数字经济发展背景下监管沙盒的本土化应用

郑雁升

（江苏警官学院，南京 210032）

1 监管沙盒的应用背景

近年来，随着科学技术的发展，各国开始着力发展科技驱动型的创新产业，加快推进经济社会数字型升级已成为全球共识。在金融创新方面，我国已发布了多项金融创新支持政策，促进了金融科技的创新和数字金融的发展。2019 年8 月，国务院颁布的《金融科技（FinTech）发展规划（2019-2021 年）》为金融科技的发展指明了道路，为金融创新提供了动力。

然而，在金融科技不断创新的环境中，既面临众多机遇，也面临信用风险、信息泄露风险等挑战。在当前复杂的国际形势下，维护国家金融安全关系到人民群众的“钱袋子”，也关系到国家经济运行的平稳健康。在众多监管科技中，监管沙盒因其设计理念的先进性和金融实践适用的可行性，受到多方关注，本文以监管沙盒为例，对监管科技在我国的应用路径进行研究。

2 监管沙盒的设计理念

第一，监管沙盒的最终目的是维护国家金融安全。虽然监管沙盒的监管规则有别于传统监管模式，但其目的仍然应以维护国际金融安全为核心，包括能否促进经济发展、能否增加消费者福利、能否确保金融系统稳定等。第二，监管沙盒中，金融科技创新产品在适用监管规则时可以进行一定程度的豁免。为了给金融科技提供创新空间，在其与现行监管规则出现冲突时实行一定的豁免，以保证该业务能够在沙盒中顺利运行。然而，需要注意的是，豁免并不意味着对法律法规边界的随意突破，而是在监管者与被监管者充分沟通的情况下，保障风险在可控的范围内给予一定规则的豁免。第三，监管沙盒是监管方与企业互动沟通的纽带。监管沙盒中，监管规则由监管者与参与者共同在“试验”中不断完善。传统的监管方式中，其规则是一种“命令和控制”式的条文，监管者出于长远考虑，往往使用概括性的语言进行表述，而这导致参与测试的企业在面对抽象的文字时，不能充分理解监督者的意图和法律法规的价值，从而影响相关规定执行的效率。在监管沙盒中，监管机构和参与测试的企业可以围绕监管规则进行面对面交流，一方面能够使参与测试企业明白规则的意义，树立规则意识，另一方面也能让监管者充分采纳参与者的意见，监督规则在测试过程中得以完善和改进。第四，监管沙盒中，企业和社会的风险能够得到有效管控，消费者权益能够得到保障。监管沙盒以真实环境为基础进行不断的试错，在此过程中，为确保整体金融环境的安全，监管沙盒需在风险可控环境下实施，上文提到的各种风险仅能在沙盒中发生，不能引起系统性金融风险。此外，参与“试验”的消费者的权益不能受到侵犯，如有失败，消费者应得到补偿。

3 监管沙盒的应用

3.1 国际上监管沙盒的应用经验

监管沙盒在国际上应用的主要目标是鼓励金融创新、升级金融业态，提高消费者福利。大多数国家将监管沙盒视为金融创新的试错空间，金融科技公司在其中测试创新的金融产品和服务时，能够在与现行监管机制相冲突的情况下正常运行。

准入门槛适当降低，但对测试项目的创新性要求提高。英国金融行为局在沙盒试验期内向监管沙盒申请者颁发有限牌照，而泰国、中国台湾等地的监管沙盒则允许未持有金融牌照的企业进入。但就测试项目本身而言，各国均要求其具有原创性，而且希望其最终能够提高金融业务效率，增加消费者福利，改进监管机制，如新加坡明确要求测试项目具有突破现行监管制度的需要。

监管方式有一定程度的豁免。在项目申请时，英国金融行为监管局根据项目的具体情况进行有限的监管豁免[1]。也就是说，监管沙盒中，监管部门能够率先掌握问题，并在测试过程中，与参与企业充分沟通，以在风险可控的基础上实现金融创新和监管制度完善。

制定了测试时间和完备的退出机制。大多数国家遵循“一事一议”的原则，根据测试项目的特点制定测试期限，但基本在1 年左右。测试完成后，企业的退出机制包括终止、延期、推向市场三类情况，同时如果测试失败，要求企业完成对消费者的补偿措施。

3.2 监管沙盒在我国的应用现状

我国监管沙盒试点也在如火如荼地展开。截至2021 年9月底，北京、上海、深圳、甘肃等16 个省市开展了创新试点工作，项目近120 个。此外，大连、福建等地也启动了金融科技创新监管工具创新应用征集工作[2]。

我国的金融科技监管沙盒试点由中国人民银行牵头开展，要求参与企业必须持有金融牌照，并通过项目公示进行社会监督。项目入箱之前，需经过专家和消费者的评判，对于争议过大、存在重大风险的，不予以进入。因此，与国际上的监管沙盒相比，目前，我国金融科技监管沙盒的项目风险相对较低。

我国监管沙盒的金融科技创新产品的类型多为面向供应链和运营管理的“金融服务”类，偏向于提高金融机构或企业的经营效率，提升用户体验。“科技产品”类项目较少，主要分布在风险监控、支付等领域。

3.3 监管沙盒应用的局限性

3.3.1 准入审核对参与项目创新性的考量不够全面

监管沙盒运用的初衷是为金融科技创新企业提供“试错空间”，进而鼓励创新，提高金融产品的服务质量，因此，其监管制度对创新企业具有一定程度的豁免，同时相应的监管措施也相对宽松。金融科技创新企业在现实监管环境中合规成本过高或无法合规运作，试图通过沙盒测试将商品和服务推进市场。出于逐利目的，一些企业为获取宽松的监管环境和政策支持，可能会出现为了创新而创新的现象，也就是说，其产品和服务只是利用“技术创新”的外衣，而实质仍然是传统的金融业务。这就要求审批者具有丰富的金融专业知识和较高的技术水平，能够准确评估一项产品和服务是否具备创新性。然而，这一要求对于审批机构来说较为困难。目前监管沙盒的准入原则也较为抽象，没有完备的指标体系对创新性进行衡量。加之在审批过程中可能会出现的寻租现象，加剧了对创新性进行真实考量的难度。

3.3.2 监管方式难以确保充足的创新空间

监管沙盒的沟通机制连接了监管方和参与企业，提高了二者的沟通效率，有利于监管机制在测试过程中逐步完善。然而，在沟通过程中，监管者可能会被“俘获”，即被监管者利用各种因素影响监管者的监管过程。在这一过程中，监管者渗透式地把目标、利益和对既得权益的认知内在化，而这些目标、利益和认知恰恰是监管者原本打算去监管或者应该去监管的内容[3]。例如，被测试企业利用精巧设计隐藏风险，而监管者则被误导，进而调整监管方向。此外，为了兼顾沙盒内外的监管秩序，监管者往往不能摆脱传统监管思维，而被监管者基于适应监管需要，刻意降低或改变测试项目的创新程度。这限制了监管沙盒在监管制度创新和金融科技创新两个维度的创新空间。

3.3.3 监管沙盒的测试结果真实性不强

如上文所述，监管沙盒的内在理念是将沙盒作为金融科技创新产品和服务的“实验室”。用科学实验的方式，以现实环境为基础，在监管沙盒范围内，运行被测试项目，发现并纠正其蕴藏的风险。鉴于此，对测试结果真实性的考量可以参照科学实验进行类比。试验结果的真实性与实验次数关系密切。而目前全球正在运行的监管沙盒，测试时间通常在1 年左右，英国监管沙盒测试时间仅有6 个月，在此期间，风险测试的次数相对有限。这样一来，由于试验数据量的不充足，导致变量之间的因果关系难以被证实，也就是说，在对某项金融科技产品进行测试时，若风险发生，测试者难以识别到引发风险的具体因素，而若风险未发生，测试者也不能确定该项目本身不存在风险还是引发风险的因素尚未出现。最终，测试结果难以排查试验期届满后金融科技带来的不可预知因素的干扰，使得监管沙盒的测试结果变得不可靠。

此外，对金融风险的识别和控制，除了对其进行科学实验考察外，还要考虑其社会科学的属性，因此，其试验结果同时受到主观因素的影响，如人为操作、监管者的偏好以及消费者的认知，这些因素进一步增加了测试结果的不准确性。

4 监管沙盒在防范金融风险中的应用路径

4.1 监管沙盒的设计框架

4.1.1 由国家牵头统筹形成统一战略

以监管沙盒为代表的监管科技的应用，是我国金融业的健康发展的重要保障，不仅有利于保护微观层面的企业和消费者的合法权益，而且对防范化解金融风险起到重要作用。因此，监管沙盒的应用战略需由国务院牵头制定。二十大报告强调要“深化金融体制改革，建设现代中央银行制度，加强和完善现代金融监管，强化金融稳定保障体系，依法将各类金融活动全部纳入监管，守住不发生系统性风险底线”，而国务院制定统一战略能够从国家战略层面出发为监管沙盒试点提供政策指引，使其与我国现代金融监管体系的建立进行融合。

4.1.2 各部门通力合作形成监管合力

当前，我国监管沙盒的运作主体主要是中央监管部门的科技部门，如中国人民银行、证监会、银保监会等，参与者则包括监管部门分支机构、行业协会、地方金融监督管理部门等机构[4]。各部门以维护国家金融安全为目标，在宏观审慎框架下制定实施了为保障金融科技创新健康发展的相关政策和措施。为防止各部门政策出现“合成谬误”，一方面，各部门可构建由金融安全发展委员会牵头、各监管部门共同参与的联席会议机制，以更好地促进各部门协调共进，形成监管合力，更好地防范系统性金融风险。另一方面，各部门可借助已有的沟通平台，统一推进监管沙盒试点落地，及时解决监管过程中出现的风险。

4.1.3 各地因地制宜进行试点

目前，北京、苏州、成都等多地已开始试行监管沙盒，一方面，各地试点的测试重点各有侧重，如苏州的监管沙盒试点更加关注数字货币的风险点监测，北京的监管沙盒试点则率先尝试在中国证监会指导下对资本市场金融科技创新进行测试[5]。另一方面，在金融服务、支付技术等领域，各试点地区均有所覆盖。对相关风险因素的测试，各地可加强协作与沟通，分享经验教训，以制定更全面科学的测试方案。各地因地制宜分类进行试点尝试，同时加强合作交流，更加有利于国家现代化监管体系的建立。

4.2 监管沙盒的应用机制

4.2.1 准入机制

监管沙盒的准入标准应以技术创新的金融服务能力为核心，综合考量入盒项目的盈利能力及技术创新的可行性，以期创新产品能够在出盒后为市场提供高质量的金融产品。此外，为保障监管沙盒准入制度的稳定和长效，可引入第三方机构对拟入盒项目进行评估，在确保公平公正的前提下，科学分析金融科技创新产品的潜力。

4.2.2 运行机制

通过完善监管沙盒的运行机制，扩大金融科技创新产品的创新空间。一方面，关注金融科技创新产品在沙盒运行过程中运营的安全性和对消费者权益的保护，建立智能算法信息披露、风险评估等规则机制，提升监管沙盒的穿透性、动态性和全面性。另一方面，健全监管沙盒的容错试错纠错机制，在为金融科技产品拓展创新空间的同时，提升监管沙盒的监管灵活性，探寻对金融科技创新产品和业务监管的新途径。

4.2.3 退出机制

第一，金融科技创新产品从监管沙盒退出的关键是风险可控。监管沙盒作为金融科技创新产品的“实验室”，其测试标准的核心是风险是否在可控范围内。“出盒”产品需确保风险可控、技术安全、合规合法。第二，金融科技创新产品在“出盒”后需对金融市场中的金融创新具有一定指导意义。在试错空间内，金融科技创新产品已具有了先行先试的特性，在试错纠错后，为“盒外”金融产品提供借鉴，有利于金融市场的进一步发展和成熟。

4.2.4 保障机制

第一，人才队伍。虽然监管沙盒已在国内外运行试点，为数字经济的发展转型提供了强大助力。但是，面对金融科技创新的快速更迭和以监管沙盒为代表的监管科技的发展，监管工作出现“看不懂”的问题，不但限制了监管科技的应用与完善，也难以应对金融科技创新带来的风险和不足。因此，在提高监管队伍业务素养的同时，引进专业人才，在监管沙盒应用的实践中加深对监管科技与金融创新的认识，以更好地为数字经济的发展保驾护航。

第二，大数据技术。要实现监管沙盒在运行过程中对金融科技创新产品进行全面、综合、穿透性监管，需对其运营、财务、消费者、税务等相关数据进行综合分析，同时进行动态监测和预警，以确保运行结果的真实性和可行性。而动态穿透的监测离不开大数据的支持，因此，一方面，搭建包含公司经营数据、运行数据和消费者信息数据在内的大数据平台，确保数据准确性的同时，通过预警监测系统对相关数据进行分析监测。另一方面，利用大数据构建安全防范网络，防止相关信息泄露，引发信息安全等问题。