聚焦破解城乡二元结构 推进城乡一体化发展*

清远职业技术学院 石依灵

党的十八大提出，城乡一体化发展是打破城乡二元结构的主要途径，十九大时进一步重申，力求以此来带动城乡发展。现如今，在全国城市不断发展壮大的过程当中，取得了巨大成就的同时，也暴露出一些问题，所以我们必须知道，城乡一体化蓬勃发展并非一蹴而就的事，而是必须在建设过程中持续优化与完善。在未来比较长的一段时间内，我国各地都必须在巩固城市脱贫攻坚战成效的基础上，进一步补齐经济发展短板，不断破除城乡二元结构，积极推进全国城乡一体化发展。

一、在城乡一体化发展过程中出现的矛盾问题

（一）形成城乡二元结构的因素依然存在

随着我国社会主义市场经济体制的逐步建立，城市发展市场也在逐步开放，各类新生产要素不断涌现起来，对生产要素之间流通的限制也开始逐步放松，不过受历史因素的影响，过往城乡二元结构产生的原因仍然存在，根深蒂固的二元户籍制度，使得很多优质的社会资源都向城市倾斜，而在农村的城市居民却无法获得优质的教育资源、生活资源、养老资源等，而在这些方面又无法享受到与城镇居民一样的基本社会保障，这就在很大程度上限制了城乡二元结构的进一步突破，也影响了城乡一体化发展的进程。

（二）城市发展动能不足

实现城乡一体化的重要基础条件是副中心城市必须具备较强的吸引和辐射能力，让副中心城市带动周围区域发展，因此在实际发展中，副中心城市的发展水平在很大程度上直接影响着城乡一体化进程，从部分城市的实际发展状况来看，副中心城区虽然集聚了较多的人口与商贸综合体，但综合能力还不够强大，辐射带动能力相对较弱，人口集聚效果也不够突出，辐射区域相对小，对周边区域经济发展的促进作用也有限。

（三）城市文化挖掘力度不够

我国很多城市源远流长，底蕴深厚，气候宜人，自然景观秀丽。就目前这些城市的影响力而言，城市的美丽还应要让更多人看到，因此城市的国际影响力也亟须提高。这显示了该城市对古城历史内涵的发掘不足，没有形成有魅力的历史名片。一方面说明对已开发资源不能合理使用，后续保护不足，造成魅力减弱，或者对周边发展影响不够，没有产生良性的协同发展效应。

二、市域社会治理是城乡一体化的新型治理模式

目前，我国城市化率已达到了60%，而我国城市化也正步入了平稳推进的中后期。有关专家指出，由乡土中国到城乡中国的变化，随着城乡中国的转变，对城镇化的各种不同的定义将是未来我国的基本特征。在城市化水平全面提升的背景下，流动性增强、依赖性高的城乡地区有一定程度的一体化趋势，存在部分城乡差距、城乡接合部半城市化状态和非农村性的复杂性。而与此同时，我国城乡二元结构仍然存在。随着城镇化进程的推进，造成了我国城市发展的不均衡与不完善，更加剧了我国的城乡问题。一方面，在经济高速发展的过程中，我国城市在城市建设、流动人口管理、设施与服务供应等方面都出现了问题；而另一方面，我国乡村生存空间也遭到了城市发展的整体挤压，而农村空心化、城市人口老龄化、自然污染严重等社会问题，也成为城市管理的主要障碍。长期以来，我国政府针对我国城市社会结构的各种特征，采取了管理思维上不同的城乡差别化管理模式。而城市治理与农村管理又是我国社会管理的二个主要空间范畴，我国城乡二元管理结构已经根深蒂固，我国现阶段的城市社会结构一直无法彻底改变。城乡的二元结构，整体并不统一，城乡差距可能会扩大。新型城乡一体化开发有待完善，当前城乡社会面临各种无法解决的问题。社会治理现代化的提出，对于探索城乡相应的社会管理模式具有重要意义。党的十九届四中全会的《决定》提出更广义的共同体，用村、村委会等概念，用基层社会管理的概念取代了过去被统称为农村基层管理和城市基层管理的我国政策体系，用了广义的共同体。《决定》将三管齐下的原则从农村推广到城市。健全党主导的自治、法治、德管有机地融为一体的城市社会治理体制，明确提出加速推动城市社会治理信息化，这是城市社会治理的理论第一次出现在党的纲领性文件中。它的提出，体现了我国的社会发展脉络由城市二元管理向一体化治理过渡，也体现了我国制度建设与社会治理水平发展的根本需要。

三、市域社会治理发展城乡一体化的基本特征

（一）治理层级

我国的社会管理体系主要分为三个层次:国家社会管理、市社会治理和县社会治理。其中，县位于国家管理体系的基层，被认为是与社会直接接触的重点。我国历来重视基层社会管理。过去，社会管理的重点集中在县级，县级是管理的基本单位。但是，在县域层级相对偏小、治理空间较为单一、治理资金与管理手段十分有限、城镇化程度普遍提高、城市社会流动性加大的今天，单一的县级社会治理已经无法适应城市经济社会复杂多变的治理需要。市政道路社会治理的实施，表明社会治理的主导权将由县区转至市级。市的治理水平高于县。其涵盖的治理空间，包括了都市与乡村地区社会，拥有相对健全的治理制度和管理网络。能够利用的治理资产更充足，管理功能也更强。同县、区比较，市级政府是最能统筹规划、高效预防和迅速解决社会重大复杂危机的政府领导群体。市级社会管理工作的市级综合统筹功能，突破了县区社会管理工作的固有限制性。在重视城市特点的同时，还要兼顾系统、整合、协调管理，更有利于有效发挥城市管理功效。要进行城市社会治理体系机制创新，城市层面的统筹协作是极为重要的工作重点。在我国城市社会治理系统的三个层级中，由最高层级的国家城市社会治理中心承担了顶层设计，目前的社会治理基层负责实施。把宏观设计和微观基层管理实施有机结合，承担着中转站对社会管理工作的枢纽功能，与上级接收方和国家基本政策、工作体制和管理规范制度进行地区合作，横向衔接同级站点及局域内的地方社会管理工作，并统一规划和指导基层管理工作的向下部署。城市社会治理在我国社会治理中的独特地位，也充分体现了其支点性的基本特征。

（二）治理空间

随着城镇化的持续推进，城市发展的效率大大提升，两者之间的关系日益密切。另一方面，城镇化的迅速膨胀更进一步挤压城市空间，农村的紧缩造成了不良循环，对城乡一体化产生了负面影响。但是，城市的发展也能够促进周围乡村的发展，乡村的繁荣反过来也能够带动周围城市的发展与繁荣，从而实现城市管理的良性循环。因为城市管理是城乡两个不同发展空间的结合，它也是联系城市的关键节点。因此管理的问题，首先提出了城乡一体化。一旦人们从更广阔的视野审视了城市的矛盾和统一，不仅仅是城市管理范围，更应该包括农村的发展，就更有机会关注城市的开放流动与相互依存，寻求跨界建立城市的社会管理发展共同体。这就为打破传统乡镇管理、重新划分城市创造了必要条件。另外，由于城市的社会管理强调了城市层面在区域内经济社会管理中的主导作用，因此需要在城市区域内重新整合城市。要发挥作用，既要统筹利用资源，集中统一规划，提高空间配置能力，更要形成全面覆盖城市、乡镇、区域的服务能力。深入发掘广大乡村的社会功能，突破传统城市的政治架构，全面统筹社会管理，以实现现代城市社会治理的突破。

（三）治理方式

多元力量的积极参与，是城市社会治理的根本特点，合作共治共享是社会领域一再强调的改革趋势。目前，城乡中国社会多元共治存在两个主要问题，一是城市社会是典型的陌生人社会，由于缺乏社会理解和社会信任，我国农村社会的空心化与老龄化等问题日益加剧。在人口日益流动和多变的城市发展中，很难培育出一种具备丰富的公共文化和负责公共事务意识与精神的管理主体。二是缺少政府对管理主体的合理指导。城市社会内涵多样，管理网络复杂。管理主体根据自身不同的价值观与理念，意识和行动能力也各不相同，双重分割的社会管理模式无法满足多个利益需求。需要通过城市社会治理维护社会成员的共同利益，畅通多种市场主体的利益表达渠道，汇聚社会各方共识，带动整个社会有序参与公共事务，从而实现多个社会管理主体的协同发展和联合。在纵向上，突破行政层次的系统分割，实现了城市内部多部门、全方位的协同。在横向上，突破城市管理空间的双重分割，有效整合了城市社会管理资源，实现多领域、多层次。要构建各领域数据资源共享平台和协调配合平台，在党委牵头和政府部门负责的基础上，促进各不同权利单位间的交流与友好合作。

四、市域社会治理发展城乡一体化的途径

（一）积极转变城乡发展观念

在城市现代化管理的大背景下，城乡统一管理就等于构建共生发展的城乡格局。既要缩小城乡距离，消除城乡鸿沟，促进城乡共享发展，也要统筹城乡管理，按照城乡特点实施统一治理。在经济建设的进程中，我国制定了长期偏重城市的经济策略，希望在一定上达到城市化的高速增长，将广大乡村的建设放到了次要的地位，造成了巨大的城乡差距。要缩小城乡差距，把握城乡发展的动态平衡，还需要修正原来的城市化错误观念，重新确定城乡的发展导向，最终将城乡在经济发展中放在同等重要的地位。在城乡一体化管理模式视野下，在城市社会治理工作中不再将城市与乡村分别对待，而是当成一个整体，相互紧密联系、融合在一起。由于城乡的不同特点，过去的管理体制采取了城乡分开的方式。城市社会治理首先强调注重城乡之间的强联系，统筹城乡治理，在城乡一体化的总体框架下进行一体化治理。要在互相尊重的基础上，进一步发现城乡的自然差距，发挥城乡优势，防止城乡历史、人文、社会、经济环境、自然景观上的优势与特点之间的脱节或同质化，避免城乡主体的回归性与社会功能的多元化，从而减少城乡规划问题。要在城市社会治理上统筹城市发展，发挥各自的资源优势，推动双方优势互补、统筹发展，形成共生、共同发展的新型城乡格局，并在此基础上完成城乡管理的思想、政策、制度、技能等领域的全面改革。

（二）建立城市统一管理的体制机制

城乡治理要在城乡一体化治理和城市社会治理的框架下进行规划。今天，由于城市的流动性和依赖性的提高，城市发展不再是一种比较封闭的社会结构。对于城乡联系紧密的城市，应着力构建城市统一管理的体制框架，在统筹开放的统一管理架构下，使城乡居民公平共享改革发展成果。虽然人民公社体制的政策壁垒不断得到破除，但当前的管理体制政策中仍有着不少根深蒂固的城乡割裂问题，城乡管理体制政策得不到有效的贯彻与对接。所以，要从城乡经济发展的全局考虑，积极转变城乡管理体制与服务机制，逐步形成全方位、综合化的城乡综合政策体系，以实现教育、医疗、健康等社会服务均等化，保障城乡人民平等行使各种基本权利。在切实维护城乡居民切身利益的基础上，破解城市化发展中的资源配置、空间与规模、产业布局、社会治理一体化等一系列难题。尤其是要减少城乡间发展的体制性壁垒和体制性阻力，推动各种要素资源的合理配置、均衡分配、相互转移。在城乡治理一体化的大背景下，要统筹推进城乡治理。市政与社会管理力量在我国城市治理体制中居于中等水平，具备了统筹兼顾、因地制宜、快速反应发展的综合实力，并可以有效促进城乡一体化管理体制机制的变革创新。同时拥有地方政府和司法机关的职权，可以自主灵活地创造和探索地方政策，综合利用城市的所有政府资源，并充分发挥地方行政和司法能力，城市的社会管理则是将政治、经济、社会结合人文、生态等城市的具体情况，进行区域立法，出台社会管理政策，调整政府管理手段，整合利用市政公共资源，以直接应对城乡一体化管理的难题与痛点。

（三）构建城乡社会治理共同体

城乡一体化管理是一个跨越区域与时间的管理系统，因此信息化与城市化在社会管理方面的城乡一体化中的互动和融合功能十分明显。智能管理一方面能够建立跨地域空间的多维度协同管理网络，从而实现了线上线下管理网络的融合；另一方面为了处理城乡复杂的社会公共服务，地方政府也在内部打破了部门壁垒，通过智能化手段实现了与多个部门的多阶段合作。要打通城乡的各种壁垒，整合多元管理与主体，加强多领域、多区域社会合作。发达的道路网络，为城市流动人口创造了新的公共空间。即便身在当地，广大城市市民也能够借助网络及时了解国家政策法规和交流社会事务，从而增进城乡之间的情感联络与归属感，并激活城市社会活力。智能治理在传递社会现实与民意信息的同时，也有助于各地政府部门及时发现并疏导社会舆情，主动统筹各方利益，快速防范并化解各类矛盾与争议，为城市管理部门化解矛盾与争议提供有效平台。另外，智慧治理还有助于为广大城乡居民创造更为多元、精细化的生活方式，提高治理效率。社会对城乡居民公共服务的要求越来越多样化，政府将在维护城市社会基础与公共服务均等化的基础上，通过帮助社会智慧资源获取、分析和评估公民对正义与权益的要求。通过更好地整合城市公共资源，更有针对性地为市民提供差别化服务，城乡经济社会资源与服务更合理、平等、精准、准确。

五、结束语

现如今，积极利用现代化信息技术，从传统社会管理体系建设到具有线上线下管控能力的现代城市管理网络构建，纵贯统领城市善治链工程，横向构建同心圆的变革圈，充分调动共同投身社会主义文化建设事业的群众力量，进一步深化制度改革，全面提升城市治理能力与现代化管理水平，从而建成治理人人有责的现代城市社会，聚焦破解城乡二元结构，推进城乡一体化发展。