对上海浦东新区政府职能转变的定量评价

彭辉

摘 要： 浦东综合配套改革试点在政府职能转变方面的探索和创新可进行定量评价，构建1个一级指标，8个二级指标，33个三级指标组成的浦东综合配套改革试点转变政府职能评估指标体系，通过政府网站信息检索方式收集浦东综合配套改革试点转变政府职能143项，研究发现改革试点注重将阶段性工作和持续性工作相结合、各项指标几乎都有相对应的措施保障、行政审批流程和培养社会组织是重点，对此应重视改革试点的法制保障，推进政府信息公开制度实施，加强改革成果的同步宣传力度。

关键词： 浦东新区； 综合配套改革； 转变政府职能； 实证研究

中图分类号： D625 文献标识码： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2015.02.005

Abstract： This paper focuses on exploration and innovation in transformation of government functions in Pudong comprehensive reform. The comprehensive reform evaluation indicator system of transformation of government functions in Pudong consists of1 first class indexes， the second index of 8 and the third index of 33. Collecting 143 items data of transformation of government functions founds the government website. It was found out that reform focuses on combining stage work with persistent work， almost all the indicators have corresponding guarantee measures， and administrative approval process and fostering social organization are the keys. So the government shall emphasize legal protection of reform， promote the implementation of the government information openness system， and strengthen the synchronization propaganda of reform achievements.

Key words： Pudong New District； comprehensive reform； transformation of government functions； empirical research

一、引言

浦东综合配套改革试点（以下简称“综改”）是国务院批准的第一个全国综合配套改革试验区，是新时期国家深化改革的重大战略部署，也是上海在更高起点、更大范围、更高层次上进行制度创新、先行先试的重大机遇。《上海市人大常务委员会关于促进和保障浦东新区综合配套改革试点工作的决定》（以下简称《决定》）自2007年实施以来，对落实国务院批准上海浦东新区进行综改工作，支持、促进、引导和规范综改，为综改突破体制性障碍和先行先试提供法制保障具有重要意义。但与此同时，综改也面临诸多挑战，主要表现为三个方面：

（1）率先攻坚克难、先行先试面临更大压力。国家相继批准设立了九个综合配套改革试点区，形成了综合配套改革试验区、专项改革试点区以及省市级改革试验区在内的多层次、多领域改革布局。随着国内区域经济板块日益成熟，区域竞争将主要依靠资源、政策逐步转为主要依靠制度创新。浦东要继续争取先行先试，必须紧紧围绕“全国能借鉴、上海能推广、浦东能突破”的要求，以更大的勇气和力度，推进深层次改革创新。

（2）制度建设和法制保障的要求更加突出。随着新形势下改革任务日益艰巨与复杂，综改更加注重制度建设和法制保障，坚持通过制度和法规形式巩固和深化已有改革成果，同时对于一些涉及面广、难度较大的改革事项，探索一条制度统领、法制保障的改革路径。

（3）改革促转型的要求更加明确、任务更加艰巨。结合上海“十二五”经济转型的要求以及浦东“二次创业”和“四个中心”核心功能区建设的需要，进一步体现转型发展和创新驱动的需求，实现以改革促转型，以改革促发展。通过深化行政管理体制改革促进政府转型，通过探索完善与国际通行做法衔接的经济运行规则促进经济转型，通过不断理顺政府社会关系、加快社会领域改革促进社会转型。

目前，学界对浦东转变政府职能展开了较为细致的研究，苏宁[1]等重点阐述和分析了浦东政府机构改革的模式、特色、动因、经验、启示等内容。陈奇星[2]回顾浦东新区20年来行政管理体制改革的历程，思考进一步转变政府职能，深化行政管理体制改革的思路和对策。罗峰[3][4]通过解析浦东政府职能转变过程中的动力与路径，揭示出影响、推进浦东政府职能转变的多重变量与策略。张波[5]分析研究了浦东“镇管社区”治理模式的制度成效、制度困境、制度反思。由此可见，目前学界对浦东综改研究取得了巨大的进步，但这些研究多集中于从理论层面阐释综改的背景、价值、方式，但从交叉学科视角而言，这些研究往往缺乏科学性与系统性，甚至略显教条，尤其是综改的实证分析层面，相关学术成果鲜有涉及，研究深度和广度非常薄弱。本文旨在评估《决定》的落实情况，聚焦“浦东能突破、上海能推广、全国能借鉴”的重点改革事项，结合综改推进情况，重点评估《决定》对于转变政府职能的落实情况，通过本次评估，总结提炼改革成果，宣传推广改革经验，积极营造改革氛围，促进浦东新区为全面深化改革和扩大开发探索新思路、新途径，从而形成可复制、可推广的试点经验。

二、综改转变政府职能评估指标体系

本研究以科学性、全面性、层次性、代表性、动态性、可操作性和可比性为原则，梳理《决定》对转变政府职能的各项要求，按目标层、准则层和指标层的思路构建了由1个一级指标，8个二级指标，33个三级指标组成的综改转变政府职能评估指标体系。该指标体系的一级指标为综改转变政府职能水平，二级指标为大部门制改革、区域管理体制、简政放权改革、行政审批流程、监管体制优化、权力公开透明、社会组织培养、基层治理机制等8个维度，具体内容如下：

（1）大部门制改革强调在政府机构设置上，把多种内容有联系的事务交由一个部门管辖，从而最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，从而提高行政效率，降低行政成本。

（2）区域管理体制要求从整体上全面整合政府各机构职能分工，明确各自调控方向，具体包括规划编制、关键领域的重大项目建设和工程建设、专项体制机制的改革创新等目标，形成以统一有效的管理为目标的区域管理体制改革。

（3）简政放权改革是指理顺政府与市场、政府与社会、上级政府与下级政府之间的关系，合理精简政府机构及人员，凡是市场能有效调节的就交给市场，发挥市场机制作用；凡是社会能有效治理的就交给社会，真正形成市场、社会、与政府之间的良性互动。

（4）行政审批流程是指政府以满足公众需求为取向，以简化审批层级环节为手段，以向社会公众提供高效、优质、快捷的行政审批服务，降低社会成本和行政成本为目标，加强政府部门间的有机联系和互动，对政府部门原有审批行为、服务流程进行彻底全面整合、重新配置的改革行为。[6]

（5）监管体制优化是行政体制改革深化的需要，是建立服务型政府和完善社会主义市场体制的需要，为此应逐渐实现政府从市场的直接参与者向规则的制定者和行业的监管者的角色转变，为从根本上打破垄断行业的行政垄断奠定基础。

（6）权力公开透明是指在全面清理规范行政权力的基础上，把推进行政权力公开透明运行作为深化政务公开的重要内容，充分运用信息网络技术推动行政权力网上公开透明运行。

（7）社会组织培养是指运行有序的社会组织能够提升社会管理效率，保障社会公益目标的实现，整合社会成员和社会群体，实现社会需要的组织化，促进公平正义。

（8）基层治理机制是指构建有效的协调社会关系、规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险、保持社会稳定的新型基层治理机制。三级指标为相应二级指标的进一步细化和分解（见表1）。

三、综改转变政府职能实证评估

针对上述33项指标，我们通过政府网站信息检索方式收集综改转变政府职能在大部门制改革、区域管理体制、简政放权改革、行政审批流程、监管体制优化、权力公开透明、社会组织培养、基层治理机制等8个维度的基本信息。在网络检索中，为尽量穷尽检索路径，针对每一个检索文件课题组均至少以三种途径检索综改转变政府职能信息：（1）市委市政府门户网站；（2）浦东新区政府门户网站；（3）职能部门的门户网站；（4）通过百度搜索：部门+二级指标（三级指标）。如以上方法均无法获得信息，课题组会在百度搜索中调整关键词，扩大搜索范围再进行尝试。统计时间段为：2008年5月至2014年7月。经梳理，综改转变政府职能完成共计143项（见表2）。

四、综改转变政府职能特点和取得成绩分析

（一）单一年度事项与跨年度事项比较：阶段性工作和持续性工作相结合

经梳理，2007至2014年5月底，浦东新区已完成政府职能转变138项，在转变政府职能已实施事项中，单一年度完成的事项有110项，占总数的79.7%；跨年度事项有28项，占总数的20.3%。由于在政府转变职能过程中所面临的问题的难度和复杂程度日益突出，因而仅仅在单一年度即可完成的事项虽然占据多数，但与此同时，需要通过若干年行动计划的政府职能转变指标也屡见不鲜，如C28指标通过连续8年的行动计划加以推进，C12、C13、C29指标通过连续7年的行动计划加以推进，C1指标通过连续6年的行动计划加以推进，C15指标通过连续4年的行动计划加以推进，C31、C32、C26、C27指标通过连续3年的行动计划加以推进，C3、C4、C6、C7、C9、C14、C16、C18、C24、C30指标通过连续2年的行动计划加以推进。由此可见，浦东新区转变政府职能并非毕其功于一役，而是需要通过持续不断地渐进式改革加以推进。

（二）指标细化推进程度比较：各项指标几乎都有相对应的措施保障

在33个指标中，有1项指标（C12）通过7项措施加以贯彻落实，占总数比为3.0%；有2项指标（C6和C10）通过5项措施加以贯彻落实，占总数比为6.1%；有1项指标（C13）通过4项措施加以贯彻落实，占总数比为3.0%；有4项指标（C7、C15、C22、C26）通过3项措施加以贯彻落实，占总数比为12.1%；有6项指标（C9、C14、C18、C23、C27、C28）通过2项措施加以贯彻落实，占总数比为18.2%；有17项指标，通过1项措施加以贯彻落实，占总数比为51.5%；有2项指标，没有相对应的措施加以贯彻落实，占总数比为6.1%。由此可见，浦东新区转变政府职能方面迈出了实实在在在的改革步伐，重要领域和关键环节改革突破令人印象深刻，较好地推动和完成了《办法》中政府职能转变的各项改革任务。

（三）改革领域推进程度横向比较：行政审批流程和培养社会组织是重点

1. B1指标有10项推进措施，占总数7.2%，其中2008年1项，2009年2项，2010年1项，2011年1项，2012年1项，2013年2项，2014年2项。可见，大部门制改革是困恼浦东新区政府职能转变的一个瓶颈，近年来推进大部门制改革的力度呈现逐步扩大态势。其取得成绩主要有：

（1）从特大型城区的客观实际出发，坚持扁平化导向，探索建立“大部门制”、“大管委会”、“大市镇”的行政管理架构；

（2）探索完善城市管理综合执法机制，促进执法重心下移，同时建立城市网络化管理监督中心和指挥中心，形成城市管理的快速发现和处理机制；

（3）在开发区层面实行“大管委会”体制，将功能定位相近的国家级开发区与市级开发区实行统一行政管理；

（4）结合镇域区调整，探索强镇扩权、管镇合一试点，创新“管镇合一”管理体制，赋予镇级政府更大管理权限。

2. B2指标有14项推进措施，占总数10.1%，2006年2项，2007年1项，2008年1项，2009年2项，2010年1项，2011年1项，2012年4项，2013年1项，2014年1项。可见，改革区域管理体制总体推进较为平稳、有序，每年至少有1项事项加以推进和落实，其中2012年是改革区域管理体制的重要时间点，在世博会结束之后，世博地区、外高桥森兰地区、临港地区等区域的管理体制创新是改革关切的重中之重。其取得成绩主要有：（1）“市、新区、功能区域、街镇条块互补、职能整合”的行政管理体制逐步形成，小政府、效能政府、服务型政府逐步显现，开发区与周边镇关系进一步理顺；（2）政事分开、管办分离，政府职能全面界定和厘清，街道招商引资职能得以剥离，事业单位改革有序推进。

3. B3指标有8项推进措施，占总数5.8%，2007年1项，2008年3项，2010年2项，2013年1项，2014年1项。可见，简政放权虽然是一项依靠长期改革才能化解的重点，但在2008年和2010年改革数量较为突出，其余时间较为平稳。其取得成绩主要有：（1）在新区层面，遵循“开发区事，开发区办”原则，赋予新区充分的改革发展自主权，推进简政放权和效能提升；（2）在市委办局层面，加强市区联动协调机制，积极推进行政审批事项下放试点工作；（3）在国家部委层面，上下联动，形成合力，协同推动改革试点。

4. B4指标有48项推进措施，占总数34.8%，2007年4项，2008年7项，2009年6项，2010年6项，2011年6项，2012年7项，2013年7项，2014年5项。可见，历年来优化行政审批流程是转变政府职能的重中之重，而且每年优化行政流程都有新亮点、新突破，这一持续性的努力已经成为推动本市转变政府职能的强大动力之源。其取得成绩主要有：（1）不断压缩审批时限以提升办事效率，经过6轮改革，浦东的社会类行政审批事项从724项精简到203项，行政事业性收费减少232项，平均审批环节从3.4个精简到2.8个，平均承诺审批时限从法定22个工作日压缩到8.4个工作日，减少了60%；（2）不断深化创设告知承诺制度、内资企业“三联动”登记模式、外商投资企业设立并联审批模式等企业准入制度改革以降低市场准入门槛； （3）不断优化技术审批与行政审批相分离、“四个集装箱”并联审批、建设项目专项评估评审改革等建设项目审批程序以提高产业项目落地效率； （4）不断细化行政审批标准化建设、建设项目网上联合审批系统、市场主体准入和信用监管制度改革等审批标准化建设以增强审批服务规范透明。

5. B5指标有5项推进措施，占总数3.6%，2007年1项，2008年2项，2013年1项，2014年1项。可见，监管体制优化有待进一步推进。其取得成绩主要有：（1）按照“宽进严管”思路，积极开展分类监管、信息化监管、协同监管，进一步创新市场准入制度、优化区域营商环境；（2）率先试点市场监管体制改革，探索“集约化”监管模式，逐步形成贯穿生产、流通、消费的全过程监管；（3）率先启动市场监管体制“三合一”改革，创新政府事中事后监管制度，市场监管体制改革逐步深入。

6. B6指标有10项推进措施，占总数7.2%，2006年1项，2007年2项，2008年2项，2009年1项，2010年2项，2011年1项，2012年1项。权力公开透明的本质是按照机构改革“三定”方案，全面清理和规范单位以及岗位权力事项，编制职权目录，制作权力运行流程图，并向社会公布，接受社会监督。其取得成绩主要有：（1）建立体制内监察、体制外投诉、社会化评估、自上而下问责的制度，有效提高了行政行为的规范性；（2）按照“内容分级分类、时间分期分批”原则，加大政府信息公开力度，推进政府部门的权力公开透明运行。

7. B7指标有34项推进措施，占总数24.6%，2006年1项，2007年2项，2008年4项，2009年4项，2010年4项，2011年6项，2012年5项，2013年5项，2014年3项。社会组织的存在和发展，既能在一定程度上弥补政府失灵，又能在一定范围内弥补市场失灵；既能减少政府成为社会矛盾焦点的概率，又能较好处理市场不能或无力处理的问题和矛盾。可见，社会组织培养是改革的重要环节。其取得成绩主要有：（1）稳妥把握改革中“放”与“管”的关系，拓展社会组织成长空间，加大培育发展力度，推进政社合作互动，引导和支持社会组织参与社会治理； （2）出台政社合作规范性文件，推进政府与社会组织在主体、机构、职能、资产、住所、人员的“六分开”，从简化登记程序、公益园孵化培育、加强党建和监管等方面加大对社会组织的培育支持； （3）突破“一业一会”限制，率先探索区级行业协会登记制度改革，已发展现代物流、生物产业、石油制品等行业协会23家，全区已有157家社会组织获得3A以上评估等级。

8. B8指标有9项推进措施，占总数6.5%，其中2007年2项，2008年2项，2009年2项，2010年1项，2011年1项，2012年1项。基层综合治理工作机制是有效化解社会矛盾的迫切需要，是破解基层综治工作薄弱的有效举措，也是加强和创新社会管理的应有之义。其取得成绩主要有：（1）推动机关“瘦身”与基层“强身”，按照“重心下移、力量下沉、保障下倾”的要求，引导一批机关后备干部、青年干部到社区一线，增强开发区和街镇管理力量； （2）着力理顺街镇、社区与居村关系，全区已有7个镇开展“镇管社区”实践，将地区性、公益性、群众性、社会性事项转移到社区，完善社区民主决策机制，起到了较好的示范引领作用。

五、综改转变政府职能问题与建议

（一）重视改革试点的法制保障

浦东综改是全国第一个综合配套改革试验，依法改革是基本原则，一切改革工作都要在法律的框架下开展和推进；但是另一方面，改革创新就意味着有所突破，浦东综改探索在很多方面都已经突破了地方立法权的范围，许多有益的探索和实践需要上位法予以确认，各项工作的进一步开展也亟需上位法的批准或授权，在当前我国法律制度基本健全的背景下，如何理解和处理先行先试与依法行政之间的关系，成为进一步推进改革工作所面临的重要难题。对此，需要处理好以下几个方面的关系：

（1）特殊性与普适性。中国立法机构都是自上而下的，从中央到地方，从全局到局部的路径，而从立法体制来看，综改的立法路径应该是自下往上的，从地方推广到全中国，从局部到全局的路径。面对这样的一种自下往上的改革路径和自上而下的法制框架要处理好法律制度的特殊性与普适性的矛盾。

（2）稳定性与前瞻性。改革是一项革新除旧的伟大事业，只有进行时没有完成时，这就要求改革者大胆试验、大胆创新、在不断探索中奋勇前行，而法律作为上层建筑是特定历史时期的产物，带有鲜明的历史烙印和时代特征，滞后性是其固有属性。

（3）制度性与创新性。从法律发展的自身规律看，法律是实践经验的总结，实践没有止境，法律制度需要与时俱进，对此相关立法应该有一些更超前的制度创新规定，墨守成规、不敢跨越现行法律雷池，这样的制度创新试验难以对经济与社会发展起到引领和推动作用。

（二）推进政府信息公开制度实施

权力公开透明是政府依法行政的根本要求，也是外界监督和了解政府工作的重要保障，探索加大政府信息公开力度，积极推进政府部门的权力公开透明运行理应成为浦东综改的重要组成部分。在实施中，尽管每年都将加大政府信息公开力度写入工作计划中，但是推行效果仍不太理想。一些政府部门对信心公开重要性认识不足，将政府信息公开视为额外附加给政府的负担，信息公开动力不足，政府信息公开常态化、长效化的运行机制不健全，公开信息的碎片化，短期性和滞后性现象严重，对此，政府需要进一步强化主动公开信息的运行机制：

（1）构建政府信息公开一站式入口的服务平台，该平台以部门为单位，逐项编制信息公开目录，方便公众快捷迅速地完成信息的网上查询，公众通过该平台入口浏览到所有政府部门主动公开的政府信息，从而最大限度满足公众对政府信息的知情权；

（2）注重利用微博、微信等新媒体技术，在提升公众参与水平的前提下加强政府信息公开，便利社会公众就所公开的政府信息予以评价；

（3）形成被动公开向主动公开政府信息转化的科学机制。一般来说，对于那些被不同申请人申请超过三次的政府信息，就完全可以转为主动公开政府信息，使其惠及大众。[7]

（三）加强改革成果的同步宣传力度

改革经验成果的推广是推进浦东综改所要考虑的重要问题。然而外界对浦东综改的“试点”性质认识不清，对浦东综改工作不理解。另一方面，目前不少部门和企业对综改相关政策的知晓度不高、知晓面较窄。造成上述原因之一是浦东在开展各种综合配套改革工作的同时并没能很好地将宣传工作也同步跟进，对于自身所开展的工作没有及时与各方沟通协调，在相关媒体层面推广和宣传。这就需要浦东在积极推进改革工作的同时，加大沟通和宣传力度，巩固和推广改革成果。建议开展区域性与部门性相结合，阶段性与全局性相交错的宣传工作，有组织、有计划的梳理总结并及时发布浦东综改工作中的重要举措与所取得的经验成果，积极宣传推广浦东综改的试点成效，努力扩大示范带动效应。

参考文献：

[1]苏宁，等.浦东之路：政府制度创新经验与展望[M].上海：上海人民出版社，2010.

[2]陈奇星.浦东行政管理体制改革20年的回顾与思考[J].上海行政学院学报，2010，（3）：30-36.

[3]罗峰.进一步推进浦东综合配套改革中的政府职能转变[J].上海行政学院学报，2011，（2）：60-64.

[4]罗峰.浦东综改中政府职能转变的动力、路径与启示[J].理论与改革，2011，（4）：93-98.

[5]张波.“镇管社区”治理模式的制度成效、困境与反思[J].岭南学刊，2013，（5）：32-37.

[6]王泾波.地方政府行政审批流程再造的探索与思考[J].安徽行政学院学报，2013，（1）：20-24.

[7]肖卫兵.信息流通视野下的政府信息公开制度实施：以上海市A区为例[J].中国行政管理，2014，（7）：34-38.

[责任编辑、校对：叶慧娟]