在授权立法工作中更好发挥浦东作用的若干建议

文/浦东新区人大工作研究会

2021年4月23日，党中央、国务院印发《关于支持浦东新区高水平改革开放打造社会主义现代化建设引领区的意见》，赋予浦东打造社会主义现代化建设引领区的重大历史使命。其中最核心、分量最重、影响最深远的一项内容，是比照经济特区授权立法，相关制度安排的内涵极其丰富。下面重点围绕浦东如何在授权立法工作中更好发挥作用进行阐述。

一、浦东已经做了哪些工作

（一）研究梳理法治保障需求

在这方面，浦东新区首先是编好“区里一张清单”（法治保障需求清单），并为编好“市里两张清单”（立法需求清单、立法变通实施清单）提供高质量的基础素材。自2020年12月以来，浦东人大常委会和政府已经连续多轮向新区各单位各部门、市人大基层立法联系点、法律顾问团队和代表性企业、大专院校和科研院所、中央驻沪单位和市政府派出机构等广泛征集需求，并专门组织力量认真学习研究了深圳、厦门等经济特区以及长三角有关城市近三年的立法，初步整理形成了法治保障需求清单。多次向市人大常委会汇报，会同新区相关单位共同研究论证立法的可行性和必要性。

未来，浦东要进一步加强改革和法治保障需求研究论证，拓展需求研究的广度和深度，推动法治保障需求清单和立法需求清单、立法变通实施清单不断滚动调整。对前期已深入研究、比较成熟，具有迫切度、成熟度、可操作性、可推广性的，尤其是市人大常委会和区委明确的，要确保完成，尽快拿出具体成果。

（二）参与研究起草浦东新区法规

制定浦东新区法规是当前浦东新区授权立法工作的头等大事，上海市委、市人大常委会、市政府对浦东新区全力支持，市人大常委会在浦东参与起草制定法规的过程中给予了全程指导、专业支撑。浦东新区人大常委会、政府已经充分认识到了授权立法工作的重要性和紧迫性，对于浦东新区法规带来的新挑战做好了必要的思想准备。

（三）研究起草浦东新区管理措施

为深入贯彻落实习近平总书记在浦东开发开放30周年庆祝大会上的重要讲话精神，特别是其中关于“要提高城市治理水平，推动治理手段、治理模式、治理理念创新，加快建设智慧城市，率先构建经济治理、社会治理、城市治理统筹推进和有机衔接的治理体系”的明确指示，浦东新区积极起草制定相关管理措施。

（四）完善法治保障工作体制机制

全国人大授权的立法主体是上海市人大及其常委会，而上海和浦东是市和市辖区的关系，这就意味着，浦东新区法规既可以规定市级各部门职责权限，也可以只规定浦东新区区级各部门的职责权限。因此，要根据实际情况，充分调动市、区两级积极性，在立法程序上作出相对特殊的安排。制定完善相应工作规程、探索形成高效的工作机制、对现行制定地方性法规的制度进行结构性重塑，将分别是近期、中期、远期值得期待的看点。

浦东新区的主要考虑是要完善“区委领导、人大主导、政府依托、各方参与”立法工作格局，优化市区联动、区内协同的工作规程和制度安排，切实把好立法的“入口关”“节奏关”“出口关”，加强对具体法治保障工作的组织领导和统筹协调。对于相关的特殊制度安排，目前浦东新区人大常委会主要抓好“一决定、两流程、三机制”（《关于打造社会主义现代化建设引领区加强浦东新区高水平改革开放法治保障的决定》，浦东新区人大常委会关于参与起草、制定浦东新区法规的工作规程和关于制定管理措施的工作规程，需求征集机制、研究起草机制、执行评估机制）来进行建构。

二、浦东各界如何参与授权立法

授权立法需要全区上下同频共振、协同发力，形成最大合力、放大整体效应。区委高度重视授权立法工作，成立了推进浦东新区法规立法工作小组，由区委、区人大常委会、区政府主要领导担任小组组长和成员。在法规起草过程中，区委多次召开会议，听取法规草案的起草情况，与市人大常委会就部分法规的起草工作进行沟通，并多次作出重要指示，充分体现了总揽全局、协调各方的关键作用。

（一）如何发挥机关部门的作用

浦东新区要做好授权立法工作，必须坚持“区委领导、人大主导、政府依托、各方参与”的立法工作格局，构建联系紧密、结构紧凑、运转高效的市区联动和部门协同机制。

一是坚持落实加强党的领导。坚持党的领导是立法工作必须遵循的根本原则。党在立法中发挥着总揽全局、协调各方的作用。严格执行立法重大问题请示报告制度是必须遵守的政治规矩。必须向区委请示报告本区法治保障工作中的重大问题、重要事项、重要情况，做到应报尽报、及时报告。

二是充分发挥人大主导作用。区人大常委会要切实担起具体领导责任，常态化、规范化研究法治保障工作中的重要事项，加强对具体法治保障工作的组织领导和统筹协调，及时解决法治保障工作中的重要问题。要积极发挥区人大法制委的统筹优势和各专工委的专业优势，主动前移工作关口，把好立法“入口关”“节奏关”“出口关”。

三是充分发挥政府依托作用。政府在提出立法需求、起草相关草案、实施法规措施等方面担负重要职责，政府及其部门要履行好授权立法工作各个环节的职责。要坚持和完善区人大、区政府“双牵头双推进”法治保障工作机制，通过定期召开例会等方式研究部署推进各项法治保障任务。政府要加强法规起草工作的整体统筹，建立健全灵活畅通的沟通协调机制。政府要按照年度法治保障计划及任务分工，及时组织起草法规和措施草案、按时提请审议，切实把好第一关，确保提交人大审议的法规草案质量。有效发挥区政府改革一线部门和法制工作部门的资源与专业优势，在制度设计上全力支持各委办局成为法治保障需求的主要提供者、立法草案建议的重要起草者、先行先试措施的主要推动者。

四是充分发挥各方参与作用。各单位各部门之间要加强沟通联系，形成法治保障工作合力。同时也要充分发挥社会各方的力量，推动在全社会形成以立法破解发展难题的理念。

（二）如何发挥社会主体的作用

要采取多样化的手段和举措，充分调动社会各方参与立法的积极性，引导社会各方有序表达立法诉求，最大限度凝聚社会共识。创新法规草案征求意见方式，健全意见采纳情况反馈机制，扩大征求意见覆盖面，提升征求意见质效。完善法规草案调研制度，深入基层、深入群众开展调研，广泛听取社会各方特别是基层群众的意见。进一步完善立法联系点工作规则，发挥社区、企业立法联系点扎根基层、贴近实际、面向群众等优势，充分反映基层和企业对立法工作的意见和建议。完善有关国家机关、社会组织、人大代表、专家学者、市民代表等对立法中涉及的重大利益调整的论证咨询机制，通过咨询论证更好地集中民智、了解民情、反映民意，增强立法的科学性，提高立法质量和效率。

（三）如何发挥人大代表的作用

每个代表都要发挥好三方面作用：一是宣传，要充分发挥代表来自社区、联系广泛的特点和优势，主动成为授权立法工作的宣传员、解说员，深入“家、站、点”和基层一线，向群众宣传解释，让立法授权工作深入人心。二是推动，很多代表都是各行各业的骨干和主力，要推进全体代表立足本职工作，积极抓调研、提意见、出点子、促推进，及时收集、传递一线情况、一线声音，更要围绕法治保障积极提出立法需求、立法建议、立法项目，让授权立法更接地气、更贴近一线，更好服务经济社会发展；各委员工作室、代表小组，更要发挥专业优势，通过“项目制”，提出高质量建设性立法意见建议。三是示范，很多代表都来自工作一线、生产一线，直接面向群众、联系群众并影响群众，要推进全体代表主动担当作为，主动发挥表率示范作用，带动周边群众共同推进文件落实、实现高质量发展。对于代表在这方面作用的发挥，我们也考虑进行指标化，也就是把代表提出的立法建议数量和质量，作为代表履职实效衡量指标予以量化，新任代表履职培训包括代表每年培训都要作为重点内容。