国有企业混合所有制改革的法律风险及防范措施

中国黄金集团资产管理有限公司 赵吾怡

国有企业混合所有制改革有利于实现高质量发展目标，但是在改革过程中存在诸多不确定性因素，这也导致国有企业面临各类法律风险。法律风险是国有企业混改过程中必须重视的环节，根据实际需求构建完善的法律风险防控体系，是保障改革稳定推进的必要手段，同时有利于保障国有企业合法权益，降低法律风险造成的经济损失。因此科学合理地防范化解法律风险，将成为国有企业混合所有制改革成败的关键点。

一、国有企业混合所有制改革背景与意义

（一）国有企业混合所有制改革背景

在当前的市场经济下，如何做强做优做大国有经济，增强国有企业活力、提高效率成为国有企业面对的重要课题。其实早在十八届三中全会结束后，我国就制定相关政策引导国有企业改革发展，并且经历了多个发展阶段：比如萌芽阶段彻底摆脱了政府集体经营管理模式，探索阶段为混合所有制改革确定了基调，发展阶段逐步完善了国有企业混改流程。2020年国有企业改革三年行动实施以来，国务院国资委提出一系列相关政策措施引领国有企业改革发展，从“七大任务”着手切实提升改革综合成效，增强国有经济竞争力、影响力、控制力、创新力和抗风险能力。“突出抓好混合所有制改革”作为“七大任务”之一，要求国有企业坚持“三因三宜三不”原则，根据不同企业功能定位，合理设计和调整优化混合所有制企业股权结构，对控股混合所有制企业实施更加市场化的差异化管控，推动建立灵活高效的市场化经营机制。同时，也提出要加强对混合所有制改革全过程的监督，坚决防止国有资产流失。

（二）国有企业混合所有制改革的意义

1.提升国有资本配置和运行效率

国有企业混合所有制改革经历了萌芽、探索以及深化等多个发展阶段，政府对国有企业的管理也逐步从管企业到形成以管资本为主的国有资产监管体制。在这一转变下，国有企业作为混改主体的出资人，也将遵循现代企业治理体系，通过履行股东职责、参与企业重大决策，来实现股东利益最大化。混合所有制改革不仅有利于发挥董事会、经营层的作用，通过建立更为灵活高效的市场化经营机制以提升运行效率、增强国有企业活力，同时也更聚焦于资本，放大了国有资本的价值，有利于扩大有效投资，更好地服务于经济社会发展。

2.推动国有经济布局优化和结构调整

近年来，国有企业不断聚焦主责主业，向着做实做强实体经济目标发展，在改革推进中，混合所有制改革是一个重要抓手，通过深化战略性重组和专业化整合，引导国有资本主责主业高质量发展，服务于国家重点战略和重点项目，扩大国有资本的控制力和影响力。混合所有制改革可以更好地促进各类资本取长补短、相互促进、共同发展，为推动国有企业打造原创技术“策源地”和现代产业链“链长”，带动产业链上下游协同发展提供了强大动力。

二、国有企业混合所有制改革的主要模式

目前国有企业混合所有制改革主要包含三个模式。一是国有企业从外部引进战略投资者增资入股或整体上市，实现“增量混改”，丰富股东结构的同时扩大资本、降低债务杠杆，提升国有企业竞争力。二是本身资产充足、治理规范的国有企业，主要通过产权转让实现“存量混改”，引入非国有资本增强企业在产业链上下游的深度和广度。三是员工持股制度，实现“内部混改”，有效激发企业内生活力，解决关键核心人才流失问题，特别适用于科创型企业。

三、国有企业混合所有制改革过程中存在的法律风险

（一）交易行为产生的风险

我国长久以来遵循重视监管、谨慎审批的原则，对国有资产交易进行严格的监督管理，因此国有资产交易行为相对复杂，审批过程中涉及多个部门和主体，稍有疏忽便会对国有资产交易的合法性和合规性带来一定瑕疵，由此产生的法律问题或将影响混合所有制改革进程和成效。

（二）混改立法缺失产生的风险

国有企业混合所有制改革过程中，基本政策和方向是明确的，但实操过程中涉及国有企业混改、国有资产的法律法规仍有一定的完善空间，特别是资产交易、监管审批、员工安置、中小股东权益保护、股权退出等方面，制度的模糊有时会引起不必要的法律风险与经济损失。

（三）员工权益保护不当的风险

国有企业混合所有制改革中往往会面临职工安置、员工持股等安排，这些工作涉及职工的切身利益，但同时处理起来又较为复杂，在细节上容易造成法律瑕疵。例如，员工分流安置或协议解除劳动合同的过程中出于习惯性做法，未严格按照《劳动法》及相关配套制度程序处理；或在员工持股上存在代持股份、垫付资金、间接持股、委托管理等问题，使入股员工基本权益受到侵害。

（四）国有企业知识产权损失的风险

国有企业以知识产权作价入股是混合所有制改革的一种方式，知识产权作为无形资产，以此种方式进行混改会存在一定的法律风险。虽然国有企业提高了知识产权的重视度，但缺乏实质性手段进行控制，知识产权与有形资产存在明显区别，管理上存在难度。在混合所有制改革下，国有企业必须做好知识产权风险防范，加强混合所有制企业知识产权确认和保护机制，明确研发成果转化和收益分配机制，保障国有资产权益。

四、国有企业混合所有制改革法律风险的防范策略

（一）完善国有企业混改立法体系

推动国有企业混合所有制改革在立法层面的完善，明确混合所有制改革中各主体的权责和企业自治的底线，做到有法可依、有矩可循，避免在国有企业混合所有制改革中因干预过度、冲动投资、监管无作为产生的各类法律风险。我国早在2015年起就陆续根据国有企业改革发展现状提出了混合所有制改革的相关政策方针，为不同行业、不同地区的国有企业混合所有制改革提供了方向指引。从当前的国有企业混合所有制改革发展趋势不难看出，法律规范的不断明晰会对国有企业混合所有制改革产生积极影响，但是我国经济改革之路任重而道远，目前在国企混改方面仍存在一定的模糊地带。例如，不同的地方政府、监管部门在具体落地有关政策时的实施细则会有一定的差异，或是因为内外部环境变化导致面临新问题时无法适用原有的相关制度规定，这些也是引发法律风险的重要因素。有关部门应统筹制定与混合所有制改革相配套的法律政策法规和规范性文件，与各类要素市场、各地区现行制度规定相匹配，特别是做好与资本市场的衔接，为参与混改的各方企业提供明晰的法律依据，引领国有企业依法合规进行混合所有制改革，减少法律风险出现的可能性，从而更为顺利地进行混合所有制改革工作。

（二）规范国有企业资产交易行为

国有企业混合所有制改革的经济行为本质上是国有资产交易，在此环节中出现的种种问题是造成国有资产损失的主要来源，因此国有资产交易行为出现法律风险的概率非常高，要尤其重视混合所有制改革下的国有资产交易管理，通过防范化解相关法律风险达到预期的混改目标。作为决定国有企业混合所有制改革成败的关键环节，国有资产交易行为是否会引发法律风险与交易过程中遵循的制度规范密切相关，若不符合国有资产交易规定，或未能经过有权机关审批，便会造成法律瑕疵。国有企业在混合所有制改革过程中，应在设计交易方案时就做好整个交易流程的规划，特别是资产审计评估、进场交易、股权估值、担保或业绩承诺、员工安置等方面，要严格遵循有关制度规范对交易方案进行分析研判，必要时聘请第三方专业机构出具法律意见书，以此来确保国有企业混合所有制改革进程安全、合规、合法。

（三）优化国有企业法律风险防控机制

国有企业混改过程中会面临不同的法律风险，事前对混改进程中可能面临的法律风险进行分析研判并提出防范措施是必要的环节。国有企业应根据需求构建完善的法律风险防控机制，提前明确法律风险因素，采取有效的措施予以控制，从根本上规范国有企业混合所有制改革经济行为。一是明确各类法律风险的特点，健全法律风险评估体系，主要对改革过程中存在的法律风险进行分析、预测、评估，从而采取针对性的措施进行处理，及时发现潜在的法律风险，以便提前做好应急预案。二是对不同的法律风险按照严重程度进行等级划分，同时根据不同等级的法律风险制定不同的应对层级和应对方式，通过建立法律风险防控体系，严格监控混合所有制改革全流程。总而言之，为了营造安全良好的混改环境，保障国有企业权益，必须落实法律风险防控机制。

（四）增强相关人员法律意识和能力

法律意识是做好风险防范工作的基础，国有企业领导人员和具体经办企业混改的干部职工，要充分掌握混合所有制改革下的经济法律知识，并与自身工作岗位职责充分融合，增强法律风险防范意识，为国有企业混改提供保障，有效控制混改过程中的各类法律风险。具体来讲，大多数情况下法律风险的产生与国有企业决策人员判断失误有关，可以归类到人为因素当中，所以国有企业应加强对相关人员的管理，包括基层员工与管理人员。同时，组建法律合规风险管理的部门机构，对国有企业混改各项行为进行综合评估，全面提升混改工作的合规化、规范化、标准化水平，在把控相关法律风险的基础上进一步积极主动地防范风险，利用自身专业能力做好保障。对于具体经办员工来说，主要通过定期法律风险管理培训教育和考核评价，提升员工法律素养与业务能力，充分把握混合所有制改革的法律动态，及时更新自身的法律知识体系，在日常工作中能够自觉防控法律风险。此外，计划实施混合所有制改革的国有企业也可探索建立法律顾问制度，由总法律顾问提前介入相关工作，将法律论证与市场论证、财务论证有机结合，实现从可行性论证、立项决策、商务谈判、项目签约到混改实施的全流程参与，确保法律风险防范全覆盖。

（五）推进国有企业法治建设

混改企业在初期可能面临经营管理上的混乱，如国有股东和民营股东权责边界不清，各派驻管理人员无法融合、未能履行自身管理责任等，导致企业资产监管力度不强，最终可能造成国有资产流失。因此混改企业要第一时间建立完善治理体系，在明确国资监管边界的同时，明确股东会、董事会、经营层权限，同时根据有关规定实行党委前置研究。同时，应重视公司独立董事和监事会设定，加强治理层级监管，构建完善的约束机制，降低经营管理活动中的法律风险。同时，要培育依法治企的企业文化，尤其是提高领导干部运用法治思维和法治方法深化改革的能力，在关键领域、重要环节全面实行第一责任人制度、一岗双责制度，层层推进，将法律风险防控落实到各层级、各岗位工作中，严格遵循全方位、规范化管理原则，将法律风险扼杀在萌芽中。

（六）加强国有企业人事管理

国有企业在实行混合所有制改革的过程中应构建完善的人力资源管理体系，切实维护好员工自身权益和企业合法权益。首先，在清产核资、产权明确的前提条件下，以维护员工基本权益为目标，审慎做好员工安置工作，依法按流程审议通过相关方案、建立员工信访渠道、做好劳动关系转移，聘请专业律师对过往用工情况和劳动人事制度进行排查，将法律隐患在混改前期或推进过程中一并解决，避免形成历史遗留问题。其次，除了应依法合规委派董事、监事参与企业决策外，国有企业在混改过程中，人事任免也是非常重要的一环，应始终坚持党管干部原则，对经营决策人员开展公平公正的选拔，提供民主、公开的竞争机会，依据组织流程进行人事调整，保障经营决策人员的能力水平和政治素养，降低因民营企业实际控制等“控股不控权”问题造成的法律风险。最后，应加大三项制度改革力度，建立差异化的薪酬管理制度，促进国有企业薪酬制度市场化、精细化发展。比如员工在持股过程中，应真正履行员工持股平台相关合同协议，明确员工入股的资金来源，避免垫资、借款、代持等抽屉协议，防范隐性的法律风险，使持股员工真正做到将个人与企业利益充分结合，在追求自身利益最大化的条件下，也能为国有企业带来更多经济价值；同时，在此过程中应注意员工持股流转与退出机制的构建，维护入股员工的表决权和处置权。

五、结束语

国有企业混合所有制改革是深化国有企业改革、实现高质量发展的重大战略部署，国有企业通过混合所有制改革，可扩大国有资本范围、放大国有资本功能。但不得不承认的是，国有企业混合所有制改革是一项复杂而又艰巨的工作，涉及面广、标的金额高、流程复杂、周期漫长，同时又要兼顾国有企业、股东、债权人、员工等各方面主体的利益，在此过程中产生的法律风险可能会造成国有资产受损或影响国有企业混改成效。因此，要严格按照依法合规、公开透明的操作原则，强化全流程控制，提前做好法律风险防范，树立良好的法律合规意识，从事前、事中、事后多方面入手遏制法律风险的滋生，切实推动国有企业混合所有制改革实现预期目标，使混改企业真正成为激发市场活力的重要参与主体。