整合型治理：基层社会治理逻辑与实践路径的转换

秦良芳 徐振华

［摘  要］进入新时代，中国基层社会治理形态正渐次完成从“聚合”到“整合”的模式转型。这一深刻转型有着充分的理论和实践依据，表现为治理主体的再认、治理目标的延展与治理路径的重构。优化配置推动治理资源整合、深化改革推动治理体制整合、实化“三治”融合推动治理方法整合、强化科技赋能推动治理工具整合是重构整合型治理模式的重要路径。

［关键词］基层社会治理；聚合型治理；整合型治理

［中图分类号］C91  ［文献标识码］A  ［文章编号］1672-2426（2022）12-0064-06

党的二十大报告将社会治理放在“推进国家安全体系和能力现代化，坚决维护国家安全和社会稳定”的板块加以阐述，进一步彰显了社会治理的重要性。基层社会治理是国家治理体系的重要组成部分，是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础工程。随着社会不断转型，基层社会治理的模式也在不断演进，因此，厘清中国基层社会的治理逻辑，寻求治理模式转换的理论和实践依据，明确基层治理新模式的治理主体和治理目标，重构契合基层社会治理实际的基层社会治理实践进路，具有重要的理论和实践意义。

一、基层社会治理的两种研究进路

在现代汉语中，外力主导下的异质性存在的被动聚集称为聚合，而通过自组织过程与开放性互构及价值厘清、规范协调重新实现的组合则称为整合。前者侧重工具性配伍与功能性互补，忽视深度价值沟通与个别性权益主张；后者则关注自主抉择基础上的平等关照、互利共生，更侧重现代世界价值与地方传统精神以及功利诉求与规范认同的贯通融合。进入新时代，中国基层社会治理形态正渐次完成从“聚合”到“整合”的模式转型。

聚合型治理指的是自上而下取向的多元子系统之间的集结联动模式。在此模式践行中，基层社会治理主体受行政力量影响和动员而产生联动，但是其互动往往是功能性的单向度、机械性互动，仅仅实现了将分散的治理主体依托制度性强制与工具性关联聚集到一个平台上，治理主体之间多讲功能分工而少讲互利合作，缺乏更进一步的双向价值磋商与多边权益调和。聚合型治理有三个基本特征：一是单位制度各建，即建制主体各自为政，政出多门，单一的工具性考量压倒全局性筹谋；二是单位矛盾各治，即集中一方力量，各自应对、调解内在矛盾纠纷，单位中心主义压倒多元协商共治；三是单位资源各享，即资源主要限于部门内使用，共享稀缺，部门本位主义压倒公共利益。

整合型治理指的是共享规范协调下的多主体良性联动模式。在此模式践行中，基层党组织全面激活地方活力，统筹全局、协调各方，努力促成多主体深度有机参与，既有分工又有合作，它基于多边互赖协同，整体推进基层社会良性秩序的维持。整合型治理有三个维度：一是制度共建，即在全员参与、多元协商的基础上建立更具包容性的公共规范，并基于公共信任遵守及履行契约；二是矛盾共治，即整合多方力量，应对、化解矛盾纠纷，在充分尊重个别权益主张的基础上疏解价值紧张、凝聚社会力量，实现更具前瞻性的规范统合与目标筹划；三是资源共享，即在对地方或局部利益诉求保持开放的基础上，实现资源统筹、集成使用与全局综观，避免重复建设与资源内耗。就其相互关系而论，聚合型治理是整合型治理的必经阶段和前置形态，整合型治理是聚合型治理的必然趋势。

二、治理逻辑转换的主要依据

（一）治理逻辑转换的理论根据

从“聚合”到“整合”的治理转型中，习近平新时代中国特色社会主义思想是其最基本的理论根据。党的十八大以来，在习近平新时代中国特色社会主义思想指导下，在坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的进程中，中国特色社会主义社会治理理论逐渐形成。［1］在党的十九届四中全会上，社会治理被明确定位为国家治理的重要方面。

1.坚持党的领导成为一种政治自觉、思想自觉和行动自觉。在以强制力为支撑的威权性地方价值逐渐式微的现代社会，细密社會分工割裂了传统社会的情感纽带与价值归属，但人们仍然需要一个坚实的认同中心来寄托集体情感、延展集体记忆并凸显集体价值。在基层社会治理的理论演进和实践转型过程中，坚持党的领导已经内化为一种自觉意识。从政治站位看，将党的领导放在首要位置，是整合型治理的基础。党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。社会治理工作艰巨复杂，只有坚定不移坚持党的领导，才能成功应对风险挑战、克服中国式现代化进程中的一切艰难险阻。从指导思想上看，加强和改进党的领导，是整合型治理的灵魂。在社会治理中，党的领导核心作用主要体现在：突出“加强”和“改善”，牢牢把握党领导社会治理的主动权；突出“牵头”和“抓总”，牢牢把握党领导社会治理的关键环节；突出“制度”和“规范”，牢牢把握党对社会治理的领导权。［2］从实践行动来看，强调不断提高党领导社会治理的能力，这是整合型治理的关键。通过不断完善党的执政方式，提升党的执政水平，巩固党的执政地位，特别是发挥基层党组织在基层社会治理中的优势，将基层党组织建设成坚强的战斗堡垒。

2.秉持“以人民为中心”的理念，将“人民至上”落实到社会运行的方方面面。习近平总书记强调，社会治理的核心是人。这一命题有着十分丰富的内涵：社会治理的对象是人，是对人的服务和治理；社会治理的主体是人，要调动最广大人民群众参与的积极性；社会治理的目标是促进人的全面发展和社会的全面进步。坚持以人民为中心，是新时代社会治理的根本政治立场。基层社会治理以增进人民福祉为基本出发点和最终落脚点，并以命运共同体各单元间平等关照、多元联动为关键理念来促进人与自然的和解、人与人的和解以及矛盾冲突的调和，从而为国计民生的持续改善奠定最恒久稳定的基础。群众之事无小事，基层社会治理从社会运行的微观层面入手，不断夯实党的基层组织，厚植党的执政之基，以服务人民群众的实践推动国家治理体系和治理能力现代化。

3.强调打造“人人有责、人人尽责、人人享有”的社会治理共同体。社会治理由过去单一的“政府有责”向“人人有责”“人人尽责”转变［3］，向更加公平的享有转变。以建设社会治理共同体促进人民群众社会参与、保障参与的权利和义务，实现更有机的社会团结［4］，以此解决社会生活中的各类问题，这其实是将更加积极开放的治理形态引入基层社会治理实践，以激活社会的自组织能力与社会行动者的参与热情，倡导所有的社会成员共同参与，并以最低管理成本保持社会的自我修复、自我维持与自我更替，增强社会发展活力，提升社会治理效能，实现基层社会的持久和谐，并以此为基础维护国家安全和社会稳定。

（二）治理逻辑转换的实践依据

聚合型治理模式在基层治理实践过程中面临着诸多现实难题，而如何化解这些难题正是推进其向整合型治理模式转型的实践依据。最基本的实践依据主要包括以下几方面。

1.科学技术正在重塑社会生活。互联网技术的广泛应用，为多元介入与有效沟通创造了开放性机会与空间，基层社会呈现出扁平化治理的特征。统一数据平台、统一服务管理的形成正在打破过去的单元间信息分隔与沟通障碍，尤其是大数据的发展和智能感知服務的出现，更推动了政府组织形态的深刻转型及流程优化，也使得社会组织形式和居民生活方式发生了急剧变革。人类社会的物理空间与信息空间不断融合，人民群众获取信息的渠道越来越多元、开放，治理的透明程度不断提高，促进了社会成员之间的互动、联动，提升了整体社会学习的能力，给基层社会治理提出了新的更高要求。

2.公共规范的建立成为时代需求。新时代背景下，更具超越性的公共规范的建立已然成为基层社会治理烦琐复杂工作的重中之重。无论是公共服务、公共管理还是公共安全，都是“公共”问题，这就意味着其应对必然牵涉到很多部门以及极为复杂的主体和客体关联。因此，其制度安排和组织架构的运作逻辑就不能再是疏离、对抗与自我中心式的单元保护，而必须基于妥协与商讨基础上的有效合作和“相向规制”来建立公共规范。既然是“公共”规范，其制定就必然超越个体、部门、地域等的限制，在顺应社会发展规律的基础上，遵循法律法规的要求，注重伦理道德的规约，提升群众的社会责任意识，以此全面提高公共治理水平。

3.治理合力的形成成为时代必然。二元对立与单元隔离取向下的“分而治之”理念与多头治理实践增加了部门间沟通协调的困难，与此同时，资源的垂直流动模式与子系统的自我保护取向导致了重复投入与信息迟滞，加大了统筹难度与规划误差。既有可能因为权责交叉而相互推诿，也有可能因为边界不清而出现治理盲区，“多头管”变成“都不管”，形成投入大、产出少、浪费多、人浮于事、矛盾堆积的无效治理，导致治理失灵。只有整合型治理才能打破分散治理、聚合治理的壁垒，通过中国共产党的坚强领导加强对治理资源、治理体制、治理方法、治理工具的整合，实现多元合作与互利。

4.提高群众参与度成为基层工作的重中之重。聚合型治理模式下过于频繁且不可预期的行政干预导致群众参与意愿降低。基层社会地方性价值占据重要地位，且任务指令与完成上级考核目标占据了基层工作的大量时间和精力，而本该由其及时完成的公共服务反而排在了次要位置，这种“行政干预主义”［5］的基层社会治理既使得基层社会治理工作者们疲于应付、苦不堪言，更脱离群众需求，贬抑群众参与，降低社会信任，导致民众疏离甚至漠视公共事务。而整合型治理强调基于平等互利格局而生发的创造性智慧与自组织力量的有效发挥，重视群众的集体智慧和力量，强调人民群众的普遍、深度参与。

三、治理逻辑转换的前提与根本

（一）治理逻辑转换的前提：一轴多元的主体再认

整合型治理意味着治理主体再认。在此治理逻辑中，党的领导是不可动摇的主轴，政府是制定规则的元治理主体［6］，市场主体、社会组织和公众是多元治理结构的协同主体和参与主体。作为中国特色的社会治理架构，整合型治理将党的领导与多元主体共同治理理念有机结合，在深度拓展主体边界的基础上，将循序渐进、商讨共济、和合大同等中国传统处世哲学与治世智慧融汇其间，达到了以最小的治理成本获得最高效持久的社会治理效果的预期目标。具体而言其基本内容包括以下两个方面。

1.以党的领导为“轴”来凝聚共识。在基层社会治理中，党的领导是坚定价值认同、铸就宗旨信仰与强化群体情感归属的核心。党与时俱进，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，以政治领导力、思想引领力、群众组织力和社会号召力来积极应对国家现代化进程中的诸多矛盾，并依托、吸纳现代社会治理理论来不断优化基层社会治理路径，增强党对社会的全方位“整合力”［7］，发挥政党“组织嵌入者”“多元利益协调与整合者”“公共事务治理参与的倡导者”“文化价值观的引领者”［8］130的重要作用。

2.鼓励多元主体共同参与基层社会治理实践。在坚持党的领导的基本前提之下，保障所有社会成员无差别无障碍地平等参与治理。政府通过资源、组织、管理下沉的方式嵌入社会网络之中，通过制定规则保障不同治理机制与规制的兼容性和凝聚力，保证各个治理主体之间细密分工、积极参与、平等对话、广泛合作，实现整个社会的机构制度完整。以企业为代表的市场主体拥有技术、资金、人才等方面的优势，同时要履行服务社会、反哺社会的责任。社会组织是专门提供专业社会服务的机构，能够有效促进社会公平正义。人民群众是基层社会治理最重要的参与主体，基层通过开展广泛的群众自治，最大限度激发人民群众创造活力，让群众自己的事情自己说了算。

（二）治理逻辑转换的根本：互利共生的目标延展

在整合型治理模式中，各社会子系统的分工不是基于浅近的工具性权衡及短时段的经济利益考量，而更多的是基于以互利共生为终极目标的价值商讨及规范共建。在这一核心价值指引下的社会治理将最大限度打破简单、武断的二元价值对立，始终以民主、文明、法治等现代规范为核心行动指南，以积极建设、宽容对话、广泛合作为基本实践形式，从而建构起既有共同价值目标又有健全民主参与机制与多元政治协商形式的国家治理新形态。

1.多元参与不是零和博弈而是合作共赢。以党的领导整合市场主体、社会组织、人民群众的力量，多元主体以共同体成员的方式组织起来［9］，形成互利共生、合作共治的向心力。各个治理主体发挥自身优势通力合作、扬长避短，形成强大合力。与此同时，也要关注不同治理主体代表的不同利益群体、拥有的不同利益诉求，在追求总体目标一致的基础上，尽量满足其个性化诉求，让不同的参与主体都能够在合作共治的基础上找到自身发展空间，形成良性循环，让基层社会治理更加公平、更可持续、更为安全。

2.民主协商不是宣传口号而是实际行动。整合型治理模式中，民主协商平台的搭建与运行是非常重要的环节。整合型治理以强有力的措施拓展基层的民主渠道，并对协商主题、内容确定、参与主体、协商形式、协商结果发布以及落实等进行规范，建章立制。在此基础上开辟线上协商的网络空间和线下协商实体空间，为民主协商提供基本场域，让广大群众“有地方说话”。同时广泛链接资源保障协商结果的落地落实，形成完整闭环，让广大群众“说了不白说”。以民主协商赋权增能，达成行动主体之间广泛接受的共识，互惠合作，促进公共利益最大化。

3.活力与秩序不是此消彼长而是动态平衡。整合型治理模式中，在中国共产党的坚强领导下，能够充分发挥中国特色社会主义制度的优势，形成一个横向到边、纵向到底、纵横交错的基层社会治理网络。以横向到边促进部门之间的整体协同和多边联动，以纵向到底推动各项治理资源的下沉，以纵横交错填补治理的空白区，推动政府治理同市场调节、社会调节、居民自治良性互动，充分发挥基层自组织的重要作用，尊重人民主体地位和创造精神，激发不同主体的创造活力，促进社会持续健康发展。整合型治理模式之下，对社会秩序的追求不以抑制社会活力与创造力为代价，对社会活力的追求不以破坏社会秩序为底线［10］，要保持二者之间的动态平衡。

四、整合型治理模式的路径重构

（一）优化配置推动治理资源整合

整合基层社会人才流转网。党的二十大报告指出，人才是第一资源。在基层社会“人才”更是社会权威性资源［11］14，是实现基层社会有机联动的关键。一是要加大专业人才引进力度。加强人才需求侧与供给侧的有效对接，让治理人才的专业化培养与基层实际相衔接，确保基层“引得到人”。地方实践中探索的“岗编分离”［12］，能够有效保障基层“留得住人”，值得研究借鉴。二是要加强本土人才培养力度。增强社会工作者的专业化理念和意识，将基层治理工作作为一项专业技术来实现成长和突破，打破目前低水平同质化竞争的局面，让这些“社会医生”能够在专业服务上深耕细作，提升专业化程度，为实现整合型治理奠定基础。三是要做实“双报到、双报告”。让更多的政府部门、更多的党员干部参与到基层社会治理的实践中，调动他们投身基层社会治理的实践，发挥其链接资源、解决问题的能力，为基层社会治理凝聚更广泛的人才力量。

整合基层社会治理资金配置网。着力加大对基层社会治理资金的全面监督，减少“钱少事多”的矛盾，充分整合资金配置网。一是完善符合经济发展和治理需要的对区（县）转移支付机制，依法依规赋予街道（乡镇）更多财政预算资金使用自主权。特别是街道作为上级政府的派出机构，不具备独立财权，且面临着使用经费项目多、金额小、申请周期长等实际困难，亟须提高经费使用自主权。二是健全社区（村）经费保障及正常增长机制，严格实行“权随责走、费随事转、事费配套”的制度，要切实做到人财事相配套。

整合基层社会治理的各类信息资源网。网基层社会必须建立完备的信息流通网络，对各类信息进行较为完备的搜集、处理与传布，消除诸多因信息失真及信息阻障与流通滞后等带来的负面影响，实现信息本身的物尽其用，使信息效用最大化。［13］尤其自新冠肺炎疫情防控以来，对防疫、抗疫信息的统一采集、及时发布和科学使用大大消解了不必要的误解与猜疑，为社会信任与政治信任的增进、夯实提供了可资借鉴的示范。

（二）深化改革推动治理体制整合

现行基层社会治理体制存在严重的权责不对等的情况，“向上集权、向下分责”的“压力型体制”由来已久。［14］27-28权力在运行中还通过传导压力，责任层层加码，导致基层作为压力的最后承接者，往往不堪重负。一是转变政府角色。政府作为基层社会治理实践的主要组织者，应当着力增强平等观念、公开意识和包容态度［15］，弱化行政功能，增强自治功能，并以政策激励、包容差异等策略，增强主体的责任意识，促进多元主体间资源互补的积极性［16］，发挥整合型治理模式的主导者、推动者的重要作用。二是深化街道体制改革。通过推动重心下移、赋权属地管理、适度位移权力来提升治理效能。［17］三是深化社区体制改革。通过信息化支撑的社区“扁平化”管理，赋予基层社区更大的自主权。依托统一治理联动平台、信息共享系统及城市网格化的建设，凝聚治理合力，放大治理效应。

（三）实化“三治”融合推动治理方法整合

在整合型治理模式中，自治法治德治三者密切关联，你中有我、我中有你，达到了兼施共济的效果。一是通过广泛自治增强活力。完善基层群众自治制度，保障群众参与公共事务的权利，通过线上与线下相结合、请上来和走下去相结合、集思广益和重点吸纳相结合等有效形式，让这项基本政治制度得到落实。在此基础上引导群众对普遍关注的公共问题进行探讨并付诸行动，培养群众的社会参与意识和社会参与能力，并逐步内化为一种社会自觉。二是依托健全法治强化保障。以村规民约、社区公约为抓手，以短期激励培养长期习惯，以外部约束催生内生动力，引导人民群众做社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者。［18］35公共法律服务网络进一步向基层延伸，在群众中形成学法、知法、守法、懂法、用法的良好氛围，以法治促善治。三是高扬共享规范以德治树正气。以德治为柔性手段，弘扬传统文化中的德治基因；以社会主义核心价值观来高扬正气，以普遍认可的公序良俗潜移默化地影响、约束、规范和引导人们的思想和行动，以社会贤达引领风尚。

（四）强化科技赋能推动治理工具整合

治理工具是治理主体为完成治理任务和实现治理目标而使用的方法、技术、策略等的集合。［19］随着时代的发展变迁，科学技术逐渐成为整合治理工具的重要手段。

一是运用大数据、云计算等现代科技逐步消除基层社会治理中的各种不确定性。建立起既涵盖各个治理主体又能实时更新的基础数据库，打破部门之间的数据壁垒，并通过信息注入、关联互动、交互分析进行数据整合，以数据作为整合型治理模式前端预测、合理干预、有效监管、科学评估的重要依据。二是线上平台和线下服务的有机聯动。将线上职责整合与线下部门分工对应协调，加强平台与职能部门之间的互动，不仅线上数据运行要流畅，线下政府之间也要加强协同。［20］在基层治理实践过程中，不能将智能化治理简单地理解为“建平台”，更重要的是建立平台之后运用平台整合功能，切实提高科技的支撑能力。三是加强技术学习与防范技术俘获的平衡。依靠科学技术的发展，基层治理不断科学化、精细化、智能化，但是，也不能无条件崇拜技术、盲从技术，因为对技术的应用既可能提升治理绩效，也可能造成新的治理问题，并非简单的线性关系。［21］在基层治理实践中，既要以科学技术推进治理工具的整合，也要“防范过度依赖技术带来的技术俘获伦理以及技术替代价值的风险”［19］。

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责任编辑  魏亚男

［基金项目］国家社科基金项目“共建共治共享视角下县域社会治理现代化路径研究”（18BZZ003），主持人陈丽华；中共辽宁省委党校校（院）级重大省情调研基金项目“重大突发事件中的社会矛盾预警机制优化研究”，主持人徐振华；中共宜昌市委党校校内重点课题“社会组织在服务基层社会治理中的现实之困与应对之策”，主持人秦良芳。

［作者简介］秦良芳（1990—  ），女，土家族，湖北宜昌人，中共宜昌市委党校文史教研室讲师，硕士，主要从事基层社会治理研究。

徐振华（1981—  ），男，满族，内蒙古察右中旗人，中共辽宁省委党校领导科学教研部副主任、教授，博士，主要从事政府治理、领导学和政治哲学研究。