对财政支农项目绩效管理的若干思考

○中国水产科学研究院黄海水产研究所 赵竹明

一、引言

2003年十六届三中全会提出了“建立预算绩效评价体系”，2005年财政部发布了《中央部门预算支出绩效考评管理办法(试行)》(财预[2005]86号)，标志着预算支出绩效评价有了依据。2008年中共十七届二中全会提出了“推行政府绩效管理和行政问责制度”，标志着预算绩效由第一阶段的“绩效评价”迈入了第二个时期的“绩效管理”。为更好地指导绩效管理工作，2009年财政部颁布了《财政支出绩效评价管理暂行办法》(财预[2009]76号)，并于2011年进行了二次修订，印发了《财政支出绩效评价管理暂行办法》(财预〔2011〕285号)，明确了绩效评价包括基本支出绩效评价、项目支出绩效评价和部门整体支出绩效评价，从此财政支农项目绩效评价发展到了具体的实施层面。2014年修订的《中华人民共和国预算法》把“预算绩效管理”提升到了法律层面。2017年，十九大报告提出全面实施绩效管理，2020年财政部在《财政支出绩效评价管理暂行办法》(财预〔2011〕285号)的基础上，修订形成并印发了《项目支出绩效评价办法》(财预〔2020〕10号)，要求将预算收支项目全部纳入预算管理，自此进入了绩效管理的第三个阶段——“全面预算绩效管理阶段”。历数绩效管理经历的上述三个阶段，可以说,开展财政支农项目绩效管理是落实十九大报告内容“全面实施绩效管理”的必然要求，对提高财政支农项目资金的使用效益、深化预算改革和促进科技创新具有重要意义[1]。2017年以来，中国水产科学研究院黄海水产研究所对所辖单位进行财政支农项目绩效管理过程中发现了一些问题，笔者针对这些问题进行了有益思考，提出了财政支农项目绩效管理的建议，以期为后续财政支农项目绩效管理改革提供新的路径参考。

二、预算项目绩效管理过程中发现的问题

(一)绩效指标自设，有一定的随意性

目前，在二级项目申报预算时需要设置绩效指标，绩效指标内容由一级指标、二级指标、三级指标和预期指标值构成。其中，一级指标是给定的，包括产出指标、效益指标、满意度和预算资金执行率；二级指标也是给定的，有标准的细化指标名称，如数量指标、质量指标、时效指标、成本指标等四个二级指标是产出指标的细化指标，经济效益、社会效益、生态效益和可持续发展指标是效益指标的细化指标，二级指标服务对象满意度指标是满意度指标的细化指标；三级指标自设，如二级指标中的数量指标下面可以设置“发表论文篇数”、“申请专利份数”、“培养研究生人数”、“推广示范面积亩数”等等。为体现所设指标的完整性，各二级项目在设置三级指标时都需要涵盖一级、二级、三级指标，到底涵盖二级指标的哪个细化指标或者设置什么样的三级指标完全由项目组自定，指标值设置时人为偏低，有一定的随意性[2]。

(二)绩效指标考核时权重分数自定，是否科学值得商榷

二级项目在中期绩效评价和年度目标执行监控时，考核满分100分，其中，预算执行10分，产出指标50分，效益指标30分，满意度指标10分。预算执行分数=(预算全年执行数÷全年预算数)×10分，按此计算所得分值相对来说比较客观。对于产出指标、效益指标和满意度指标的分值由项目组在自评时自己设定，如果一个项目的一级指标设置了许多三级指标，在考核时结构总分如何在其所包含的子指标之间进行分配就比较困难，在自我考核时可能就会给难以完成的指标以较低的分数权重，给容易完成的指标以较高的分数权重，或者在下次指标申报时将指标的预期值适当降低，导致预期指标值出现低报的现象，可能会出现申请的经费多，申报的指标低，也可能会出现指标分值赋值不科学的现象。

(三)汇总方式考核体现不出子项的具体绩效情况

目前，二级项目的绩效考核为汇总方式报送。由于二级项目由活动组成，活动又由许多子活动组成。如某二级项目由4个活动组成，其中，活动一含3个子活动；活动二含5个子活动；活动三含1个子活动；活动四含2个子活动。基于以上逻辑层次，二级项目的绩效指标也必然由所有子活动的绩效指标先汇总成活动的绩效指标然后再由活动绩效指标汇总完成项目的绩效指标。在考评时，也是同样的逻辑层次，需要层层汇总，如果某个子活动绩效完成很差，其他子活动的绩效成绩比较好，则最终汇总后的二级项目绩效也可能不会很差，体现不出某个具体子项的真实的绩效完成情况。所以说，单纯考核汇总项目的绩效难以发现某个具体子活动的完成情况。

(四)财政支农项目绩效闭环管理薄弱

财政支农项目绩效管理应该是一个闭环式的管理，该闭环管理应该涵盖项目立项、项目执行、项目监控、项目绩效评价以及后续绩效评价结果的运用等诸多环节。但在实务中项目承担单位普遍存在重立项、轻管理的现象，有的只关注了资金的预算执行进度，而不管资金花的对不对，好不好，有的只关注了产出指标忽视了效益指标和服务对象满意度指标[3]。由于评价结果的运用机制不完善，管理部门对评价结果的运用大部分限于执行进度考核方面的运用，如执行不好会压减下一个三年规划期的资金规模，但具体的科研效果执行得好不好没有或者很少监督，对此也没有建立起共享的科研信用管理平台[4]。

三、财政支农项目绩效管理的优化建议

(一)分类管理项目绩效指标，及时颁布相关标准

建议国家对项目绩效指标进行分类管理，对政府购买服务类的项目可以由下达资金方根据安排的财政资金的规模参照市场价格提出绩效指标完成最低要求的下限或者政府部门出台这类项目绩效指标的价格标准，承担项目的单位根据财政拨付的资金规模和价格标准倒推出需提供的绩效数量。对基础研究性学科，可酌情配置绩效指标，满意度指标和社会效益指标可合理设定或空缺；对重大专项与重大民生类项目可按照单项项目独立设置细化绩效指标；对其他具有行业性的项目的绩效指标建议由行业主管部门牵头完成项目指标信息库的采集，申报项目绩效指标时录入资金规模后绩效指标会自动从信息数据库提取，以此来减少人为设置的随意性。

(二)建议由同行业专家设置指标值和指标分数或者增设专家评议过程

针对承担项目的项目组既当运动员(自己给绩效分数栏目赋值)又当裁判员(自我打分)的现象，建议项目组只提出三级绩效指标名称，对三级指标的指标值和指标值分数由同行业的专家来设定。这样做就可以在一定程度上解决项目组在指标值的申报和绩效评价过程中既当运动员又当裁判员的问题。同时，同行业的专家也知晓各个指标完成的难易程度，由其设置指标值和指标分数更合理、更科学，更能让人信服，这种做法也会解决纯财务人员去考评项目时因为不懂专业而产生信息不对称的问题。

如果由同行业的专家设置指标和指标分数在实务中操作有难度的话，也可以由相关部门(财政部门或者业务部门)牵头聘请行业专家在绩效指标设立申报环节增设对设立的绩效指标和设置的指标分数权重的评议，由专家对其设立的指标和分数权重进行修订调整，以修订调整后的绩效指标和分数权重作为绩效考核的依据。

(三)建议以子活动为考核单元，由业务归口管理部门对子活动进行考核

首先，建议考核时不以汇总方式考核，而是按子活动进行考核。这样做能真实评估出某个具体子活动的绩效完成情况，也能较容易发现某个具体子活动存在的问题；其次，建议业务管理部门归口管理子活动的考核，对子活动的绩效进行全程动态考核，财政部门可以监督检查或者随机抽查，这样操作也能体现出业务管理部门的专业性，可以发挥业务管理部门的专业优势，也能了解到项目是否契合国家战略，干得好不好，干得值不值，是否还值得下一步支持等等。由于仅归口业务主管部门管理，这在一定程度上也会避免多部门重复考评给科研人员带来的压力。

(四)加强财政支农项目绩效的闭环管理

加强财政支农项目绩效管理应从项目立项、项目执行、项目监控、项目绩效评价以及结果运用等诸环节入手。在立项时，可组织专业人员或者三方机构对项目绩效进行科学评估，评估绩效指标设置的合理性、科学性以及对应预算资金规模的适当性[5]；在项目执行环节，要结合项目中期绩效监控，考核预算执行和所设绩效指标的完成情况，及时发现和解决项目实施过程中的问题，在合理的情况下可以允许项目组对所设绩效指标进行适度调整，并以调整后的绩效指标作为绩效指标最终的考核依据；在绩效评价环节，要关注项目的绩效完成情况，对产出指标、效益指标和满意度指标进行综合衡量和评价，对于低效的资金项目应在其规划期内压减项目支持的资金规模或停止支持，对评价优秀的项目，可以适度考虑资金规模的增量申请；在评价结果运用环节，要对评价结果优秀的项目给予公示和奖励，做到绩效管理工作的公开透明，从而提升全社会的绩效意识和绩效理念。

四、结语

财政支农项目绩效管理是一项非常重要的系统工作，其开展得好不好直接影响到资财政资金的效益和科技创新的活力。笔者认为在绩效管理中应该区别共性问题和个性问题，把握绩效管理的规律，随着“闭环管理”和“分类管理”的不断实施和财政支农项目绩效改革的不断深化，财政支农项目不断创新的绩效管理方式也会越来越科学、越来越合理，也更能激发出全社会的科技创新的活力。