新形势下城投类投融资平台公司市场化转型路径探析

刘俊卿 刁春立

(1.洛阳国晟投资控股集团有限公司 河南洛阳 471000；2.洛阳农发投资集团有限公司 河南洛阳 471000)

国有企业改革发展过程中，城投类投融资平台公司面临的新形势、新问题、新机遇、新挑战更为突出和典型。国内对国企改革转型发展的研究一直不断探索和完善，但城投类投融资平台公司的腐败问题、隐形政府债务等问题仍得不到有效遏制和化解。根据中央省市国企改革及债务风险防范、市场化转型等方面的工作部署，基于地方国企平台公司的实践探索，本文旨在对新形势下城投类投融资平台公司的业务发展模式和转型路径进行总结探讨，致力于促进城投类投融资平台公司的市场化转型的良性循环高质量发展。

1 城投类投融资公司面临的新形势

城投类投融资平台公司在经济社会发展中发挥着稳定器、压舱石作用。近年来，国有企业改革持续深化、国有经济实力不断增强，城投公司对完善城市基础设施体系和保障性住房体系、城市更新、老旧小区连片综合提升改造、改善民生等做出了重大贡献，但同时也存在企业债务负担沉重、资产质量不高、布局结构不优、核心竞争力不强等突出问题，传统发展模式难以为继，亟须通过市场化转型破解瓶颈制约。

1.1 危机中孕新机

当今世界处于百年未有之大变局，特别是中美贸易摩擦、新冠疫情，以及其它不利因素造成了供应链的紊乱。“稳经济”全力扩大国内需求，发挥城市和县域基础设施有效投资的关键作用，强化土地、用能、环评等保障，全面加强基础设施建设，城市更新、“新基建”、县域新一轮改革等，为城投类投融资平台公司持续发展孕育了新的增长点和发展机遇。

1.2 变局中开新局

城市基础设施行业经历了孕育诞生(1992—2007年)、飞速发展(2008—2013年)、市场化转型(2014年至今)三个发展阶段。在孕育诞生阶段，以土地财政信用帮政府融资，从事城市基础设施投资、建设和运营为主要特征；在飞速发展阶段，以支持政府有效应对2008年金融危机、引发政府债务问题为主要特征；在市场转型阶段，以国发[2014]43号文、国办发[2015]40号文、国办发[2018]101号文、国办发[2022]19号文等一系列政策的出台为标志，城市基础设施行业开始了有预期的且坚定的市场化转型，城投类投融资平台公司市场化转型持续走深走实。

1.3 市场化转型的启示

第一，持续构建业务循环闭环模式是基础，如构建建设、一级开发、二级开发、三级开发、城乡更新、产业发展等循环，强化各板块之间在业务与空间上的全方位联动，发挥产业集群和综合体优势，推动公司增量发展，提升资金运作效率；第二，产业投资与资本运营是增量发展核心手段，根据区域发展目标及自身发展战略，进行市场化投资与资本运营是快速发展的必由之路；第三，土地仍然是关键。对城市提质、集镇建设而言，依靠政府关系通过市场化方式获取土地市场化进行一、二、三级开发，仍然是获取稳定利润支撑城投类投融资平台公司发展的基础，以施工为基础打造全产业链是获取营收的关键，也是实现可持续良性循环发展的关键；第四，持续的市场化融资能力是支撑。由于产业发展、城乡建设、乡村振兴需要大量资金，因此需要构建良好的产融结合体系，包括持续拓宽融资渠道、充分发挥上市对公司发展助推器的作用、尽可能利用基金的杠杆效应和灵活性、逐步构建金融体系；第五，密切政企关系是发展的重要前提和有力保障，通过主动服务政府发展，如城市更新，换取资源，通过依靠国企改革推动市场化业务发展，如推进国有资本投资运营公司改革，基于授权重塑运营管理体系，从而实现自身做强做优做大。

2 城投类投融资公司市场化转型的业务发展模式思考

城市土地开发和综合片区开发等城市建设、运营、服务是城投类投融资公司的主责主业，智慧城市建设和服务是城投类投融资公司转型发展的必然选择。城市建设投资运营体系涵盖投资、融资、建设、管理、运营五个业务类型，投资方面要建立市场化获取项目业务体系，同时强化以城市开发、片区开发智慧城市开发为引领；融资方面要以AAA信用评级拓展融资渠道，以支撑城投类公司的平稳发展；建设业务要补短板、提升施工资质，推进BIM升级，在城投公司内就建材、施工重点环节进行布局；管理业务主要是资产与物业的管理，要以智慧化推进集约化管理，获取规模经济效应；运营方面覆盖水、电、暖、气、煤、智慧路灯、智慧停车、智能充电桩等业务领域，打造智慧市政并进行推广。

2.1 城市一二级土地开发模式

城市一级土地开发主要包括不动产征收、房屋拆迁等工作，城投类投融资平台公司可以接受政府委托参与其中，使土地从生地变成熟地，并成功进入土地交易中心。随后城投类投融资平台公司通过招拍挂的方式获得熟地，并进行二级开发，主要包括安置房建设、公益、老旧小区改造、地产等项目。

2.2 城市综合开发模式

城市综合开发的核心是根据城市发展的需要，发挥综合优势，提供针对性的基础设施综合解决方案，如小区综合建设方案、园区综合建设方案、“小区+学校”综合建设方案。基础设施综合解决方案需坚持规划引领、民生优先、安全为重、机制创新、绿色优质等原则，充分考虑资源环境影响和文物保护的要求，保障城市基础设施和公共服务设施供给，增强城市防灾减灾能力，全面落实集约、智能、绿色、低碳等生态文明理念，提升城市生态环境质量。

2.3 智慧城市产业发展模式

打造以感、传、知、用为核心的运作模式，并以智慧城市应用为抓手，打造系统化、可复制的智慧城市体系，构建城市大脑智慧平台，使城投类投融资平台公司成为一流的智慧城市基础建设运营商和生态构建者，提升城市能级，并对外赋能。在感知层，主要是感知设备的制造，可与第三方进行混改，积极推进设备生产，打造生产基地；传输层主要是公共网络与专用网络的构建，可依托第三方进行构建；认知层包括数据计算与存储、数据融合、服务融合。数据计算与存储可与第三方混改，推进存贮资硬件资源生产及云存储销售，而数据融合与服务融合可与第三方混改建立大数据中心与算力中心；应用层涉及的范围非常广泛，涵盖了智慧交通、智慧水务、智慧供暖、智慧路灯、智慧停车场、智慧充电桩、智慧燃气、智慧环卫、智慧社区、智慧商务、智慧养老及智慧乡村等方面。

3 城投类投融资公司市场化转型的工作导向

城投类投融资公司市场化转型工作，要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻落实党中央关于深化国有企业改革部署要求，坚持市场化、专业化、产业化的功能导向、市场导向、资本导向和创新导向。

3.1 明确主业定位，坚持功能导向

城投类投融资公司市场化转型要以城市开发运营为主业，主动对接地方发展战略，聚焦城市提质、公共服务等重点领域，以“投资融资、产业培育、资本运作、价值管理”为总体功能，实现市属企业由单一的城投类投融资平台向资源整合、资产盘活、资本运作、资金归集的专业平台转型，着力打造城市综合服务商、新型产业组织商，为提升城市发展能级提供平台支撑。

3.2 突出国企改革，坚持市场导向

城投类投融资公司市场化转型要强化城投类国有企业的市场主体地位，全面剥离企业的政府融资功能，遵循市场化、法治化原则承接政府性项目，按市场化运作模式制定和落实项目资金平衡方案。建设市场化经营能力突出的“强总部”，探索分层授权机制，全面推动经营班子整体市场化选聘和契约化管理，完善市场化激励约束和收入分配机制。对商业类子公司全面实施对标管理，通过引入专业人才、委托运营、成立合资公司等方式补齐运营能力短板，专业子公司三年内达不到同行业平均指标要考虑实施重组或清算退出。

3.3 强化资本运作，坚持资本导向

城投类投融资公司市场化转型要尊重市场经济规律和企业发展规律，推动各类资源要素向主业集中，推动优势企业上市，提高资产证券化水平，推动国有资本布局优化和结构调整，不断提升资本化投资运营能力，构建服务主业特色鲜明的市场化资本运作体系。发挥城投类投融资公司产业投资、资本运营、资源集成、战略重组等综合功能，通过资产管理、基金投资、股权运作、并购重组等手段，促进“资源—资产—资本—资金”四资联动、循环转化，实现国有资本合理流动和保值增值。

3.4 提升管控效能，坚持创新导向

城投类投融资公司市场化转型要坚持政企分开、政资分开，实现监管与运营相分离，最大限度地减少对市场活动的直接干预。完善企业法人治理结构，构建以公司章程为核心的制度体系，推进“卓越董事会”建设，逐步从行政化管理向市场化管理，再到现代化治理的转变。以数字化、信息化、智能化手段，提升资产、资金、资本的管理效能，对项目的开发、设计、投资、建设和运营实现数字化管理。

4 城投类投融资公司市场化转型的路径建议

通过城投类投融资公司新形势的分析和启发，在梳理出业务发展模式建议和市场化转型工作导向的指导下，市场化转型的路径举措逐步清晰明了，总的思路是以打造国有资本投资、运营公司为目标，以深化国资国企改革为抓手，以推进专业化重组整合为突破口，加快推进国资布局重塑、市场化经营机制重构，进一步提升市场化投融资、资产管理和资本运作的能力，实现企业由传统城投类投融资平台向现代化国有资本投资、运营公司转型，进而推动实现企业做强、做优、做大和良性循环可持续高质量发展。

4.1 聚焦主责主业开展专业化重组

按照“主业归核、资本归集、产业归类”的原则，加快公司内部整合，推动同类业务整合、相近业务归并，全面推动市场化要素配置和资源整合，建立专业化公司。对与公司发展定位和主业范围不符、与主业关联度不高协同性不强、不能有效创造经济价值且不具有战略培育价值的子企业，通过吸收合并、资产重组、清算注销等方式进行处置，推动技术、人才、资金等各类资本向具有主责主业优势的子企业集中，实现国资结构调整和竞争力重塑，推动提升公司国有资本投资运营效益。

4.2 优化完善市场化投融资机制

依托高端智库、咨询机构、金融机构力量，从项目谋划、融资方案制定、风险管理、项目运营等方面充分挖掘提升项目商业价值，动态储备一批符合公司主责主业的重点项目。严格投资论证和决策程序，树立“运营前置”理念，强化项目投资可行性分析和全生命周期管理，统筹抓好“募、投、管、退”，实现国有资产保值增值。加快推进公司信用评级，利用银行贷款、发行债券、中期票据等市场化融资手段拓宽项目资金来源。分梯队建立上市后备企业库，按照产业关联、业务协同、优势互补的原则并购上市公司，提高资产证券化率和直接融资能力。

4.3 盘活资产提升运营效率

对公司经营性资产使用情况进行盘点归类，将闲置资产及低效利用资产汇聚后按功能定位分批分类集中盘活。对闲置或低效的土地、房屋、场馆等，通过依法依规调整规划用途和开发强度、改造提升、业态植入等方式，开发用于科技产业社区、邻里中心、普惠养老、社区健身中心、城市停车或保障性租赁住房等新功能。对没有产业引导价值、证券化可能性低的企业资产，通过产权交易市场公开挂牌交易逐步变现出让。对企业短期内不能出售变现、股权转让的经营性资产，探索采用委托管理、联合开发等经营方式，形成资产可持续收益。依托经营性现金流较好的停车、充换电、产业园区、景区运营等优质资产和业务发行ABS/ABN、公募REITs等产品，提高存量资产运营管理效率。

4.4 构建风险管控大监督体系

运用系统思维，围绕金融风险、法律风险、安全风险、合规风险、廉洁风险，统筹制定应对预案和管控举措，完善风险识别、风险分析、风险应对、风险监控各流程具体措施，逐步建立健全风险管理体系。整合监管和审计、纪检监察等监督力量，依照“事前规范制度、事中加强监管、事后强化问责”的原则，积极搭建与公司战略目标、经营目标相匹配服务规范发展的市场化“大监督”体系，加强对权力集中、资金密集、资源富集、资产聚集等重点单位的监管，确保国有资产保值增值。

5 结语

综上所述，为了应对新形势下的新机遇和新挑战，推动城投类投融资平台公司的良性循环高质量发展，在新时期下进行市场化转型势在必行。在实际工作中，结合宏观、行业环境的机会和威胁，根据市场发展面临的启示，城投类投融资平台公司要进一步优化市场化的业务发展模式，针对难点和关键点科学谋划市场化转型路径，通过主责主业的做强做优做大、投融资机制的优化完善、资产盘活运营效率的不断提升和管控监督体系网络的织紧织密，才能有效激发城投类国资国企活力，实现城投类投融资平台公司的自主良性经营。