、社会团体和人大代表、政协委员等转交的”“新闻媒体、社会舆论等反映的”。鉴于文化遗产公益诉讼尚在起步阶段，目前国家尚未专门针对文化遗产公益诉讼发布司法解释。与文化遗产公益诉讼相近的环境公益诉讼中，《最高人民法院关于审理环境公益诉讼案件的工作规范(试行)》确立了“坚持公众参与原则”，要求“严格落实立案登记制，依法保障诉权，完善司法便民和司法救助措施。全面推行人民陪审员参与案件审理，加大司法公开和宣传力度，保障公众依法享有知情权、参与权和监督权。”

在文化遗产领域，国家文物局在《关于政协十三届全国委员会第三次会议第1281号（文化宣传类063号）提案答复的函》中指出，要“积极稳妥地办理文物和文化遗产保护领域公益损害案件，适时发布一批文物保护领域的典型案例，引导地方规范办理相关案件，以‘检察监督＋媒体监督＋社会监督’形式，创新文物保护办案模式”，强调公众在文物保护案件中的监督力量。2023年最高人民检察院工作报告中也指出“与中央统战部和各民主党派中央共建‘益心为公’志愿者检察云平台，依靠公众力量发现和解决公益损害问题”，肯定了公众力量在文化遗产保护公益诉讼中的作用。

2.地方层面

随着检察公益诉讼的深入推进，部分地区发布了《关于加强检察机关公益诉讼工作的决定》，并提及公众参与公益诉讼。如《河北省人民代表大会常务委员会关于加强检察公益诉讼工作的决定》第29条规定“鼓励社会组织参与公益诉讼，鼓励单位、个人积极向检察机关举报损害国家和社会公共利益的违法行为。检察机关核实采用的，给予精神和物质奖励”。《重庆市检察机关公益诉讼案件线索举报奖励办法（试行）》不仅将“文物和文化遗产保护公共利益受到侵犯”纳入案件线索范围，列举了公众举报的多种途径，还规定检察院必须在7日内向举报人进行程序性回复、3个月内向举报人答复办理结果或办理进展情况，并在符合奖励条件成立后的3个月内给予奖励。该文件较为细致地规定了提供案件线索的条件、范围、方式等程序要求，保障公众的举报权和获得奖励权。

除此之外，多地还积极探索公益诉讼观察员制度[21]。公益诉讼观察员是“受检察机关聘请，提供公益诉讼案件线索，见证、参与、协助检察机关开展公益诉讼工作的人员”，可由各组织或各单位推荐人大代表、政协委员、干部职工、基层群众，检察院也可邀请媒体记者、律师、公益志愿者或个人向检察院申请报名。公益诉讼观察员可以在检察人员的指导下收集案件线索、见证现场勘验、法律文书送达等活动、参加案件听证、参与公益诉讼巡查和宣传工作，并接受检察机关的培训和监督[22]。例如在“金华市婺城区人民检察院督促保护‘白沙老爷庙’行政公益诉讼案”中，公益诉讼志愿观察员发现“白沙老爷庙”存在文物保护隐患问题并及时报告当地检察院，通过诉前程序成功实现文化遗产的有效保护[23]。

（二）实践案例

近年来最高人民法院、最高人民检察院、退役军人事务部、国家文物局及各地检察院发布了多次公益诉讼典型案例。根据“北大法宝”数据库、“中国裁判文书网”的粗略统计，截至2023年4月26日，各级司法机关共发布了61起文化遗产保护公益诉讼典型案例，中国裁判文书网共登载30份有关文化遗产公益诉讼的裁判文书。绝大部分典型案例为检察行政公益诉讼的督促案例，检察院尚未向法院提起诉讼，而中国裁判文书网登载的裁判文书均为已经提起诉讼并产生裁判结果的案件，因此两种统计方式下重合的案件数量极少。

1.典型案例中的公众参与

经笔者统计，在61起文化遗产保护公益诉讼典型案例中，涉及公众参与文化遗产保护公益诉讼的一共有14起，占样本总数的23%。其中，除“福建省晋江市人民检察院督促保护‘八·二三’金门炮战遗迹行政公益诉讼案”（群众反映案件线索、实地勘察中听取群众意见）[24]、“福建省晋江市人民检察院督促保护安平桥文物和文化遗产行政公益诉讼案”（走访非遗项目传承人）[25]、“江西省龙南市人民检察院督促保护客家围屋行政公益诉讼案”（邀请群众参与整改评估）[26]、“宁夏回族自治区灵武市人民检察院督促保护清水营城址行政公益诉讼案”（咨询附近村民、看守人员）[27]之外，其余10起典型案例的公众参与形式均为听证会。其中，有3起案件是为了评估公众利益是否受损，以决定是否发出检察建议③分别为：四川省旺苍县人民检察院督促保护木门军事会议纪念馆行政公益诉讼案、安徽省濉溪县人民检察院督促保护大运河淮北段遗址行政公益诉讼案、河北省沧州市人民检察院督促保护大运河世界文化遗产谢家坝行政公益诉讼案。；有4起案件是在发出检察建议后举办听证会，以讨论如何修复受损的公共利益④分别为：浙江烈士墓群保护行政公益诉讼案、梅州市五华县人民检察院督促保护梅州市第一农民运动协会旧址行政公益诉讼案、福建省人民检察院督促保护英雄烈士纪念设施行政公益诉讼案、浙江省温州市鹿城区人民检察院督促保护不可移动文物行政公益诉讼案。；有3起案件是为了评估行政机关是否依法履职，以决定是否起诉⑤分别为：湖南省平江县人民检察院、长沙军事检察院督促保护中共湘鄂赣省委、省苏维埃政府、省军区旧址革命文物行政公益诉讼案、江苏省扬州市广陵区人民检察院督促保护大运河沿岸谢馥春旧址行政公益诉讼案、江苏省苏州市虎丘区人民检察院督促综合整治大运河环境行政公益诉讼系列案。。上述案件覆盖了人大代表与政协委员、人民监督员、村民/居民代表、社区群众、历史和文化遗产专家、非遗项目传承人、红军后代、所有权人等身份。

2.裁判文书中的公众参与

就登载的涉及文化遗产公益诉讼的裁判文书来看，所涉及的公众参与方式主要有公民主动提起诉讼和作为人民陪审员参加审判。在30起案件中，有4起案件是公众以个人名义向人民法院提起行政诉讼，认为政府对文化遗产的行为违反了《文物保护法》等法律法规，损害原告对文化遗产享有的权利⑥分别参见：（2016）浙01行初578号行政判决书、（2017）鲁01行初873号行政裁定书、（2018）闽0104行初435号行政裁定书、(2016)湘01行终102号行政裁定书。。而《行政诉讼法》要求原告与被诉行政行为存在利害关系，且公民个人在公益诉讼中不具备原告资格，因此这4起案件的原告均被驳回起诉或驳回诉讼请求。除上述在法律上不属于公益诉讼的案件，其他公益诉讼案件均有人民陪审员参与审判，其中13起案件组成了包含人民陪审员在内的七人合议庭。根据《人民陪审员法》第15条和16条的要求，公益诉讼案件应由人民陪审员和法官组成七人合议庭，而实践中落实这一规定的案件比例只有50%。

（三）存在的问题

因文化遗产公益诉讼案件中检察机关督促案件数量较多，进入法院审理的案件数量较少，且许多案件并未详细公开报道，故而通过典型案例和裁判文书分析文化遗产公益诉讼的实践情况可能有以偏概全之嫌。然而，从现有案例资料亦可管中窥豹，发现公众参与文化遗产保护公益诉讼的一些问题。

第一，公众参与文化遗产公益诉讼的法律依据缺乏。除《最高人民法院关于审理环境公益诉讼案件的工作规范（试行）》外，目前中央出台的关于公益诉讼的各项文件中并没有突出公众参与的地位，亦没有从法律上保障公众参与公益诉讼相关权利或规定相关程序。而相关文件确立的“公众参与原则”以“鼓励参与”为主，缺乏可操作性。多数地方司法机关的文件确定的公众参与的范围也仅限于提供案件线索、参加听证会等，使得其他参与方式缺乏明确支持。

第二，实践中公众参与文化遗产公益诉讼的案件的整体比重较少，且形式较为单一。除《人民陪审员法》规定的人民陪审员组成合议庭外，检察院主持召开听证会是最主要的形式，且并未得到广泛实施。虽然听证会在“知情权、参与决策权、监督权”的公众参与权利体系下占有核心位置，但参加听证会的主体还包括地方政府和司法机关的官员、人大代表、政协委员等，普通公众意见的分量容易被稀释，更不用说普通公众在某些听证会中的地位仅仅是旁听。检察院作为办案机关，通过走访群众、听取意见、邀请群众参与实地考察等方式参与案件办理的实践较少，而这些应当是更加灵活的参与方式。此外，检察院信息公开与公众提供案件线索、公众及媒体对案件的监督在文化遗产公益诉讼实践中体现得尚显不够。

第三，非物质文化遗产公益诉讼实践较为缺乏。中央司法机关发布的典型案例中将文化遗产公益诉讼表述为“文物和文化遗产公益诉讼”，即区分“物质文化遗产”和“非物质文化遗产”。然而，现有的案例只有“福建省晋江市人民检察院督促保护安平桥文物和文化遗产行政公益诉讼案”涉及非物质文化遗产。该案关注安平桥及周边环境和非物质文化遗产的综合保护，通过走访非遗项目传承人、开展圆桌会议等方式促使当地政府履行传承非物质文化遗产的行政职责，体现了文物与非物质文化遗产的综合保护[28]。相对于文物来说，非物质文化遗产由于载体不固定，多由传承人进行活态传承，在公共利益和原告资格的认定、判决的执行等问题上存在更多问题，尚需理论和实践的进一步探索。

三、公众参与文化遗产公益诉讼的制度构建

公益诉讼以保护公共利益为中心，而公众是公共利益的直接享有者，因此公益诉讼需要“坚持全民共享的法治理念，推动人民群众参与公共利益保护过程，共同维护公共利益，共享公益保护的成果”[29]在公众参与文化遗产公益诉讼中的制度构建中，需要考虑以下几个方面的问题。

（一）公民的原告资格问题

公民个人提起文化遗产公益诉讼是参与文化遗产公益诉讼最直接的形式。然而，《民事诉讼法》《行政诉讼法》均未赋予公民个人在公益诉讼中的原告资格，因此公民个人无法作为原告提起文化遗产公益诉讼。

虽然学界有不少观点支持为一般公众赋予文化遗产公益诉讼原告资格[30]，但梳理我国文化遗产公益诉讼实践可以发现，现有的文化遗产公益诉讼以行政公益诉讼占绝对主导，原告几乎都是检察院，被告几乎都是当地政府或文化遗产主管部门，侵害公共利益的行为几乎都指向了政府机关的不正确履职（包括怠于履行文化遗产管理义务、放任文化遗产遭受破坏，及政府部门为经济发展而破坏文化遗产）。这与我国近年来文化遗产受破坏情况是高度相似的：20世纪90年代以来，各地在城市建设中以经济发展为名拆毁了大量的古建筑、古村落、城墙等不可移动文物[31]。因此，行政机关的不正确履职是导致我国文化遗产受到破坏的最直接原因。对于此种情形，检察机关作为法律监督主体提起行政诉讼是最为合适的。一般公众如果提起行政公益诉讼，一方面将面临诉讼本身带来的困难和外界的巨大压力，另一方面将是否侵害公共利益直接交给法院判断，缺乏检察院的论证和过滤机制，可能将对公益诉讼实践造成混乱。在目前我国公民提起一般行政诉讼尚在实践中有诸多问题的情况下，暂时不宜直接赋予其提起文化遗产行政公益诉讼的权力，而更应注重在检察公益诉讼中深化公众参与。

至于文化遗产民事公益诉讼，应主要针对主动破坏文化遗产的民事主体提起。对于国有文物来说，破坏国有文物属于行政部门管理的范畴，行政部门应当行使文物管理权力，即对破坏者进行行政处罚，并负责恢复受损的公共利益。如果相关行政部门怠于履行其管理义务，则应由检察机关督促其履行管理义务直到提起行政公益诉讼，或由符合法律规定的社会组织提起民事公益诉讼。如果立法中赋予公民在民事公益诉讼中的原告资格，应建立在行政部门及检察机关均不能正确履职以恢复受损的公共利益基础之上，否则民事公益诉讼将侵害行政管理与民事诉讼的固有分工体系。

相对于物质文化遗产来说，非物质文化遗产由于其依赖传承人的活态传承，与公民个人的连接程度要远大于国有不可移动文物。非物质文化遗产的传承承载重要的公共利益，传承人传承、弘扬非物质文化遗产并不完全出于自身利益。且非物质文化遗产的传承主要依靠传承人、本地民族、村寨、社区等，行政部门的作用在于为非物质文化遗产传承提供良好的环境，因此不同于不可移动文物，非遗公益诉讼实践应主要以民事为主。关于非物质文化遗产的经典民事案件中，不论是“《乌苏里船歌》案”还是“千里走单骑案”，以文化遗产公益诉讼起诉的效果都将优于以知识产权侵权案件起诉。因此，非物质文化遗产民事公益诉讼立法应当赋予传承人、基层群众自治组织、地方政府原告资格，以实现公众在非遗公益诉讼中的深度参与[32]。当然，如果地方行政部门怠于履行保护传承非物质文化遗产的职责，甚至阻碍传承人传承非物质文化遗产或破坏非物质文化遗产的真实性，则可由传承人向检察院举报，由检察院提起行政公益诉讼。

（二）公众参与文化遗产公益诉讼的其他内容

1.提供案件线索与证据信息

由于文化遗产与当地公众的日常生活紧密联系，而地方文化遗产管理部门人员力量有限，文化遗产遭受破坏或疏于保护的情况当地民众或文化遗产传承者、研究者、爱好者及保护组织最为熟知，他们是提供公益诉讼案件线索的重要力量。也因为当地公众与文化遗产的联系比检察机关更加密切，在检察机关调查和收集证据时，公众的所见所闻能够给检察机关提供更加丰富的信息。因此，相关法律法规对公众提供公益诉讼案件线索和证据信息的权利都给予了保障，新闻媒体在舆论监督中亦发挥重要作用。

2.参与评估公共利益是否受侵害及恢复情况

文化遗产公益诉讼目的在于保护和修复公共利益，而公众是文化遗产公共利益的直接作用者，因此评估文化遗产的破坏是否侵害公共利益、侵害公共利益到何种程度、公共利益是否得到恢复，都需要倾听公众的意见。在公益诉讼实践中，司法机关并非文化遗产专家，对于文化遗产承载的历史信息、保护规划的实施、行政部门的履职情况，相关公众特别是文化遗产研究者的了解程度很可能比司法机关更为全面、深入，能为办案机关提供重要信息。在督促行政机关修复受损的公共利益中，更需要当地公众持续监督行政机关履职的效果，使文化遗产公共利益得到长期有效保护。

3.平衡各方利益诉求

公众参与文化遗产公益诉讼是实现各方利益平衡的必然要求。文化遗产保护领域可能涉及多方面利益冲突：保护文化遗产需求与提高生活质量的冲突、文物封闭修缮与开发利用的冲突；当地居民安宁生活与文化遗产旅游的冲突；文化遗产的原真性保护与结合时代创新发展的冲突等等。在作为解决争议最后一道防线的文化遗产公益诉讼中，这些冲突会体现得更加明显。因此，公众参与在文化遗产公益诉讼中平衡各方利益，实现互利共赢的作用显得更为重要，并受到国际公约的重视。如在浙江省温州市鹿城区人民检察院督促保护不可移动文物行政公益诉讼案中，针对不可移动文物保护与人民群众日常生活便利之间的矛盾，检察机关通过公开听证，听取当地村民、文博专家、人民监督员及新闻媒体的意见，不仅促进达成文物保护的社会共识，也推动属地政府采取合理措施妥善解决民生需求，是公众参与文化遗产公益诉讼的良好实践[33]。

4.直接参与案件审理

尽管现行法律并未认可公民在公益诉讼中的原告资格，但当案件进入法院审理阶段时，公众仍可通过相关制度参与文化遗产公益诉讼案件的审判过程。一是与案件有利害关系的公民可以作为第三人参加公益诉讼。尽管公民能否作为第三人参与公益诉讼在理论上尚有争议[34]，但各地法院在公益诉讼案件中均有实践，且《最高人民法院关于审理环境公益诉讼案件的工作规范（试行）》第55条赋予与案件处理有利害关系的公民、法人和其他组织作为第三人申请参加诉讼的权利。虽然该文件仅限于环境公益诉讼领域，但文化遗产公益诉讼亦应借鉴。二是公众可以作为人民陪审员参加案件审理。鉴于《人民陪审员法》规定公益诉讼案件应由四名人民陪审员和三名法官组成七人合议庭，人民陪审员在公益诉讼中应当对公共利益有更加准确的把握。因此，被抽选成为人民陪审员的公众代表应当密切联系群众，维护公众在文化遗产公益诉讼案件中享有的公共利益。

（三）公众参与文化遗产公益诉讼的制度保障

1.畅通信息举报与反馈渠道

公众参与文化遗产公益诉讼的前提是公众有权利向司法机关获取与提供信息，因此畅通信息流转渠道是保障公众知情权与参与权的前提。相关法律与司法解释不仅需确认公民有权利向司法机关举报损害文化遗产公共利益的行为、提供公益诉讼案件线索，还应规定司法机关应当公开线索受理渠道，方便公众提供案件线索。并且，司法机关应当在一定期限内对公民所提供的线索进行处理及回复，特别是对于决定继续调查并可能立案的线索应及时告知相关公众，以使得其进一步参与案件调查和线索收集工作。

2.落实全流程参与决策机制

参与决策权作为公众参与权利体系中的核心权利，需要在文化遗产公益诉讼中得到制度性保障。公众参与决策的方式可以是听证会，也可以是圆桌会议、座谈会等更加灵活的形式，其目的是让各个利益相关方各抒己见、凝聚合力，实现文化遗产保护的利益平衡。公众参与决策机制应当贯穿于检察机关办理公益诉讼案件的各个环节，包括评估公共利益是否受损、行政机关是否依法履职、公共利益是否得到修复、是否需要向法院提起公益诉讼等等。相关法律文件应明确司法机关在办理文化遗产公益诉讼案件时，应当通过听证会、座谈会等方式，听取利益相关方及公众意见，将其确定为办理案件的法定程序。

3.落实人民陪审员、观察员、监督员制度

相比上述参与方式，人民陪审员、公益诉讼观察员、监督员制度由于法律赋予相关公众明确的身份保障，在进行文化遗产保护行动中发挥了更加明显的作用。各地探索的公益诉讼观察员、监督员制度被称为“最强外脑”，在各地公益诉讼实践中极大地弥补了司法机关力量的不足[35]。在总结各地实践经验后，应当出台适用于全国的公益诉讼观察员工作办法，在全国各地建立充分体现公众参与精神的公益诉讼观察员、监督员队伍。此外，《人民陪审员法》关于人民陪审员参与公益诉讼的各项规定应当得到落实，以实现公益诉讼应当体现民主性的立法精神。

4.完善激励制度

作为维护公共利益的行为，公众参与文化遗产公益诉讼应当得到法律的认可和激励。《文物保护法》和《非物质文化遗产法》均规定了为文化遗产保护作出贡献的公民可由国家给予表彰或奖励。公众参与文化遗产公益诉讼的激励机制不仅应当体现于公益诉讼案件线索举报的奖励，还应当对通过参与文化遗产公益诉讼而促使文化遗产公共利益得到保护的所有行为进行物质或精神奖励，从而充分调动公众保护文化遗产的强大力量，在全社会树立保护文化遗产光荣、破坏文化遗产可耻的良好氛围。最高人民检察院、最高人民法院在出台公益诉讼司法解释时，不仅应当明确公众参与的方式和程序，还需明确可受到表彰奖励的具体情形，提高《文物保护法》《非物质文化遗产法》等法律关于表彰奖励规定的可操作性。

四、结语

虽然公众参与理论被学界认为是在20世纪90年代由西方传入中国，但是自新中国成立以来，我国就一直鼓励公众参与文化遗产保护实践。早在1956年，《国务院关于在农业生产建设中保护文物的通知》就提出发挥广大群众所固有的保护乡土文物的积极性[36]。七十余年的文化遗产保护实践一次次地证明，中国人民关心关注文化遗产事业，关心关注本民族文化遗产的保护与传承，愿意与歪曲破坏文化遗产的行为作斗争。我国的文化遗产资源十分庞大，文化遗产行政部门受限于自身力量难以面面俱到。因此，我们应当最大限度地发挥最广大的人民群众的力量，不仅让公众充分认识到文化遗产承载的公共利益，更应当注重凝聚全社会的合力来推动文化遗产保护事业发展。相比于笼统地规定“鼓励公众参与文化遗产保护”，在文化遗产公益诉讼中纳入各项程序性规定的可操作性更强，能够使行政和司法机关更容易落实公众参与的要求。在总结经验的基础之上，可进一步拓展公众参与文化遗产保护实践的范围，并提供更加完善的制度保障。