制度距离视角下城乡融合的推进策略研究

郭劲光 张景媛 尹云龙

［摘  要］党的二十大报告中强调了乡村振兴对实现全面建设社会主义现代化国家的重要意义，然而打破城乡区隔依旧是统筹城乡发展的难题。为此将新制度经济学中的制度距离引入城乡融合研究中，分别基于城乡户籍制度、土地制度、社会保障制度三个维度开展问题挖掘和原因探讨。研究发现，与户籍制度密切联系的各项公民权益、城乡土地权利以及农村社会保障项目的全面性等几个方面是产生制度距离的主要根源。对此，需要加强政策的顶层设计和引导，解决各个维度中的制度难题，进而加快城乡融合进程，实现共同富裕。

［关键词］制度距离；城乡融合；制度环境

［中图分类号］F321.1  ［文献标识码］A  ［文章编号］1672-2426（2022）12-0050-06

一、引言

新中国成立以来，我国城乡关系经历了对立、过渡与融合三个基本阶段。新中国成立初期，传统农业与现代工业并存，传统农业中的剩余劳动力被现代工业所汲取，国家也形成了城乡两策的宏观政策体系。然而，农村资源大量涌入城市导致工农业失衡，城乡二元结构形成且城乡矛盾尖锐。随着1978年改革开放序幕的拉开，我国城乡逐渐开始以“城乡互促、工农互依”为发展路线，城乡之间的对立关系开始缓和。党的十六大报告中首次提出了城乡统筹发展的概念，城乡一体化目标出现，城乡关系进入统筹融合阶段。［1］2020年，党的十九届五中全会指出要全面推进乡村振兴战略，强化以工补农、以城带乡，推动形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系。［2］2021年全国两会进一步指出，实现乡村振兴一直是党中央重点关注的任务，目前取得了重大成果，一些改革试点和重大计划也在有序推进。［3］城市与乡村并不是各自独立的区域，而是一个互相依赖且融合并进的共同体，城市的飞速发展离不开乡村的支持，反之，城市也需要为乡村的建设提供动力。虽然我国在城乡协调发展以及推进新型城镇化建设过程中已取得了巨大成就，但党的二十大报告指出，全面建设社会主义现代化国家，最艰巨最繁重的任务仍然在农村，要巩固拓展脱贫攻坚成果，增强脱贫地区和脱贫群众内生发展动力［4］。当前城市和乡村之间的发展仍存在差异，城乡之间的要素流动依旧面临着城乡二元体制的障碍，探索如何破除城乡之间要素流动的制度阻碍是打破城乡之间壁垒的重要方面。

二、城乡融合的制度基础、关系机制及制度距离的引入

（一）城乡融合的制度基础

近年来，我国学者针对实现城乡融合的条件进行了许多探讨。赵天娥认为，城乡关系是生产力发展的产物，随着生产力水平的提升，资本主义私有制必然会形成对生产力发展的阻碍，首先要废除资本主义私有制，才能够改变城乡分割局面，消除城乡对立。［5］徐宏萧认为，生产力发展提供的物质基础和生产关系变革提供的社会基础是实现城乡融合的必要条件，从生产力维度看，大力发展工农业，实现科技进步和不同产业的交叉融合是关键；从生产关系维度看，则要消除造成城乡分离与对立的私有制基础。［6］马斌、宋智勇认为，城乡融合的前提条件是打通城乡壁垒，实现资源和要素的无缝对接，使农村的劳动力资源、土地资源、人才资源的生产潜能发挥到最大程度。［7］由此可见，我国作为社会主义国家，自改革开放以来一直走中国特色社会主义发展道路，为城乡关系的融合提供了制度基础。梁健认为，城乡治理应最大限度平衡城乡各类要素资源，遵循自愿原则进行市场资源的集聚，提高资源投入的效率。［8］因此，当前首要任务是尽快打通要素流动通道，最大限度利用农村资源并重视农民的利益诉求，带动其发展以达到城乡统筹的目的。

（二）制度环境与城乡融合的关系机制

制度环境是指以生产、交换和分配为基础的政治、社会和法律基础规则。［9］从社会经济运行和发展的角度来看，将制度环境解释为一套对约束和引导个人或组织行为选择起直接或间接作用的基本制度安排。［10］在我国城乡发展存在差距且不平衡的背景下，解决城乡问题时必须重视城乡之间制度环境的差异，明确城乡各地区间的制度需求，这样才能更加科学地进行制度安排并合理评价其有效性。在制度环境的作用驱使下，城乡融合发展具体可分为以下两种关系机制。

1.制度环境作用下的城市乡村化。城市乡村化是指将城市的公共设施服务、教育资源、医疗水平、社会福利、高等人才等农村所缺失的要素，通过制度的制定和执行向农村转移，以缩小城乡差距进而达到融合的目的。［10］就目前来看，地处东部沿海发达地区城市带的农村人口通过第二、三产业就业，城乡间已无太大差异，而中西部农业型农村地区仍在通过政策、制度进行人才、教育、医疗等资源的引进。在农民不断进城的现状下，农村劳动力向城市的涌入造成农村空心化、宅基地闲置等问题，农村的经济结构和社会结构都在发生变化，因此，应该健全相关制度，解决城市与乡村资源分配不公平的问题。例如：重庆市大部分区域属于山区，村民的房屋均建设在坡地上，将农民的宅基地拆除后，土地资源该如何恢复耕种？武汉市黄陂区的耕地大面积处于荒芜状态，被抛荒的土地又该以何种方式进行粮食的复耕？换言之，当前有关城乡融合的制度首先应解决的问题是如何通过制度安排引入农村所不具备的资源，单一地投入建设是不符合当前制度环境的——反而会导致城乡融合进程处于低效率状态。

2.制度环境作用下的乡村城市化。乡村城市化指的是将城市中所缺失的风土人情、生态环境、绿色健康食品等要素通过制度规范从农村转向城市，缩小城市与乡村的边界与隔阂，进而实现城乡协调发展。［10］城乡融合过程，不仅是城市资源向农村单方面地转移，而且是一个要素双向流动的过程。当前城市生活节奏的紧凑化以及信息技术的发达程度使得人与人之间的交流和关怀不够密切，此时就需要制度安排發挥其作用，将农村的风土人情及生活方式适当引入城市。在国内国际双循环的战略背景下，可通过电商平台助力农村的绿色健康食品流向城市，既能够为农民增加收益，也能让城市居民享受到原生态食品。可见，在制度的引导下令农村与城市不断地互动，实现城市与乡村的要素双向流动，才能逐步实现城市与农村的融合。

综合来看，城乡融合在制度环境的作用下进行，同时城乡融合变迁的方向也受到制度环境的约束，因此城乡融合过程中不能忽视制度环境的作用：与制度环境相协调的城乡融合制度才是具有效率的。反之，当制度安排无法满足城乡融合过程中的需求，与城乡融合进程发生矛盾时，城乡融合的发展也会对制度环境产生一种反抗力量，即新的制度安排产生的收益大于改变制度环境的成本且大到一定程度时，也会引起制度环境的变迁。也就是说，城乡融合并不完全受到制度环境的限制，还可以对制度环境产生反作用力，制度环境与城乡融合是相互作用、相互制约的关系。城乡融合过程中会不断出现新的问题，因此需要寻求新的制度或对已有制度进行改革和完善來支撑其发展。

（三）制度距离与城乡融合研究

制度环境是城乡关系从对立走向融合的切入点和抓手，在此出发点下引入制度距离有助于进一步剖析和判断城乡融合问题。制度距离的概念是Kostova在对国家间差异进行研究时提出的。他认为，制度距离是国家之间在监管、规范和认知制度环境方面的差异，可以用于解释国家之间制度环境的差异对企业对外投资行为和决策行为的影响。［11］Estrin则认为，制度距离可分为正式与非正式两种：正式制度距离是指国家之间在法律、规则等约束人们行为规范方面的差异，包括政治、经济和法律上的距离；非正式制度距离则是指不同国家在道德观念、文化认同感、社会普遍认同感等方面的差异，包括文化和心理等的距离。［12］学术界所定义的制度距离原本是以国家为基本研究单元的，认为国家内部的制度环境是不存在差异的。但事实上，同一国家不同地区之间尤其是城乡之间要素流动也存在着显著的制度鸿沟：制度距离是存在于国家内部的。

然而，城市和农村虽是相对独立的个体，但在地理空间上的距离并不远，二者却采用不同的管理体制和管理制度。制度规定了不同主体如何进行资源配置，同时制度本身也是一种资源。资源分配、获取、使用、流通的方式体现了制度制定者的目的，并对社会成员的生存状况、发展条件、活动方式和方向起决定作用。［13］由于乡村和城镇在管理制度和管理体制上存在差异，因此它们资源配置的方式也是不同的。地方政府在资源配置上根据农村与城市各自的属性特征因地制宜设计了不同的制度，这就使得城乡资源在配置上出现不均等的情况，由此形成了城乡之间的资源距离。中国自古以来形成的城乡二元结构是城乡融合过程中需要解决的一大难题，由于制度设计的不统一而出现的资源配置不均的问题需要通过制度的统合协调设计去改变。目前将制度距离引入城乡融合发展的研究较少，在中国当前城乡发展不平衡的背景下，有必要将制度距离这一概念应用到城乡融合的研究之中，从本质上消除资源配置的不均等，使得资源要素能够在城乡之间高效双向流通，能够更好地解决城乡发展不平衡的问题。

三、城乡制度距离分析及改革方向

（一）户籍制度距离分析与消解

1.户籍制度距离分析。目前，我国城镇户口与非城镇户口界限分明且流动性不足，这种与户籍捆绑的社会成员划分使得农村人口与城市人口在现实生活中面临不平等的问题，城市居民将会获得更多的公民权益，且相较于农村居民，城市居民可享受更加优质的公共资源。这种以户籍制度为依据的社会权益分配使得大量农村劳动力涌入城市，倾向于在城市落户，并与城市居民享有同等待遇。这也使得农村缺乏优秀人才资源和劳动力，因此，户籍制度的改革是城乡融合发展的一大关键举措。但是制度改革需要各个利益主体重新整合其利益需求，用新制度取代不合时宜的旧制度，实现利益最大化。我国户籍制度作为人口管理的基础制度，其改革也是在符合当代经济发展状况的基础上，各利益主体进行比较和博弈的结果。

近年来，中央和地方政府进行了一系列的探索，虽取得了一定的成果，但在城乡户籍制度改革中依旧面临一定的问题，主要有以下三个方面。第一，户籍制度不仅是户口的统一，还是经济利益、社会福利、教育、医疗等的统一。农民落户城市就意味着退出村集体，失去土地权益，这使得农民难以抉择是否进入城市生活。第二，在教育、医疗、就业等方面，仍存在城市居民与外来人口的差异化对待，农村居民进城后难以产生认同感和归属感，使原来城乡二元割裂的状况转移到城市内部，形成了新的二元制社会结构。第三，土地制度的改革也影响了户籍改革的方向，从这一层面看，改革农村土地制度才是解决农民不愿进城问题的根本。但是，目前的土地制度改革比较困难，多方利益难以平衡，土地资产处置问题等使得农民不愿离开家乡，这些都是户籍制度变迁之路的阻碍。

2.打破户籍制度距离的改革策略。为消除城乡之间户籍制度距离，可从以下几方面对户籍制度进行改革。首先，应重视顶层设计，中央政府对户籍改革进行总体的顶层设计，而改革的推动则应交由不同的地方政府领导来实现长远利益和当前利益的协调，避免地方政府一味追求自身的利益诉求，使政府与农民的利益达到一个均衡状态。其次，户籍制度改革应将实现均等化的公共服务作为重中之重。一直以来，城市户口对于农民的吸引力主要是城市户籍背后的福利与政策。因此，应将户籍背后的额外权益与户籍本身剥离，加快公共服务均等化的实现，对不同户籍的人一视同仁，给予公正公平的发展机会，这才是户籍制度改革的最终目标。最后，关于土地管理制度，应明确农村土地的使用权和所有权并颁发证书，落实农民土地权益的保护，完善土地流转制度，减少农民进城落户的成本，让农民不再担心自己的土地问题。

（二）土地制度距离分析与消解

1.土地制度距离分析。土地制度的改革一直是我国的一大难题，改革开放以来我国多次对土地制度进行调整，但是土地产权和土地资源配置不合理的问题仍然没有得到根本解决。城市的土地所有权归属于国家，但农村的土地除由法律规定属于国家外，所有权归属于农民集体，这种城乡土地权利的不平等是城乡二元土地制度的最大弊端。《中华人民共和国民法典》中规定，农村土地须首先被国家征用为国家建设用地后才能够投入使用。［14］同地不同权还表现在宅基地没有完整的用益物权，农村集体土地所有者与城市国有土地所有者一样，所有权在其不动产中确立用益物权和担保权益，但农村集体土地所有者并不拥有在其宅基地上建立完整用益物权和担保权益的权利。农民也无法通过出租和转让宅基地使用权获得收入的权利，极大地限制了土地资源、劳动力等生产要素在城乡间的自由流动，这不仅与城乡统筹发展的目的相悖，更不利于乡村振兴和新型城镇化建设。因此，要打破城乡土地制度上的差距，首先要解决的问题是城乡土地不平等，具体表现为城乡建设用地的使用权差异。

2.打破土地制度距离的改革策略。为推动城乡间土地制度的改革，打破城乡土地制度之间的距离，可从以下几个方面进行统合推进。首先，使农村土地与国有土地在法律上具有平等地占有、使用、受益以及处置权利。使村集体的土地能够同国有土地一样，由开发商竞标获取土地开发权，在极大程度上保障农民土地财产收益权的同时，减轻政府的征地负担，还可以避免许多由征地拆迁引发的矛盾与冲突事件。其次，积极探索宅基地用益物权应当如何实现，在注重吸收相关试点改革经验的基础上，及时修订相关法律，同时加大宅基地出让的探索力度，放开宅基地使用权，使农村集体住房建设用地使用权与城市国有住房建设用地使用权在法律上具有同等用益物权。最后，以土地利用目的为标准，根据是否为公共利益需要，可将城乡土地进行划分，存量城市土地保持国家所有，如果新增的城市建设用地来自农村并需要征收为国有土地，那么必须是为了公共利益的需要，否则，应通过集体土地依法入市的方式来满足。

（三）社会保障制度距离分析与消解

1.社会保障制度距离分析。我国社会保障制度从建立开始一直呈现二元格局，城乡社会保障制度差异比较明显，农村相关制度的建立均落后于城市，除养老、医疗和低保等基本社会保障措施外，其他类型的社会保障在丰富度和全面性上也落后于城市居民的社会保障项目。随着新型城镇化的推进，城乡社会保障体系逐步融合发展，尽管政府加大了对农村社会保障基金的投入，但城乡社会保障水平差距依然明显。在协调性方面，由于不同地区城乡社会保障制度整合的标准不同，不同地区的管理制度也各有特点，并没有形成统一的制度形式，户籍的区分也限制了社会保障在地区之间的转移，降低了社会保障公平的效率。在持续性方面，农村人口的养老及医疗水平与城市相差极大，如果将这些人员的待遇提高到同城市户籍人口一致的水平，社会保障项目的覆盖面、保障力度等都会有不同程度的提高，但在城乡发展尚未协调的情况下，将会增加地方财政压力，影响社保基金的可持续性。在法制化方面，由于许多社会保障项目没有专门的法律法规，各地在整合城乡社会保障体系的过程中，一般是根据人力资源和社会保障部、民政部等部门发布的文件和计划，结合当地实际情况制定的，缺乏系统性、规范性和稳定性。此外，农村地区人们的法律意识普遍不高且参保意识弱，很有可能会使得自己的社会保障权益被损害。

2.打破社会保障制度距离的改革策略。首先，加强社会保障体系的管理，以人为本，从人民实际需要出发，将社会保障制度的各项标准措施落实到农民之处，并根据实际情况因地制宜制定出符合当地发展状况的社会保障制度，优化政府内部的管理模式。同时，还应加强宣传工作，使得公务人员深刻认识到社会保障制度的重要性，优化管理程序，提高管理效率。其次，应该增加农村社会保障项目，目前城市社会保障项目的数量远超于农村。一方面，要提高农村社会保障总体水平，加大农村地区社会保障基金投入；另一方面，社会保障制度要充分考虑在城市生活的农村人口，即使他们不能享受城市居民的所有社会保障福利，但适当的政策倾斜保证流动人口的生活质量也是未来社会保障制度有待完善的重要内容。最后，应该采用更多的新技术和新设备，提高社会保障服务的现代化水平。随着社会保障项目的不断多样化，社会保障管理的难度也相应增加，有必要及时更新过时的设备，尽可能使用现代技术，以提高社会保障管理的效率。农村地区的设备资源和信息资源也相对落后，需要加强相关人员各方面的专业素质的提高和先进设备的配置，为健全社会保障体系做出贡献。另外，农村与城市的公共服务设施也存在较大差异，还要加强农村的公共设施建设，推动公共服务均等化的实现。

除此之外，在促进城乡融合发展过程中还需要在制度改革中注意以下方面。第一，提高各项制度设置的协调统一度。城乡融合离不开制度的设计与统合，在户籍、土地、社会保障等制度的改革变迁过程中，各项制度并不是孤立的，需要进行整体设计，形成相互配套、协调统一的城乡制度体系。第二，保障参与主体的多元化。将一些专业性制度的制定交由相关专家和智库专业人士，以保障制度的科学性和有效性。同时，政策涉及大量利益相关者，充分考虑到不同利益主体的利益诉求，满足其需要，这样有利于在制度设计时更好地针对城乡之间的差异进行调整。第三，提升制度评估的科学透明度。在制度的实施过程中进行多次评估来为制度的改进与变迁提供真实可靠的依据。其中评估方法的科学选择，关系到评估结果的公正性以及评价结果是否有效、合理，有必要注重使用量化方法，提高政策评估的科学性和可参考性。此外，政策评估结果的透明性也是需要关注的问题，评估结果关系到专家学者对经验与教训的总结，利益相关者也会根据评估结果将自身需求诉诸相关部门。简言之，在缩小城乡制度距离的过程中不能忽视制度的协调统一度、参与主体的多元化以及评估结果，以实现城乡之间的有效融合。

四、结语

制度距离为理解和研究城乡发展中所存在的各种问题并寻求解决方略提供了一种有效的视角。城乡融合应做到双向流通，而不是单方面地投入和产出，应该做到“城市乡村化”和“乡村城市化”共同推进，通过制度规范将城市和乡村各自独有的资源、文化等进行双向流转。将城市在教育、医疗、经济、文化资源上的优势向农村转移，缩小城市和乡村在各方面的差距；将农村丰富的劳动力以及生态环境理念和绿色农产品向城市输入，达到城乡相互融合的效果。在当前城乡融合的大背景下，通过探索中国特色的城乡发展体系，缩小制度距离来拉近城鄉关系，有助于进一步推动城乡统筹发展，实现乡村振兴。然而，运用制度距离进行城乡发展的研究不仅要在理论层面进行合理解释，还要在策略层面寻找到消减制度距离障碍的有效对策和方法，这仍然是一个长期而艰巨的研究过程。

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［14］《中华人民共和国民法典》全文公布［EB/OL］.https：//www.ccdi.gov.cn/yaowen/202006/t20200601_219283.html.

责任编辑  王  雨

［基金项目］国家自然科学基金项目“面向农村相对贫困者主体性价值提升的助推机理与政策设计研究”（72274029），主持人郭劲光；国家自然科学基金项目“贫困跨代干预复合架构的机理分析与政策系统设计”（71774027），主持人郭劲光；辽宁“百千万人才工程”资助项目“相对贫困救助的社会生态系统SEsRPA及福利改进政策研究”，主持人郭劲光。

［作者简介］郭劲光（1976— ），男，河北唐山人，东北财经大学公共管理学院教授，博士生导师，主要从事公共管理与公共政策研究。

张景媛（1999— ），女，山西太原人，东北财经大学公共管理学院硕士研究生，主要从事公共治理研究。

尹云龙（1992— ），男，辽宁沈阳人，中共辽宁省委党校讲师，主要从事公共管理与公共政策研究。