“国家—社会”视角下的中国城市基层社会治理模式的转型

林思佳

【摘 要】聚焦中国城市基层社会治理模式，其转变实际上深深扎根于国家与社会的传统和变迁中。“单位制”的解构为中国社会带来了一系列的变化，而这些改变无一不引发基层社会治理机制的变革。本文选择在“国家-社会”视角对中国城市基层社会治理模式的转型进行探讨，并通过对北京市M街道的田野调查，透视中国城市基层社会治理体制中“国家-社会”互动关系变化的逻辑及路径。

【关键词】国家-社会；基层社会治理；吸纳；激活

聚焦中国城市基层社会治理模式，其转变实际上深深扎根于国家与社会的传统和变迁中。“单位制”的解构为中国社会带来了一系列的变化，而这些改变无一不引发基层社会治理机制的变革。

在这样的背景下，本文主要论述城市基层社会治理机制转型逻辑，通过对北京市朝阳区M街道-社区治理机制30余年变迁过程的描述，透视中国城市基层社会治理体制转型的逻辑及路径。

一、个案概述

纵观新中国成立后的城市治理机制，“为配合国家经济体制改革和社会保障制度建设，1986年第一次把‘社区概念引入到政府的实际工作中来”。本文选取在这样的宏观背景下于1987年成立的M街道作为个案进行论述。

M街道办事处成立于1987年11月，面积6.8平方公里，下辖5个居委会。总体而言，M街道-社区位于北京市朝阳区较为核心的区域。除了在特殊的历史背景下建立外，M街道-社区还具有比较为成熟的区域发展情况、较高的人口素质、较为雄厚的经济实力，而这些无不为M街道-社区开展基层社会治理的创新模式奠定了良好的条件。

二、“国家-社会”视角下的中国基层社会治理模式（1987年至今）

本文将M街道-社区按照历史发展划分为三个时期，分别为1987-1999年、2000-2009年，2010年至今。笔者将分别就不同历史时期M街道-社区所展现的国家-社会互动过程中所展现的基层社会治理模式进行论述。

（一）超强国家-超弱社会：国家全能主义的社会治理模式（1987-1999年）

1987年至1999年间，M街道办事处及其下属居（家）委会经历了由比较简单到比较复杂、由比较单一至多层次管理的过程。在经济体制改革和政治体制改革不断深化的形势下，逐步走向规范化。然而，在国家行政全能主义管制模式的背景下，其治理主体始终是在政府绝对主导下的单一治理主体；在这样的治理主体主导下，政府高度集权，居（家）委员会处于被架空的境地，权力的架空也导致居民委员会高度依附街道；在组织体系方面，国家政权在城市基层呈现自上而下的科层制组织结构，即由市区两级政府向政府的派出机构街道，再向居民自治组织的居民委员会进行统一的动员执行，进而达到调动社会资源的效果。

聚焦于此时期的街道-社区这一层级，此时街道代表的国家力量正以绝对主导、高度集权的方式体现为超强国家的基本特点，而互动的另一方居民委员会，则以徒有虚名、权力架空的方式体现出超弱社会的基本特点。两者之间极不平衡，国家一方以超强的方式完全主导和控制着两者的关系。

（二）强国家-弱社会：国家行政主导的社会治理模式（2000-2009年）

2000年至2009年间，M街道办事处实现了由以集中建设经济向以为社区居民提供服务为目标的转变，M街道的下属五个社区也实现了不断向恢复其自治组织性质的道路继续前进着。在国家行政主导的管理模式的背景下，前期，其治理主体依然是政府绝对主导的单一治理主体，2007年开始政府主导下多元治理主体初具雏形；在这样的治理主体的发展趋势下，尽管在各项法律法规制度下保证了社区层面的权力，然而政府在实际情况中依然高度把控基层社会各项事务的行使权，但在各种具体事件中街道-社区层面供给需求的差异呈扩大化趋势；在组织体系方面，前期国家政权在城市基层呈现自上而下的科层制组织结构，即由市区两级政府向政府的派出机构街道，再向居民自治组织的居民委员会进行统一的动员执行；后期，“为民办实事儿”工程的实施将被动的多元参与主体纳入到政府的组织体系中，并逐渐形成了横向的组织体系，但是，横向的组织体系依然十分薄弱，并受到垂直化组织体系的严格控制与限制。

此时街道代表的国家力量正与前一时期相比有所削弱，但依然以绝主导、高度集权的方式体现为强国家的基本特点，而互动的另一方社区居委会，则在基层社会体制改革不断深入的情况下逐渐明确了其“自治组织”的性质，但是在执行层面，其依然受控于国家层面，呈现出弱社会的特点。

（三）强国家-渐强社会：国家引导的社会治理模式（2010年至今）

2010年，M街道-社区开始了“问政”的基层社会治理实践。其中，从多元治理主体的出现，到背后所展现的政府放权的信号、再到由多元治理主体与政府放权后所逐渐形成的横纵交互的M街道治理组织体系，通过一系列宏观层面的机制改进，M街道的治理目标也逐渐由原来“为民办实事儿”中，实际主张政府对居民的绝对控制，逐渐转变为以政府引导为主，居民及其他利益群体共同参与基层社区建设的基本雏形。

此时街道代表的国家力量正与前一时期相比有所削弱，但依然体现为强国家的基本特点，而互动的另一方社会（包含社区居委会、社区居民、驻区单位等其他利益方），则在基层社会体制改革不断深入的情况下逐渐明确了其“自治组织”的性质，并在国家让渡的空间中，开始逐渐恢复其“自治性”，然而在执行层面，其依然受控于国家层面，与前一阶段相比，呈现渐强社会的基本特点。

三、中国基层社会治理模式的转型逻辑

“中国社区建设不仅是国家基层政权建设的过程，同时也是基层社会发育的进程”。具体到M街道-社区的基层社会治理，也正是由于两方的持续互动，使得其在街道-社区关系背后所体现的国家-社会关系发生了转向，并促使街道-社区在不同时期呈现出不同的基层社会治理模式。

整体来看，“国家-社会”这一西方经典的理论范式由于中国城市基层社会的特殊历史脉络，并未由“强国家-弱社会”的国家主义社会走向“弱国家-强社会”的公民社会，而是如图3-1所示，由III象限向IV象限曲线上升，在始终保持国家强力把控的基础上，社会力量正以被动的形式逐渐变强。

在“国家”即“街道”层面，M街道从特殊的历史背景以国家全能主义的姿态逐渐向国家行政力量主导的“强国家”姿态发生转向；而在“社会”即“社区（包含其他社会组织）”层面，M街道从始终由行政把控的“超弱社会”逐渐转向为由行政引导的被动的“渐强社会”的转向过程。

首先，1987年后的二十余年间，中国基层社会正从以“超强国家-超弱社会”向“强国家-弱社会”的趋势不断转型，其转型趋势则具体体现为政府作为基层社会治理主体的单一化，其把控基层权力的单极性，以及由此而延续的垂直化的科层制组织体系。

无论是单一化的治理主体、单极化的权力秩序还是垂直化的组织体系，无不将转型背后的原因指向国家行政力量的把控与微调。而在国家层面，由“超强”走向“强”的过程，其根本在于在街道-社区层面，街道顺应彼时的特殊社会建设发展大目标，调整行政力量；而在社会层面，由“超弱”走向“弱”的过程，其根本并非在于社会内部力量的壮大，而是由于国家行政的微弱放权，被给予了更多形式上的权力。

其次，2000年后的十余年间，中国基层社会正从以“强国家-弱社会”向“强国家-渐强社会”的趋势不断转型，其转型趋势则具体体现为基层社会治理主体在政府主导下呈现的有限的多元化，政府有限放权以为社区让渡更多的权力空间，以及由此而延续的在垂直化组织体系下横向协调秩序的产生与成熟。

在国家层面继续延续着上一阶段的强国家特点，但是由于国家-社会矛盾的不断激化，国家主动为社会让渡一部分权力空间；在社会层面，由弱走向渐强的过程，绝大部分原因是由于国家的推动，而另外也逐渐呈现出不同利益群体间的自觉意识觉醒，并开始主动寻求各自的利益诉求。

四、激活与吸纳：国家与社会间的双向互动

通过分析1987年至2013年间不同时期中国城市基层社会治理模式及转型逻辑发现，以“街道”代表的“国家”与以“社区（包含其他利益群体）”代表的“社会”之间存在着一种双向互动：“国家”对“社会”一方的“吸纳”，以及“社会”对“国家”一方的“激活”。

首先，“国家”通过各种渠道对社会力量进行“吸纳”，以达成有序治理的目的；而“社会”则通过由“国家”提供的参与平台，在“激活”既有制度的同时，达到有效参与治理的目的。

在这种互动方式下，“国家”摒弃了其原有的超强形态，代之以让渡部分权力空间，“吸纳”社会力量，继续向“强国家”的方向发展；“社会”同样在国家引导的前提下由“超弱社会”向“渐强社会”发展。在互动过程中，尽管“国家”依然占据着两方关系的主动，但是这种模式却呈现出“双赢”的格局，也构成了具有中国特色的城市基层社会“强国家-强社会”的善治之路。

（一）国家“吸纳”社会力量

在本文中，“吸纳”具有两层意义：一方面，国家通过主动放权，为“社会”提供更多的权力空间，以“吸纳”其进入政府的组织体系；另一方面，“‘国家为社会力量参与治理提供更多的协商机会”。

首先，在国家-社会的互动过程中，由于国家一方始终集中把控基层社会治理的资源配置及行使权，以及垂直化的科层组织体系所带来的一系列弊端，“国家-社会”之间随着时间的推移供求差异呈扩大化趋势，双方矛盾不断激化。在这样的情境下，为了保证国家其在基层社会中治理的主导地位及更有效的施行社会治理，国家不得不让渡一部分权力。通过有效的“吸纳”，社会力量成为多元治理主体，基层社会治理中的横向秩序协调机制逐渐成熟，社会其他组织有效的为政府所用，并成为了政府的好帮手。

另外，在制度层面，国家还为社会力量参与治理设计了平台，并尝试将其合法化。

但是，在国家一方始终以强调其作为基层社会治理主体的前提下，“国家”与“社会”的力量依然呈现“强-弱”，两者间力量差异非常之大。

（二）社会“激活”既有制度

在本文中，“激活”也具有两层意义：一方面，社会自治意识觉醒，“倒逼”国家做出改变；另一方面，“社会力量在国家提供的制度平台上，以协商影响治理的过程与结果”。

首先，“国家-社会”的转变有部分原因是由于社会力量的不断壮大。随着宏观环境的变化，中国城市基层社会中的各利益群体开始“觉醒”，努力通过各种正当与非正当的方式达成利益诉求。在这种状况下，“国家-社会”在原有互动方式中的矛盾不断激化。社会正是通过这样的方式倒逼国家进行权力下放，进而“激活”国家。

另外，社会力量通过国家提供的参与平台，在治理中发挥作用的同时，“激活”既有制度，并使之发挥了更大活力。在社会“倒逼”国家并迫使其让渡更多的权力空间给社会后，国家为有效“吸纳”社会力量，为其参与治理提供了更多平台。但是，社会力量在强大的国家面前依然十分弱小。

总体来看，在“国家-社会”的互动过程中，尽管社会力量通过各种方式实现了“激活”国家的初步目的，但是“强国家-渐强社会”的背后并非一种平等的关系，而是一种“社会”依附“国家”的合作关系。

在这种依附性的合作关系下，双方的“核心互动机制是‘支持与‘配合”。在本文中，“支持”是指政府鼓励社区自治组织的发展及其他社会组织的参与，并为以议事协商平台为核心的自治平台提供资金、组织、合法性等方面的资源；“配合”是指作为交换，“其他组织需要配合政府的工作，响应政府的组织、号召与政策执行”。

因此，建立在当前权威组织体制下的“强国家-渐强社会”依然呈现出一种权力上的不对称性。

【参考文献】

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