基于信用大数据的财政专项资金项目监管研究

●于鹏辉 党飞 蔡雨君

财政专项资金是促进经济社会发展、服务特定政策目标而设立的专项资金，是政府履行职能和实施宏观调控的重要手段，需独立核算，专款专用、专账管理，涉及财政部门、资金主管部门、审计部门、申报主体、中介机构（专家）等多个主体。加强财政专项资金各阶段、各相关方的监管是保证专项资金安全、高效运行的重要举措，对落实政府决策部署、促进经济社会发展和保障改善民生具有重要作用。

一、财政专项资金监管现状分析

（一）财政专项资金监管现状及存在的问题

财政专项资金是指由本级财政安排、上级政府和有关部门拨入以及经批准按规定渠道收取的具有专门用途和绩效目标的财政资金。资金主管部门对专项资金项目的申报、受理、评审、公示、下达、拨付、使用和验收等过程的管理，是专项资金监管的要点和核心。目前，全国各地都在积极探索实践，通过建立规范化的程序，强化立项审核、抽查检查等环节，创新开展绩效评价和信用信息应用，对专项资金的分配、发放和使用过程进行监管。但专项资金项目监管仍存在不全面、不系统、不到位的问题，主要表现在：

1.专项资金项目管理信息化程度不够。专项资金申报管理信息化程度不高，部分资金主管部门专项资金仍采用线下申报，不利于专项资金统筹管理、全流程管理和过程公开等。

2.专项资金项目信息共享程度低。专项资金项目涉及的管理部门多、资金类型不同、支持领域有所交叉，部分专项资金存在多头管理、信息不互通等问题，导致重复申报、多头申报，甚至弄虚作假骗取财政专项资金等现象发生。

3.专项资金项目实施阶段监管实效不高。部分专项资金主管部门仍采用传统的日常抽查、专项督导检查等监管方式，监管成本高、时效性差，并且在有限资源情况下难以落实。加之审计监督为事后监管，并不能从源头上和过程中防范风险。

4.专项资金项目绩效管理不到位。按年度开展督导检查和绩效评价，存在“只报喜不报忧”“做虚工”“走过场”等问题，致使政府难以评估和掌握专项资金发挥的真实效果，对未来专项资金预算列支起不到相应的支撑作用。

5.专项资金领域信用监管手段有待增强。目前，部分资金主管部门仅通过查询公共信用信息，将“黑名单”企业剔除申报名单，建立负面清单台账，但是由于缺少大数据分析比对及失信联合惩戒必要路径，闭环全流程的信用监管模式尚未形成，无法完整识别潜在风险，风险预判和风险规避能力较弱。

综合分析，当前专项资金在申报及使用阶段，缺乏有效的监管手段和方式，专项资金项目监管依旧存在一些痛点堵点。一是专项资金项目申报单位造假、违规使用等失信失范行为成本低。目前仅是取消当期申报资格，或在小范围内纳入限制，对于企业后期经营及申报其他专项资金并不影响，其弄虚作假失信成本过低，失信行为屡查屡犯、屡禁不止。二是资金主管部门缺少有力有效的监管手段，对专项资金申报、使用、管理、验收、监督、评价等各个环节缺少全过程实时监管，更无法实时掌握项目申报单位的风险情况。三是专项资金申报及使用信息不对称，存在部门信息孤岛问题，不能跨部门协同监管，进而加大对失信行为的惩戒力度。

（二）先进地区运用大数据手段强化专项资金监管经验做法

近年来，党中央、国务院高度重视信用大数据应用，把以信用为基础的新型监管机制，作为政府创新监管理念、监管制度和监管方式，推进“放管服”改革的核心手段之一。针对目前专项资金监管存在的问题，各地积极探索以信用大数据为手段的新型监管机制，已逐步形成清晰的思路和路径。其中，上海市、江苏省、深圳市等地，积极运用大数据手段，探索建立以信用为核心、以大数据为基础的新型监管机制，有效提升了财政专项资金领域监管能力和水平。

上海市强化信用大数据在专项资金申请使用过程中的监管应用，构建了专项资金全生命周期的信用大数据监管机制，形成了事前信用承诺、事中信用评估、事后分类管理的全过程信用管理模式。江苏省建立信用信息应用机制，在项目申报、资金审核、跟踪监督等环节，全面应用信用信息。仅2016、2017两年，江苏省发改委、经信委、徐州市等在国家服务业引导资金、体育产业专项资金等20项财政资金项目上全面应用信用信息，对1.5万余家申报企业进行了信用审查，有效提高了江苏省财政专项资金项目信用管理水平。深圳市建立了专项资金重复申报核查、信用核查制度，建设了市级财政专项资金管理系统，实现对专项资金项目全周期、全流程规范化管理。实践证明，运用信用大数据监管手段强化对专项资金申报单位的全过程实时监管，可有效解决目前专项资金监管面临的问题。

表1 先进地区专项资金新型监管经验做法

二、地方财政专项资金全流程监管思路构想

本文借鉴先进地区经验做法，改变专项资金项目申报信息真伪难辨、项目实施过程缺乏监管的现状，运用大数据分析手段和信用监管理念，构建事前承诺、事中分级监管、事后惩戒的信用监管体系，形成数据整合、分析比对、特征构建、风险研判、动态监测和结果输出的闭合式全流程监管模式。

申报阶段，实行守信承诺和信用审查制，申报企业签署信用承诺书和信用查询授权书，主管部门可以通过信用信息平台查询申报企业的信用情况，也可以委托第三方信用服务机构对其进行信用查询和信用评估。同时，主管部门通过归集、汇总、整合公共信用信息（如，申报企业的行政处罚、税务信息、司法信息）、市场信用信息（如，申报企业的水电气暖、履约、网络信息）及历史监管信息（如，申报企业的历史申报材料真伪、资金使用、项目执行信息）等，建立申报主体信用信息档案，对各承担主体在项目立项、实施、验收、评估等不同阶段的信息进行记录，实现申报主体信用信息“一户式”管理。

审核阶段，主管部门基于归集汇总形成的信用大数据库，对申报主体信息进行自动比对、重复申报核查和失信核查等，为资金主管部门相关处室提供项目审核决策依据。申报主体信息的核查比对主要包括：一是对申报主体申报的相关条件要素与政务信息（如，行政审批、税务信息等）进行大数据比对，进一步判别企业申报数据的真实性、一致性等；二是通过对比申报企业纵向的历史项目申报数据和横向的各部门项目数据情况，对企业所申报的财政资金项目进行重复申报核查；三是对申报主体是否列入国家规定的严重失信名单等进行失信核查，依据公共信用评价结果、行业主管部门信用评价结果等信息，对申报企业信用资质进行评估。此外，还需要对申报主体核查比对过程中产生的信息进行记录，及时纳入信用档案，作为历史沉淀数据的积累和补充。通过不断地丰富信用大数据库，以实现核查比对的精准性和有效性，也为后续新项目全流程监管提供支撑。

实施阶段，通过运用大数据挖掘手段，深入分析和关联有关数据，构建大数据模型，建立申报企业多层次、多维度的全景画像和企业经营行为关系网络，及时掌握申报企业经营行为、规律与特征，发现违法违规现象，开展主体风险监测，全面、客观地评估企业经营状况和风险等级，强化项目实施分级分类监管，提高政府风险预判能力。一方面建立实施主体重大风险清单和预警灯机制，对监测出来的异常事件、风险事件进行等级评估，红灯、橙灯、黄灯分别代表风险程度由高到低。另一方面，结合信用等级，对实施主体进行差异化风险预警提示及处置。如，针对信用较好、风险较低的企业，实施风险提示、企业自查为主；对信用较差、风险较高的企业，增加监督检查频次；对于风险重大、屡教不改的企业，采取停止资金补助等措施。此外，还需要对实施主体监督检查、监测预警、跟踪监督等过程中产生的信息进行记录，及时纳入信用档案，作为历史沉淀数据的积累和补充，为后续新项目的申报、审核、风险监测提供更多的量化依据。

验收阶段，将项目验收情况，如项目完工情况、项目工程质量情况、项目服务情况、项目评价情况是否出现失信等信息及时纳入信用记录，同步上传公共信用信息平台，为后续主管部门进行补助资金分配、新项目申请审批提供依据。

如图1所示，通过构建专项资金项目事前、事中、事后全流程闭合式监管模式，可有效识别专项资金管理风险、提高专项资金管理成效。一是改变了传统人盯人、普遍撒网的传统无限监管理念，创新监管模式，采用有限监管方式，抓重点、抓关键，以最少、最精和最必要的监管取得更好的监管效果，降低管理成本。二是推动部门间专项资金信息共建共享，并运用动态监测评价技术，对资金申报企业信用状况高效动态分析、监测和预警，实现精准监管、分类监管和多部门协同监管，提高监管实效。三是改变项目申报“重预算、轻执行”“重申报、轻管理”等现象，强化全过程监管和对失信行为的联合惩戒，防止资金“一拨了之”、项目“报大建小”和骗取财政奖补现象发生。四是提高专项资金申报主体的守法诚信意识，将专项资金申报、项目监管有关信息纳入申报主体的信用记录，实现对违法、违反信用承诺行为的警示和震慑，促进申报主体自觉遵守有关规章制度和信用承诺，提高监管成效。

图1 财政专项资金项目全流程大数据监管流程图

三、推进专项资金项目全流程监管对策建议

（一）明确责任部门牵头统筹实施

建议由地方财政主管部门建立本区域统一的财政专项资金管理平台，实现专项资金“项目申报—项目受理—项目评审—项目公示—资金下达—项目验收—绩效评价”闭环管理，并与公共信用平台实现信息共享、奖惩联动。选择发改、科技、工信等部门，率先开展专项资金项目信用监管应用试点，积累经验，成熟后逐步推广。

（二）健全相关制度，进行专项资金管理流程再造

研究制定“财政专项资金管理应用信用信息办法”，再造专项资金分配及使用监管流程，修订各专项资金具体管理办法，引入信用监管手段，构建贯穿专项资金项目全生命周期，覆盖事前、事中、事后全流程的信用监管机制。事前建立“信用承诺+申报查重+信用查询”管理制度，事中探索信用分级分类监管模式，事后开展信用联合奖惩，强化关键节点监管和全过程动态实时监管。

（三）构建专项资金项目申报主体信用监管大数据系统

建立专项资金监管系统和申报主体信用档案，整合分析公共信用信息、市场信用信息，特别是归集行业内部专项资金申请使用过程中历史沉淀数据等，并将使用过程产生的信息数据纳入地方信用共享平台。公共信用信息主要包括申报主体基本信息、行政处罚、行政奖励、司法判决及税务、海关等数据。市场信用信息主要包括用电、用水、用能、用地等可感知企业经营发展状况的数据，运用技术外部采集数据，包括互联网信息、网络消费、舆情信息等等。历史沉淀信息主要包括往年专项资金项目申报单位基本信息，以及项目监督检查、验收、绩效考核等阶段性信息。

（四）实施专项资金信用评估及风险监测

研发信用评估标准及评估模型，根据多维度信用情况，搭建申报主体族谱，构建实时动态的信用评估指标体系，突出更具行业特色的指标项，增强申报主体信用画像精确度。评估结果输出及风险监测：进行数据清洗、去重、融合、关联，把分散数据梳理合成申报主体全景信用画像和关系网络，综合评估申报主体信用等级，实时预警潜在风险，实施专项资金项目精准监管和分类监管。

（五）建立专项资金信用联合奖惩制度

建立并实施专项资金领域信用联合奖惩制度，明确专项资金领域使用守信、失信行为和相应的奖惩制度。将违规重复申报和骗取财政专项资金等违规行为纳入信用档案，强化实行“黑名单”公告制，对于情节严重的主体，限期取消申报各类专项资金资格。对专项资金申报使用过程中有良好记录的主体，在申报其他专项资金时给予支持倾斜。推动财政、审计、监察、项目主管单位等部门建立联动机制，形成科学化、制度化、规范化的资金监管体系，对项目实施情况进行全过程监管，加大资金使用监管力度。■