国家制度环境与区域性金融中心建设研究

毛茜　甘璐

【摘要】文章以要素供给的视角来思考区域性金融中心建设过程中的制度供给，认为金融中心无论是自发形成或是因政府推动而建，合理的监管、法律等制度因素在风险管控功能和创新机制特征方面存在共性。在考察各国典型的监管、法律和推动政策的基础上，试图寻求适应我国区域性金融中心建设和发展的制度环境，并提出针对性建议。

【关键词】制度供给 区域性金融中心 制度环境 金融中心建设

【中图分类号】F832.7 【文献标识码】A

我国经济发展正经历着“调结构，转方式，促升级”的转型时期。从单纯对量的追求到对质的提升过程中，高效的资源配置离不开发达的金融市场。上海、香港等国际金融中心建设工作的推进，以及国内各区域性金融中心在国民经济发展中的作用日益凸显，意味着我国未来几年将迎来金融资源整合集聚，多个功能不同的区域性金融中心竞相发展的状态。如何提升金融中心产业集聚效应和经济辐射效应的问题已经深入到我国金融改革发展的历史课题当中。

区域性金融中心被视为“融资枢纽”，外在表现为聚集的金融机构、快速的信息传递、发达的市场、高效的服务，其集聚资本和会聚要素的独特功能将有力推动周边区域经济的发展。因此，区域性金融中心的建设和升级已成为目前国内区域经济的重要向心力和推动力。

适应区域性金融中心建设和发展的制度供给思辨

制度即规则，按照Schultz（1968）的定义，制度是对人们行为的一系列约束规则。对制度外延最为广泛接受的是North（1994）的归类：制度包含三个部分：正式制度，即法律法规等基本行为规则，由政府制定并明文规定；非正式制度，即传统伦理道德规范，往往来源于历史和民族文化；实施机制，即保证制度规则实现的一套方法。Davis和North（1971）在定义制度变迁时创造性地对制度范畴进行区分，指出了制度安排与制度环境两个层次，并为学术界广泛接受。制度安排是指某领域经济主体进行活动、或相互合作的规则安排；而制度环境是指经济体当中所有主体需遵循的政治、社会规则和法律制度。

关于制度供给的命题，一方面观点是将制度视为金融体系的要素因子，并认为制度是一种“公共物品”，其供给天生存在的外部效应（姚作为等，2005）。而制度金融学的秉承者Bodie和Merton（2005）开创性地提出了“金融功能外生性和金融制度内生性”命题，指出金融体系及制度是长期变迁过程的结晶，而并非事先给定。该命题对政府和法律法规在金融中心建设中应该扮演的角色提出新的思考。

随着国内区域性金融中心建设的推进和差异化竞争的要求，区域性金融中心的建设和发展以及其中的制度因素为国内学者所关注。然而，已有的研究成果更偏重于政策的推动作用而忽视了对制度本身的内生性考察，对制度的系统性和层次性讨论不足，从而体现出研究结论和建议的碎片化。

文章认为，制度差异而引致的金融景观的差别，是正式制度、非正式制度及实施机制差异的综合成果。从制度供给主体—政府而言，其可主导的正式制度和实施机制也会因其有所作为而与非正式制度产生微妙的结合，从而产生正向的效果，推动金融中心的发展。无论是经过长期自然造就，还是政府推动引导，在充分尊重历史、文化、习惯、道德、风俗等非正式制度的基础上，合理的监管及法律等正式制度因其本身所涵盖的风险管控功能和创新机制而存在共性。若将视野放置于一国之内，这些监管和法律规则便成为区域性金融中心的成长土壤，扮演着制度环境的重要作用。

正因如此，文章意在梳理适合金融中心形成和发展的制度环境，在考察各国典型的监管、法律和推动政策的经验基础上，寻求适应我国区域性金融中心建设和发展的制度环境因素，以提出针对性的建议。

促进金融中心发展的法律制度与监管机制

完善监管机构的协调和组织能力。总体而言，层次过多且功能相互割裂的监管组织不利于风险控制，也会因信息的互不相通而影响监管效率。即便是以金融产品创新著称的纽约国际金融中心，也在21世纪初，因监管层次众多，部门机构复杂而一度制约了创新，最终政府增设监管机构来完善监管机构的功能。

新加坡是典型的政府主导型国际金融中心和离岸中心，政府重组的监管机构及其监管模式的革新推进着新加坡成为国际金融中心速度。1998年亚洲金融危机后，新加坡改革了过去的分业监管模式建立了统一的金融监管体制，将过去对财政、银行、保险、证券、货币发行等各类金融监管职能融于新加坡金融管理局（MAS，Monetary Authority of Singapore），并实行“组团”式监管方式，即在MAS中下设部门组织或团体，对银行、保险、证券、货币发行等各领域分类监管。金融监管机构组织架构的改革从根本上改善了分业监管缺乏协调、存在监管空白的状况。

针对机构系统性风险的预警和监管。对于金融风险的预警和防范，以政府主导而成为国际金融中心的新加坡发展出独特而全面的系统性风险管控机制。

新加坡金融管理局在2001年开始运用影响程度和风险评估模型（IRAM，Influence and Risk Assessment Model）。对金融机构的风险状况打分，以分值高低对金融机构进行分类，进而实施针对性监管。该监管模式意在对金融风险提早预估，不仅高效利用有限的监管资源，也能不失审慎地针对低风险机构施以较宽松和自由的监管。

以保障投资者为路径促进证券市场效率。法国巴黎金融中心在证券管理方面保持领先，来自于良好的账户管理和保障性的法律制度。

账户管理方面主要表现在：在票据交易所（Chambre de Compensation）结算时，需提供每笔交易的“净”账目而不是“累积”账目。这一方法可以确定出交易员的责任，尤其当中介出现违约情况时，可以确保清晰的归责。同时，虚拟化及其配套的财务和法律准则能提供明确的账户管理人身份，从而确保了监管机构对账户管理人的严格监管。

法国法律强调对担保物权的保护，它为金融市场的销售和交易提供了良好的安全机制。法国法律关于担保物权在1996年作了很大修改，以所有权转让（而不是以证券担保）的思路来考虑抵押行为。当相应规则偏离一般破产法的要求时，各方当事人可以选择对有价的抵押物以完全的所有权进行交付，交付后物权受益人可在市场借出或销售该资产，特别是在抵押合同明确规定了抵押财产可用于支付抵押权人，或明确规定可用于在市场变化情况下对权益人进行补偿时。

信用建设重在有效信息的透明化。香港承袭英联邦的宽松监管模式，自发成长为国际金融中心，而宽松的监管模式更利于金融创新的同时，也加剧了系统性风险。因此香港的监管制度非常重视有效信息的披露。财务监管是香港监管制度的重点， 其中包含了财务信息披露制度，并随着国际标准和发展趋势不断修正。香港金融监管部门1994年发布财务信息披露的指引性文件，强化了信息的透明性。随着不断修订，如今形成了较完善的银行业财务信息披露基本准则和规范金融风险披露制度。

法国巴黎金融中心对上市公司的财务披露要求非常全面，要求披露的信息包括周期性信息和永久性信息。周期性信息包括：发行IPO或债券的公司的半年或全年合并报表，并需通过外部审计；各公司还需发布季度的销售数据；同时，监管层不断寻求着这些信息流通机制的高效和披露时滞如何减少。永久性信息包括：上市公司重要事件，即便是可能影响到公司正当利益的信息，在足够保密的情形下依然要尽早发布；对那些准备进行金融交易或已发布了意图声明的当事人也必须公示其交易规则；同时，相关法规也逐步强调着对利润预警的披露。

金融中心促进创新的制度供给

有针对金融业的开放性政策。第一，准确把握发展突破口，针对性地提供开放宽松的金融制度。新加坡在1998年危机之后迅速将建设突破口定位在资产管理和债券市场。确定了突破口，新加坡不仅与同为离岸中心的香港形成了功能互补及禀赋竞争之势，更权衡了市场的成长空间，为其成为国际金融中心把握住了建设重点，使政府的推动有的放矢。债权市场建设体现在业务结构的开放和完善，一方面允许外资机构发行新元债券，从而促进新元国际化；另一方面发行政府长期债券，丰富和完善债券市场收益结构。

资产管理市场建设方面，政策以放松管制为主，具体举措主要在创新金融产品、放宽基金管理限制和交易机制灵活化几方面：首先是制定基金管理业激励政策。如扩大投资咨询和基金管理公司准入；部分政府公共基金试行商业化管理或扩大投资渠道等。其次是抓住时机发展金融衍生品市场。如，推出创新型股指期货产品，以交易成本优势或交割标的创新而增强期货产品对投资者的吸引力。最后是改良和规范交易制度，具体体现在：证券交易制度方面对内外资投资机构实行统一的衍生品交易准入制度；对资本市场交易制度进行一系列调整和改革。如，交易结算期限从5天调短至3天并逐步过渡到1天；各证券经营机构佣金决策权得以放松，可自行决定佣金水平；放宽并逐步取消外资机构最低交易额限制、以上调贷款与其流动资金比例和下调法定最低资本金的方式放宽对经纪商的资金限制等。

第二，引进和培育促进繁荣的直接融资。美国的金融市场中，丰富的产品、多样化的机构、以及成熟的市场机制，为纽约成为国际金融中心提供良好的制度环境，并体现出强大的直接融资功能。从20世纪80年代开始，纽约引进先进而丰富的金融产品，如证券化资产、衍生金融产品等；同时培育多样化的机构投资者，使养老基金、投资银行、保险公司、共同基金公司等在市场百花齐放。丰富的产品和多样的机构促使金融市场的交易量爆炸式增长，金融体系的市场化导向因此而迅速加强，突出表现在金融证券化过程当中。金融市场化导向，致使金融市场功能强于金融中介的作用，最终使得直接金融的发展速度大大超过间接金融的发展速度，并呈现出总量占比日益赶超之势。

东京的崛起也依赖于直接金融的扩大。日本金融改革前，企业筹资以银行借贷等间接融资为主导，金融改革增强了银行业务选择的弹性，股票发行和公司债券的买卖随着银行业务范围扩大而日益活跃，企业发行公司债券和银行在国内外市场上发行各类债券的条件也较为灵活，长期资本交易增加，直接金融的地位由此提高。由于直接金融的交易场所不可避免地集中在东京，这对于提升东京作为金融中心的地位大有裨益。

形成政企合作机制。美国自21世纪初出现的一系列商业舞弊案，及随之出台的更加严厉的刑法，使纽约金融中心的活力受到严峻考验。更严格的执法、更注重惩戒而非协调的美国式监管环境下，纽约渐渐失去了对上市公司的吸引力，创新活动也受到制约。在此背景下，政府主导进行了一系列保持纽约国际金融中心竞争力和创新力的工作，其中包括新设纽约州委员会。纽约州委员会（The Partnership for New York City）原本是一个非政府的民间商业合作组织，由当地商界领袖和代表组成。2007年该委员会在纽约政府引导下重新组建，委员由市长任命，更进一步明确了组织的工作目标，即关注本市经济，提升并保持纽约的国际金融中心地位。

新加坡引入民间力量主要体现在监管机构内部设立金融业发展咨询委员会（FSRG）。该组织由当时的监管局局长负责，由政府官员、银行家、专业咨询人士等组成，设立的职能委员会分别负责对金融各领域提供整改建议，包括：债券市场、股票市场、基金管理、国债及风险管理、企业融资、保险和再保险、全球电子银行等。①而香港承袭英联邦的宽松监管传统，崇尚市场机制和行业自律，一直没有建立起真正的中央银行。在此制度环境下，由政府成立的专门机构及私人商业银行来共同扮演中央银行的角色，充分运用政企合作机制完成市场监管职能。

促进金融中心发展的政策保障及制度建设思考

当前我国金融监管体制存在突出问题，一方面体现在分业监管协调性盲区和法律体系的空白领域，影响着金融创新和风险管控；另一方面体现在行政管制过于严格，不利于市场机制的发挥和金融市场的长远发展。这些突出问题无疑阻碍着金融中心建设进程。文章认为应专注于以下方面，强化制度供给，推进金融中心的建设和升级。

以宏观审慎的思维，加强系统性风险监管。随着金融深化的推进和金融业务全球化趋势，发达经济体的金融混业经营和市场的开放将使我国金融体系中的风险特征与世界趋同。而分业监管体制的弊端及其对系统性风险的监管盲点必将面临金融行业的关联性日益增强而带来风险升级的挑战。因此以整体化视角，运用宏观审慎的思维和方法对我国金融体系行使监管，更利于应对系统性风险。

建立实体化、法治化的监管协调机制。随着我国金融改革的深入、市场的开放和产品的日新月异，稳定的监管协调机制亟需建立。尽管在当前我国的分业监管体制中已经存在“一行三会”之间联席会议式的协调机制，但这种协调机制缺乏正式的制度保障，因而其稳定性和运转良好与否还有待考验。试点设立金融监管协调机构，使其具有明确的法律身份，实现监管协调机制的法治化，这不失为弥补当前监管体系空缺的适当举措。

充分利用金融市场的风险分担机制。在大金融背景之下，寻求金融机构、金融产品的合作与创新。市场信用风险方面，充分利用担保市场以及引入保险机制进行事前的评估和事后的损失补偿，同时强化金融市场自律机制，寻求政企合作的行业自律途径。系统性风险方面，推进存款保险制度化“隐”为“显”，完善相关法律法规。在法制化的过程中，使政府平稳地精简政治，放权市场。

寻求法律制度及其实施机制的创新，以保护金融消费者和中小投资者利益。发达金融体系都具有较成熟全面的中小投资者和消费者保护措施，也是其金融体系国际竞争力的重要体现。虽然保护消费者和投资者利益被纳入我国的相应法律立法目的之中，然而霸王条款、中小投资者的债权诉求得不到保障等现象在金融领域不断出现，其背后暴露出我国金融法规制度缺乏实质性的实施机制的隐忧。因此，制定专门法规，或成立实体性保障组织建立金融投资者和消费者保障机制的可行路径。

强化金融信息共享及加强国际合作。从目前我国金融体系现状出发，从完善征信系统着手，健全支付清算体系及信息披露制度，为市场参与者提供决策依据，也为监管实施审慎性监管提供信息支持。同时，金融市场的融合与交汇，不仅依赖于单纯的开放性政策，更需要上层监管在财务制度、风险评估等方面与国际标准保持一致。因此，金融的国际合作，不仅在产品、资金、金融机构等市场层面，也在于金融监管的国际交流与国际化水平的对接。

（作者单位：西华大学经济学院；本文系西华大学科技与创业金融研究中心项目和四川省国别与区域研究基地澳大利亚研究中心2014年项目的阶段性成果，项目编号：JR201306、szjj2014-098）

【注释】

①肖本华：“新加坡国际金融中心建设的措施、成效与启示”，《亚太经济》，2010年第3期，第35～41页。

责编 /张蕾 徐娟（实习）