财政专项转移支付绩效评价研究<br/>——以Z地区服务业专项为例

财政专项转移支付绩效评价研究
——以Z地区服务业专项为例

2023-01-31王春影李文思

财政监督 2023年1期

●王春影李文思

财政专项转移支付是中央财政或地方政府为促进社会公共服务均等化，对下级财政部门提供的、具有特定资金使用用途的专项补助资金，目的在于实现特定经济和社会发展目标，具备较强的政策属性。专项转移支付涉及的支出功能科目较广、规模较大，其中服务业是重要支出方向之一。科学、合理的转移支付管理制度，有利于提高资金分配效率和资金使用效益。但目前关于专项转移支付绩效评价，各界暂未达成共识。因此，本文通过案例研究，以Z地区服务业绩效评价实践为基础，力求通过业务实践与各界共同探讨专项转移支付绩效评价的要点。

一、专项转移支付预算绩效管理现状

（一）制度体系建设情况

2014年，新《预算法》首次把财政转移支付制度提升到了法律层面。《国务院关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》（国发〔2014〕71号）明确，财政转移支付以推进地区间基本公共服务均等化为主要目标，以一般性转移支付为主体，完善一般性转移支付增长机制，清理、整合、规范专项转移支付。《关于印发〈中央对地方专项转移支付管理办法〉的通知》（财预〔2015〕230号）对转移支付资金的统筹安排和效力发挥提出明确要求。《关于印发〈中央对地方专项转移支付绩效目标管理暂行办法〉的通知》（财预〔2015〕163号）将目标管理细化到整体、区域和项目三个层次。除此之外，全国层面有关转移支付管理的政策文件少之又少。

（二）转移支付规模现状

专项转移支付根据资金设立层级不同，可分为中央对地方专项转移支付和省以下专项转移支付，涉及教育、文化、就业、社保、基本公共卫生、林业、农业、水利、环保等多领域。2017—2021年，中央对地方转移支付规模明显增长，2021年达到8万亿元之多，相对2017年增长了2万多亿元，年均增长率为9.55%。随着转移支付结构优化调整，专项转移支付占比下降，由2017年的38.37%降低到2021年的8.95%，但整体规模仍较大，2021年专项转移支付规模为7353.05亿元。

图1 近五年中央对地方转移支付规模情况

二、Z地区服务业专项转移支付简介

（一）专项转移支付背景

Z地区近年来服务业迅速发展。“十二五”期间，该地区服务业快速发展，产业结构首次实现以第三产业为主导的标志性转变。“十四五”期间，Z地区服务业投入显著增加，服务经济支撑该地区投资结构优化、转型升级，夯实了Z地区三产引擎拉动的产业结构格局。

为提高专项资金预算管理效益和效率，按照专项资金清理整合的要求，2020年底，Z地区省财政厅、发改委将Z地区省级服务业子项、价格调节子项整合形成了Z地区服务业发展专项。

（二）专项转移支付内容

该专项是由Z地区省发改委设立的向下专项转移支付，按照专项转移支付资金管理要求，资金经省财政-市县财政-区财政-项目单位层层下拨，重点扶持生产性服务业企业。各子项服务内容包括：

1.服务业子项。（1）对反映重大决策部署的平台类项目、重点项目，按核定后投资额的10%补助，补助上限300万元/项目；（2）对2000万元以上的金融机构贷款、且用于固定资产投资（非地产项目）的，提供贴息补助，补助上限400万元/项目；（3）对认定的国家级、省级示范集聚区、企业等给予100万元一次性奖励。该子项资金分配以项目法为主。

2.价格调控子项。为避免价格发生异常波动而落实政府价格调控，对生活因此遭受损失的居民和经营者给予补助，对落实价格调控相关的价格监测和价格服务机构给予补助，资金根据价格调控目标责任制年度考核结果、市县常住人口数量占比等因素分配。

（三）资金情况

2020年服务业发展专项转移支付资金安排3亿元，全部来源于Z地区省级一般公共预算。截至2020年12月底，专项转移支付资金使用规模为2.8亿元。

（四）管理流程

按照专项资金管理办法要求，省发改委根据项目评审、考核和因素法测算结果，提出专项资金分配建议，经省财政厅审核，按程序报批后下达。资金下达后，各市、区县（市）财政部门同同级发改部门，及时拨付资金，各级发展改革部门监督项目承担单位严格按照项目实施方案组织实施，并组织建设完成项目验收。项目承担单位按照合同等规定按时完成项目建设，并实施项目绩效管理。

（五）绩效目标

根据《Z地区服务业发展规划（2015—2020年）》，Z地区服务业专项政策总目标为加快推动服务业稳定持续高质量发展，实现服务业发展和营商环境全面优化、有效供给不断扩大、创新能力显著提升、竞争力明显加强，分解到各子项的绩效目标为：

1.服务业子项。发挥省级服务业发展专项的引导和带动作用，促进产业转型升级，服务业占比每年提高1%，生产性服务业增加值所占比重逐年提高，服务业税收占地税总收入的比重逐年提高。

2.价格调控子项。通过落实省、市价格调控责任，统筹实施好市场价格调控联席会议、价格补贴联动机制、重要物资储备投放、价格监测分析预警预报和价格异动应急预案等，畅通重要商品产供销储运各环节，保持全省价格在合理区间内运行，实现CPI涨幅控制在3%左右的调控目标。

三、绩效评价设计与实施

（一）评价思路

1.拟解决的问题。本案例旨在通过对政策立项依据充分性、绩效目标明确性、资金分配合理性、制度健全及执行有效性等方面进行综合评价，分析政策制定、政策实施过程中存在的问题，重点考察：一是事权和支出责任划分是否清晰；二是专项转移支付归并整合是否充分；三是实施过程中各级发改部门对资金分配的分配方式、分配因素是否合理；四是该专项涉及的管理层级较多，各层级管理主体职责履行是否到位，是否建立了有效监管机制；五是项目单位使用专项转移支付资金的效益是否明显，区域和整体绩效是否促进了政策目标达成等。

2.总体思路的设计。第一，关注转移支付结构、事权和支出责任划分的匹配性。通过梳理Z地区服务业领域事权和支出责任划分改革实施方案，理顺省和市县在服务业领域各自的财政事权和应承担的支出责任。根据《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》（国发〔2016〕49号），属于地方事权的，应划入一般性转移支付；根据《国务院关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》（国发〔2014〕71号），一般性转移支付中属于中央委托事权或中央地方共同事权的，应划入专项转移支付，且除共同事权事项外，其他类型的专项转移支付不能要求地方承担配套资金。通过厘清事权和支出责任划分，推动转移支付结构优化。

第二，关注专项整合的有效性。2020年是专项整合的第一年，需重点关注：一是专项整合程度，通过梳理该专项的绩效目标、投入方向、管理方式，判断整合后是否与其他专项存在重复；二是整合后的管理效能，通过梳理整合背景和专项管理情况，判断整合后是否实现了资金和业务实质性的统筹管理。

第三，关注资金分配合理性。资金分配需同时关注资金分配制度要求和分配有效性，重点关注：一是资金管理办法对分配因素、分配过程、项目竞争性评选等的要求；二是通过前期访谈及梳理资金分配相关文件，明确各子项的资金占比，分析资金在不同地区、不同城市、不同项目类型（贷款贴息、投资补助等）的资金分配情况，重点关注专项转移支付资金分配结果的有效性情况。

第四，关注多层级管理联动有效性情况。该专项设立层级在省级层面，最末端的资金使用单位处于市县层面，资金管理跨越了省、市、县三级，个别地区还包括省、市、区、县四个层级。评价组通过走访调研各管理层级及资金使用单位，梳理多级管理的联动机制，了解是否实现了资金及时拨付、资金拨付是否规范等。

第五，关注分层次的绩效目标管理及实现情况。对于省一级，关注整体绩效目标与政策目标的关联性和实现情况；对于市县一级，向上关注对整体绩效目标的分解情况，向下关注对项目绩效目标的整合、统筹情况，以及对综合效益的设置情况；对于资金末端的项目单位，关注对区域绩效目标的分解情况，和项目效益实现情况。

3.评价内容及指标体系设计。该专项评价指标体系围绕“决策-过程-产出-效益”设计，同时三级指标根据专项转移支付预算绩效管理的特点作特色化设计，并在评分要点中体现。决策部分，“立项依据充分性”回应专项转移支付资金整合以及事权和支出责任划分情况，“资金分配合理性”从资金区域分布、扶持方向分布、项目分布等方面的数据表现，结合资金分配因素、分配过程，评价资金分配的合理性。过程部分，“资金管理”里设置“预算执行率”，从省级、市县两个层面分别考察，省级层面考察实际分配下达资金占预算规模比例，市县层面考察拨付至项目单位的资金占分配资金规模比例；设置“资金支出率”，考察项目单位财政资金的实际支出比例。“组织实施”分子项，从“制度健全性”和“执行有效性”，分别评价省级层面评价管理制度建设的完备度和执行有效性，设区市在评价实施细则、实施方案等方面的配套性，以及省市县三个层面制度执行的有效性。产出部分，除关注扶持对象符合度和项目完成度等内容外，还根据政策总目标中“大力支持符合服务业发展规划的重点领域和项目建设”设置了“重点领域覆盖率”。效益部分，除关注各子项效益情况，还关注整体效益情况。评价指标体系具体见表1。

表1 2020年服务业专项绩效评价指标体系（节选）

（二）评价实施

首先，在前期准备阶段，评价组开展项目资料研读和预调研，预调研为本次评价奠定了良好的基础，扎实了项目情况了解，提高绩效评价工作方案可行性及评价重点突出性。其次，项目组织实施，对所有获取财政资金支持的市县发改委、项目单位全覆盖在线取数，并分子项、主管部门和项目单位分别设计了取数表样工具，选取资金量大、省级重点关注地区，采用实地核查、访谈和问卷等方式开展调研。再次，以收集到的数据和资料为基础，对专项转移支付资金分配、使用等进行综合分析，并总结服务业既有经验，分析专项转移支付资金管理存在的不足，形成评价报告。

（三）评价分析

一是从专项整合角度来看，服务业子项由服务业务处管理，价格调控子项由价格规划处管理，两处室彼此不清楚对方所管理的子项业务和资金管理情况；另外，价格调控子项，除了省级服务业专项转移支付资金外，还存在其他资金用途类似的专项：困难群众补贴资金使用方向，与省民政厅困难群众救助补助专项资金存在交叉；优抚对象补贴方向，与省退役军人事务厅优抚对象补助专项资金存在交叉；猪肉储备上，与省粮食和物资储备局省本级物资储备资金存在交叉。

二是从资金分配角度来看，评价组对Z北、Z中、Z南的资金分配结果作横向对比，发现资金分配在地区间存在明显差异，Z南获得财政资金扶持的项目个数和资金规模明显高于Z北和Z中。价格调控子项的分配因素包括财经因素、自然因素和绩效因素，分配金额占比同样有明显的地区差异，具体见表2。

表2 2020年服务业子项资金分配情况表

三是从管理机制角度来看，专项转移支付通过财政部门层层下达，未出现其他部门和单位下达资金的情况，资金下达到最末级财政部门后，财政部门也及时下达至项目单位。另外，调研信息显示，Z地区建立了省市县信息调度管理机制，有效激发了市县发改部门履职能动性，项目单位于每月10日前通过在线平台提交资金使用进度、项目建设进度等信息，由市县发改部门层层汇总、审核后提交省发改部门。访谈中，市县发改部门对该管理机制反馈较好。

四是从政策目标达成度来看，服务业通过扶持投资补助项目55个，贷款贴息项目45个，政策奖励48个，财政投入引导社会投资60亿元，投资引导放大倍数高达20倍，专项资金引导示范作用有效发挥，服务业重点领域良好发展，2020年服务业增加值占比为54%，服务业税收占全省地税总收入的比重为51%。2020年全省CPI的涨幅为2.5%，达到了年初目标（3%），且从全省各市2020年各月的CPI数据来看，各市CPI涨幅在-0.5%到3%之间，全省物价水平稳定。

（四）评价结论

经评价，Z地区2020年服务业发展专项资金绩效评价综合得分为81分，绩效等级为“良”。通过绩效评价发现，Z地区服务业专项转移支付管理中存在一定待完善之处。

第一，专项资金整合不到位。首先，子项由发改部门的不同处室分别管理，各业务处室对于其他子项的专项资金和项目的管理信息情况完全不掌握，子项整合处于形式化整合的初级阶段。其次，部分资金与其他专项资金功能相似，不符合对“功能相似、投向相同、管理方式相近”的专项资金的整合要求。

第二，绩效目标管理不完善。一是绩效目标编制不符合分别设定要求。该专项采用项目法和因素法分配，应当分别设定三次层级绩效目标，但Z发改委仅编报了整体绩效目标，未编报区域绩效目标。二是绩效目标对子项覆盖不全。省发改委申报的2020年度省级服务业发展专项绩效目标仅覆盖了服务业子项，未涉及价格调控子项，且设置的绩效目标缺少核心效益指标，目标值设置不够科学，不符合绩效目标管理相关要求。

第三，资金分配合理性不足。首先，项目法分配的项目竞争性评选规则不科学。一是服务业子项重点项目从列入省重大项目投资计划的服务业项目、领军企业和百千万工程重点企业中遴选，入选门槛高，入选企业多是Z南部地区资金实力较强的企业，加大了区域间的差异化水平；二是专家评审指标不够细化，缺少具体的评分标准，评审结果公平性不足。同一个项目有的专家评分在90分以上，有的在70分左右，相差较大。其次，因素法分配的资金分配因素选择不合理。价格调控资金分配依据年度预算总额、常住人口占比、价格调控目标责任制考核结果等因素计算确定，该分配依据合理性不足。一方面，价格补贴的用途之一是对与价格调控相关的困难群体基本生活保障给予补贴，所以价格调控下所有的支出方向都按照常住人口占比计算，不符合Z地区北部、中部、南部经济发展不均衡的实际，无法准确体现“困难群众”的扶持对象标准。另一方面，价格调控子项资金的目标在于稳定物价，保障人民基本生活，更应定义为应急资金，当价格波动较大时发挥对市场的调节作用。但实际工作中，价格调控资金分配依据价格调控资金使用等考核情况确定。这就导致市县发改部门为了提高考核结果，把“资金支出”摆在第一位，忽视了发挥资金对价格调节的本质属性。同时，因省级资金下达时间晚，Z地区Y市价格调控资金在此前已在本级财政预算内安排列支，造成资金使用率不足100%。因此，考核直接挂钩资金使用情况，合理性不足。

针对以上问题，结合政策要求和业务实践的可操作性，建议从以下方面进行改进：

第一，加大资金整合力度，聚焦价格调控重点。针对价格调控资金用途与其他部门专项资金功能相似、重点资金投入不突出等问题，建议由省政府牵头，协调相关部门，按照部门职能划分进行整合优化。对确实属于价格调控事权范围的，如物资储备等支出，建议由省发改委统一扎口管理，其他省级部门的相关专项资金整合到省发改委价格调控专项资金中。同时，加强专项资金的使用管理，由服务业处统筹各子项的业务和项目管理，推动“资金整合”和“业务整合”的统一协调。

第二，严格绩效目标申报，强化绩效目标约束性。针对绩效目标编制不完善的问题，建议严格按照全面实施预算绩效管理的要求，在专项资金预算编制时，同步编报整体绩效目标，并注意将目标覆盖至所有子项。而且，市县级发改部门也应编报本地区的区域绩效目标。另外，预算批复同步下达绩效目标，预算执行调整时应同步调整绩效目标。

第三，加强项目竞争性评选，优化资金分配因素。建议对Z地区北部、中部、南部采用差异化的项目竞争评选机制，项目入围门槛可契合当地的经济发展现状，实行差异化评选规则，允许发展相对处于追赶状态的地区有更多项目通过转移支付资金支持实现跨越式发展。建议对处于行业领先地位、扶持投资规模不具显著优势，但处于重要领域、拥有先进技术的企业，考虑企业发展前景、对财政资金的需求度等，助力真正需要财政资金支持的企业做大做强。对于价格调控资金专项，在重新设计分配因素和重新计算的过程中，依照资金政策的目标，建议将困难群众占比这一指标设定为权重最高的分配因素。

四、案例总结与展望

（一）案例启示

首先，做实基础数据统计，使用信息化手段提高取数效率。该专项是省级转移支付资金，涉及省、市、县三级管理主体，财政部门、发改部门两个管理主体，且涉及2个子项的百十个项目，数据量较大。评价组采用分主体、分层级、分子项的方式，有针对性地设计了调查表；二是采用预算绩效管理信息系统的在线填报方式，大大提高了数据填报效率。

其次，重点关注资金分配，提高转移支付均等化水平。该专项资金分配采用因素法和项目法相结合的方式，对于项目法分配的资金，评价组深入第三方评审机构，详细了解项目竞争性评选过程，并与发改委相关处室深入座谈，提出对核定后投资总额分档、分项目类型、一档一比例确定扶持金额的分配方式。对于因素法分配的资金，从用于保障困难群体基本生活等资金用途出发，通过与主管部门沟通确认按贫困人口数、价格调控目标责任制考核结果等因素分配资金的可行性。

（二）案例的局限性

第一，因国家和Z地区均未出台服务业领域事权和支出责任划分的改革方案，无法厘清各级政府间的支出责任，所以本案例评价立项依据充分性时并未考察财力和事权的匹配程度。

第二，2020年是专项资金整合的第一年，各级发改委对专项的管理还处于探索期，省级发改委编报的整体绩效目标不完整，市县发改委也未编报区域绩效目标，梳理项目-区域-整体绩效目标的形成路径和成效材料支撑性不足，无法评价整体绩效目标对政策目标的达成情况、区域绩效目标对整体绩效目标的分解作用，也无法建立绩效目标和资金分配之间的关联评价。

第三，部分扶持项目的建设内容较为复杂，案例采用德尔菲法判断其属于生产性服务业或者生活性服务业。但鉴于两者之间并没有严格、清晰的界限，所以对于资金在两者之间的分配是估算情况。