沈阳市居家养老服务供给优化对策研究

郭广红

(沈阳师范大学，沈阳 110034)

2021年5月，统计局公开的《第七次全国人口普查公报》数据显示，2020年，沈阳市总人口数902.8万，其中60岁及以上人口已达209.8万人，占全市总人口的23.24%，其中失能老人已超过28.1万人，由此看出人口老龄化程度逐渐加深。受传统观念的影响，沈阳市老年人更愿意选择家庭养老，但新时代老人群体养老需要与日俱增，传统的家庭养老和机构养老已经不能满足，对家庭外部社会化照顾需求不断增加。居家养老为沈阳市老年人主要养老方式。“十三五”规划纲要中指出：要建立以“以家为本、以社区为依托、以机构为辅”的养老服务体系。近年来，沈阳市发布了一系列相关文件，支持开展针对居家老年人的上门服务。老年人口数量及养老需求的改变对目前的居家照护服务供给提出了更高的要求。人口老龄化现状和养老照护服务供给的准确把握是实现整合居家养老照护服务资源配置的症结。对沈阳市居家养老服务现状进行解析，并就其存在的问题进行分析，从而为沈阳市居家养老照护服务的进一步整合与推广提供政策建议。

1 居家养老服务供给发展现状

1.1 供应主体多样化

居家养老服务体系中，供给主体多元化需要体现出不同市场主体间的共同协调性，这种特性主要体现为既有共同的需要又有各自区别性的责任。这一过程中，政府主要具有政策导向功能，以确保其他功能的有效开展。家庭具有基础性功能，公司主要发挥主体功能，社会具有基础功能，整体呈现了多样化的发展趋势。

政府为中枢的供给方式。政府在居家照护服务中表现为关键性地位。首先是兜底保障，着重突出政府是主导，以保证贫困人群可以享受最基础的家庭护理服务。其次是配置服务基建。政府投资社区养老设施，并将其纳入到城市和农村规划中，作为公共服务配套设施统一规划。最后是强化政策指导。政府运行指导职能，在用地优遇、税费减免、金融支持等方面招引众多社会组织参与到家庭养老中。

架构养老保障体系，秉持“基于家庭、社区依托”理念。老年人首先属于家庭成员，全部的养老服务均来源于家庭，其日常生活照料和精神慰藉基本依赖于其他成员及直系亲属，因此在养老服务中家庭处于奠基者地位，而且未来也会持续下去。

社区组织是家庭护理服务供应的重要组成部分。在供给过程中社会组织需要被认可才能成为居家照护养老服务供给的主体之一。在服务供给中，社会组织发挥其专业性优势，回应于老年人的养老需求，有针对性地向老年人提供服务。营利组织和非营利组织积极开展老年护理服务，扩大公民介入，引进民间社会力量。非营利组织处于政府、民间企业和社区家庭的中间位置，发挥着重要媒介作用，其与医疗护理、志愿者集团等协调配合，提供居家照护养老、出行帮助等服务，以使老年人在社区家庭内安心快乐的生活。

1.2 供应形式多元化

随着老龄化时代的到来，老年人的需求与供给不断变化，居家照护养老服务供给方式一直在进行调节。社区为主。

以专业化服务为依附，直接向老年人提供居家养老供给服务，政府提议构建以家庭为中心的社会化服务系统，形成以家庭为基础、以社区为依托的老年社会保障体系。

以社区为媒介，引入居家照护养老服务。以社区引进的供给方式是指社区管理区间内由政府出资购买的对老龄人口进行照料和看护等居家养老服务，为这些老人提供的服务是有用的。

社区和其他社会机构共同提供居家养老服务，这种供给方式旨在让社会组织参与到居家照护服务中，构建社区居家养老共同体。社会组织的亮点是专业性、灵活性、自主性与公益性，所以已然变成了居家照护服务供给的核心力量，这在一定程度上弥补了政府在居家养老服务中资源不足问题。

1.3 供给内容精准化

随着社区经济的发展，高龄人养老服务需求也将有变化，主要涉及日常生活照料、家务劳动、康复训练和心理抚慰等业务内容。2017年，沈阳市政府提出为提升社会居家照料护理养老服务，规划建立社会居家照料护理养老服务基础设施，并支持社会居家护理服务场所配有康复训练设施和器具等设备，将社会居家护理服务内容推进并推广至涵盖食物配送、家庭护理、医疗康复训练、紧急救援、精神慰藉、法律咨询、文化娱乐和体育活动等业务领域，并推进向政府购买的社会居家养老服务。居家照护养老服务向精准的居家养老服务改进，体现了深化居家照护养老服务供给的必要性与养老服务要与养老需求一致的精准供应特征。

2 居家养老服务供给存在的问题

2.1 供给主体协作性短缺

政府引导的家庭养老服务供应不足。沈阳市养老服务市场与社区服务系统成长相对落后，居家养老服务体系架构和健全需要政府部门的积极介入，需要政府指导。但是若政府介入过度，全局的家庭养老服务供应将会下降，资源不合理分配也会不断出现。

非政府组织加入失衡。在居家养老服务供给中，较多社区由地方政府部门“全权负责”，而非政府组织的加入则不够，这不但削弱了各资源配置主体的积极性，而且造成政策失效，也削弱了社会资源配置的整体效能。与政府部门相比，由非政府机构供给的居家养老服务有弹性大、贴近社区、见效快的优势。但目前在沈阳市居家养老服务供应问题中，由于各主体间没有协调性，社会机构发展不够，老年人对居家养老服务的获得感与满意度都不高。

2.2 供给方式定位模糊

社区养老服务内容分为两大类，即福利性和市场性。福利性社区养老服务项目主要利用政府财政补助金或者直接购置必需服务设施实现，服务对象主要为生活拮据的老人。而市场性居家养老服务项目是指消费者径直在市场上购得的必要服务设施。财政援助居家养老业务健康发展的基础性工作重点包括两方面：第一，支持政策措施，以促使居家养老业务的不断健全发展。第二，根据国家公共财政规定，将政府养老保障服务费用纳入到政府预算中。居家养老服务采购往往依靠于政府，给财政带来了较大压力，因此应丰富多种形式的养老服务，以确保其提供灵活、可靠的服务。

2.3 服务内容缺乏精确度

居家养老服务内容缺乏精确供应，个别社区未将人力资源放在重要地位，存在人才依从服务现状。通过购买服务，临时在可以管辖区域内引进人才，服务项目停止，人才积攒的精细化技能与经验也将严重消散。此外，居家养老服务资源配置的主要标的是平衡服务供需。但当前服务的供应往往和老人实际生活需要并不相符，很多情况下疏漏了需求方对资源的要求。虽然养老服务供给注重于在社会内进行比较易于实施的服务，但对于老人群体来说专业服务才是现在老人群体最重要、最急切的需要。

3 居家养老服务供给的优化建议

3.1 协调配合供给主体间责任

政府部门应当担负起对老人的兜底保护功能，并实现政府对老年人居家养老服务供给发展的合理规范与监管。由于家庭在老年人的精神安慰方面具有无可替代的作用，所以政府必须在教育政策法规等方面积极引导和促进家庭教育者对老人的心理关怀、精神抚慰、心态指导。社区是衔接老年人和第三方服务供给架构的平台和枢纽。在社区层面应有效整合各类资源，开展老年人养老需求评估，建设社区综合服务信息平台，培育和引入专业化服务机构。这些养老机构需要根据适应多层次需求而不断提高养老服务的照料、护理、康复服务专业化、标准化、规范化水平。社区机构和企业等第三方机构都是居家养老服务供给的主要径直提供者，其社会参与程度和发展状况将直接决定着如何合理解决老年人的居家养老服务需要。政府应采取完善政策引导等举措促进相关机构和企业逐步步入养老服务界限内。老年人服务企业的发展状况也是提升居家养老服务质量的关键，政府必须对老年人服务企业做好政策法规宣传指导，通过完善社区环境，提高居家养老服务的认知度和接受度，以使老年人选择切合自身需要的居家养老服务项目。

在各主体的协调配合下，打造居家养老共同体，充分调动政府、家庭、社区、社会组织和企业等多元主体力量，架构以社区为平台、政府为主导、社会组织和家庭为资助的居家照护服务供给体系，提高老年群体对社区居家养老的归属感和认同感。

3.2 界定供给主体间责任

在家庭养老服务供给主体多元化的基础上，明确家庭养老服务供给主体的职责界限，使家庭养老机构职能互补、职能协作的优势得以发挥。政府部门还应当在居家养老业务中，针对不同类别老人特征开展差异化业务，并由第三方机构进行。此外，在实时监督第三方机构进行居家养老业务有效性的同时，政府还负有实时监督家庭赡养功能等职能。家庭功能是指赡养服务中老年人的情感与精神需要，而解决这种需求最基本的就是依附于家庭成员，因此在居家赡养服务供给上，政府应当以给予家庭护理人员政策津贴为主要形式，以促进家庭功能的合理发展。社区组织应结合社区老人群体的详细特征进行汇总分类，在提供服务组织上，不单要供应适合老人需求的服务，而且提供的时间和质量也要符合基本的服务要求。深化养老服务供给侧改革，提升针对不同层次、不同需求、不同支付能力的服务供给能力，明确各供给主体的责任，发挥其协同作用，促进社区居家养老服务的供应。

3.3 优化供应服务内容

应不断探索创新服务模式，为老年人提供价格合理、内涵丰富的居家养老服务，而且在提供的内容上应该满足老人群体的需要。推动其他养老计划的联合实施，服务业态多元化，促进养老综合体、老年宜居社区的发展。服务内容多样化，注重不同领域间的协调发展，服务方式要更加智能化，不断丰富老龄化场景，加强老龄化服务技术在老年人中的推广和运用。社区要构建及丰富老人精神卫生服务结构，通过开展文化休闲活动和社会义工服务活动，倡导健康积极的老龄化价值观，吸引老年人群体积极参加娱乐项目和活动，扩大社会文化服务设施总供给，进而满足老年群体多层次多元化的精神需要，提高老年群体的获得感、幸福感和满足感。