农业转移人口基本公共服务均等化探析

2023-01-16黄宣谕

中国集体经济 2023年2期

黄宣谕

摘要：农业转移人口基本公共服务均等化是我国推进新型城镇化的核心内容。推进农业转移人口基本公共服务均等化是以人民为中心的发展思想的现实表现，为促进社会公平正义提供强大动力进而为实现中华民族伟大复兴提供坚实支撑。当前推进我国农业转移人口基本公共服务均等化的主要困境有：制度配套不协调、政策落实不到位、权益保障不完善、治理体系不完备。因此，需要在协调制度、落实政策、完善权益保障、完备治理体系来逐步推进这一过程。

关键词：农业转移人口;基本公共服务;均等化;路径

十八大以来，党中央、国务院推进以人为核心的新型城镇化战略，并取得了显著成就。截至2020年11月1日，我国常住人口城镇化率已达63.89%，户籍城镇化率为45.4%。这表明，城镇已经成为我国承载人口及其高质量发展的主要载体。推进新型城镇化战略的核心目标就是实现农业转移人口的基本公共服务均等化，实现同城同待遇，这不仅彰显了城镇化战略的目标导向和价值取向，也为我国实现高质量发展提供坚实基础。

一、农业转移人口基本公共服务均等化的重大意义

基本公共服务均等化是指全体公民都能公平可及地获得大致均等的基本公共服务，其核心是促进机会均等，重点是保障人民群众得到基本公共服务的机会，而不是简单地平均化。以机会均等和结果均等为特征的农业转移人口基本公共服务均等化对于把握发展核心、促进社会公平正义，进而实现全面建设社会主义现代化国家具有重大意义。

（一）是以人民为中心的发展思想的现实表现

推进农业转移人口基本公共服务均等化，就是让农业转移人口获得在基本公共教育、基本医疗卫生、基本劳动就业创业、基本社会保障等方面同城镇市民均等的机会和权利。其作为党和政府的重大民生战略，根本上是以人民为中心的发展思想落到实处的重要措施和具体表现。习近平总书记指出：“党除了人民利益之外没有自己的特殊利益，党的一切工作都是为了实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益。”对农业转移人口来说，融入城市生活的主要困境就是无法同城鎮居民享受均等的社会福利。因此，大力推进基本公共服务均等化，让农业转移人口在城市中体面地生活下来，这不仅是党和政府把人民群众安居乐业、安危冷暖放在心上的实践要求，更是在高质量发展的基础上不断满足人民日益增长的美好生活需要的价值旨归。

（二）为促进社会公平正义提供强大动力

公平正义是社会主义的本质要求，经济发展水平是实现社会公平正义的决定性因素。经过改革开放四十多年的发展，我国城市发展得到了巨大飞跃，城市建设不断推进、城市制度日趋完善、城市治理日益精细、城市面貌焕然一新，城市已经成为承载人们高质量生活与发展的主要载体。现阶段城市中存在有违公平的问题，归根结底是发展不平衡不充分的问题，可以通过完善政策和制度加以解决。完善农业转移人口基本公共服务均等化政策就是最重要的路径之一。通过推进农业转移人口基本公共服务均等化保障民生，破除妨碍农业转移人口在城市平等发展的制度和规则壁垒，努力营造公平公正的社会环境，让改革发展成果更多更公平地惠及全体人民，这既是党的奋斗目标，也是评价党的工作成效的重要尺度。

（三）为全面建设社会主义现代化国家提供坚实支撑

党的十九届五中全会指出，在全面建成小康社会之后，我们要乘势而上开启全面建设社会主义现代化国家的新征程。全面建设社会主义现代化国家是长期以来全国人民努力奋斗的历史命题，也是农业转移人口基本公共服务均等化的深层动力。用系统、全面、发展的观点来把握农业转移人口基本公共服务均等化，将其置于全面建设社会主义现代化国家的时代条件下，推进农业转移人口基本公共服务均等化不仅是一个重大的社会问题，也是重大的政治问题，它在根本上是通过赋予农业转移人口更多、更公平的机会、规则、权利和服务，以共享发展理念引领促进社会的公平正义，这既是我国社会主义初级阶段发展的客观要求，也是我国社会主义初级阶段向更高级阶段迈进的时代需要。

二、农业转移人口基本公共服务均等化的现实困境

农业转移人口基本公共服务均等化需要制度、政策、权益保障、治理体系等全方面推进，这是长期的渐进过程。当前，我国农业转移人口基本公共服务均等化主要存在以下问题。

（一）制度配套不协调

农业转移人口基本公共服务均等化首先需要相关制度的支持，比如户籍制度、教育制度、就业制度、培训制度等。其中，户籍制度是核心，是衍生和影响其他社会制度的“母体制度”。我国的基本公共服务是和户籍捆绑在一起的，这导致城乡户籍的“含金量”明显不同。2014年发布的《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》，强调要统一城乡户口登记，放开城市落户限制，稳步推进基本公共服务覆盖全部常住人口。户籍制度的深化改革取得了重大突破，但户籍制度背后的公共服务仍然没有得到实质性的改变。此外，教育制度的不均衡导致农业转移人口的子女无法享受同城镇人口子女均等的教育资源。住房制度改革是为了鼓励农业转移人口租用或购买房屋，但由于这些群体收入有限，难以发挥实效。同时，培训制度、就业制度等保障机制尚不健全。

总之，政府为推进农业转移人口基本公共服务均等化制定了多项制度，并取得了显著成效。但是由于农业转移人口基本公共服务均等化是一个系统工程，需要前瞻性思考、全局性把握、战略性布局、整体性推进，需要一系列制度共同协调发挥作用。长期以来，我国针对农业转移人口基本公共服务均等化缺乏科学全面的制度统筹，呈现制度过密化的特征，显示出制度数量的增加与效率的低下互为因果、相互循环的趋势。这是长期以来政府对农业转移人口的管理缺乏顶层设计的结果。政府将农业转移人口的管理权限分散于治安、公共卫生、教育等不同部门，导致出台的制度呈现出明显的条块分割特点，具有明显的部门目标导向和任务导向特征，使得各项制度之间缺乏合理的统筹和协调。

（二）政策落实不到位

随着我国城镇化的稳步推进，政府对于农业转移人口基本公共服务均等化问题更加重视，出台了一系列政策文件。例如，2014年发布的《国家新型城镇化规划（2014～2020年）》，提出了要逐步解决在城镇就业但未落户的农业转移人口享有城镇基本公共服务问题。2019年发布的《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》，提出加快实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖。2020年印发的《2020年新型城镇化建设和城乡融合发展重点任务》，提出推动未落户常住人口逐步享有与户籍人口同等的城镇基本公共服務。中央政策对农业转移人口基本公共服务均等化的关注，呈现出了从普惠化到优质化的运行逻辑。但是从国家宏观层面的政策设计到地方的具体实施却出现了一定程度的裂痕，出现政策落实不力的现象。

由于一些地方官员的不作为思想和地方情况的复杂性，中央关于农业转移人口基本公共服务均等化政策不能很好地在基层落地生根。一些地方出现了“为官不为”的现象，某些官员干部抱着“宁愿不做事，绝不要出事”的态度，对中央政策敷衍了事，尤其是涉及到地方政府利益的部分，“上有政策、下有对策”和不作为乱作为现象更为严重，改革往往难以推进。同时，由于地方情况的复杂性，国家宏观战略并不能直接运用于地方，而需要重新调整和具体设定，这又增加了政策落实的难度。

（三）权益保障不完善

农业转移人口由农村转移到城市，不仅意味着空间、职业和身份的改变，也意味着各种社会权益的改变，这就要求将农业转移人口的空间转换、职业转换和身份转换同权益保障同步推进。但在城乡二元户籍制度背景下，农业转移人口并不能直接实现其作为产业人员应具有的与城镇居民相等的社会保障、劳动就业等权益。统计说明，目前我国城镇人口尚有2.34亿农民工及其随迁家属在医疗、就业、养老、教育、保障性住房等方面没有真正享受到城镇居民应当享有的基本公共服务。

在相当长的一段时间，我国社会保障制度存在立法滞后、碎片化、缺少公平性等特征。这使得农业转移人口所享受的就业、教育、住房等方面的社会权益低于城镇居民。由于劳动流动性大、劳动关系不稳定及签订劳动合同的意识不强等因素，农业转移人口的劳动就业权益经常受到侵犯;由于农业转移人口对自身的社会保险重视不够，一些企业和工厂因成本考虑忽视了农业转移人口的社会保险，使得这部分人参加社会保险的比例低于城镇居民;由于教育资源的紧张和地方城市保护主义的影响，农业转移人口子女在教育上难以享受到同城镇居民子女同等的待遇;由于农业转移人口住房的实施机制、激励机制和政策保障还不完善，很多农业转移人口在城市的居住条件恶劣等。总体来看，当前我国农业转移人口的权益保障即基本公共服务的获得上仍低于城镇居民。

（四）治理体系不完备

政府是农业转移人口基本公共服务的供给主体，对公共服务的生产和治理基本处于垄断地位。但长期以来，政府对农业转移人口的管理呈现出碎片化和条块分割的特点，导致各管理部门在信息收集、政策制定、管理方式等方面存在治理困境。同时，农业转移人口基本公共服务均等化的具体政策在历史路径上存在着应急和临时色彩，“各级地方政府和相关部门可以根据自己的需要选择政策切入点与重点，控制政策幅度。”这样一来，各级政府部门在对农业转移人口基本公共服务均等化的管理上具有较大的自主权限，但是他们在信息收集、政策实施等工作上又是相互叠加和抵消的，这不可避免地增加了治理的成本。

从发达国家基本公共服务治理的历程来看，由政府的单一供给主体发展为政府、社会、市场多主体供给是普遍趋势。在我国，农业转移人口所在地的城市大多数形成了城中村、城乡接合部的空间格局，这些地方形成了涵盖教育、医疗、卫生、养老等公共服务市场。但是，由于提供农业转移人口公共产品和服务的企业往往规模小、质量差、资质低，并不能长远地、可持续性地保障农业转移人口获取基本公共服务。社会资本和社会组织进入农业转移人口基本公共服务市场的意愿，会受到政府管理乏力的制约。当政府治理体系不完备导致企业成本降低到一定程度时，多元的农业转移人口基本公共服务供给体系就难以形成。

三、农业转移人口基本公共服务均等化的有效路径

让广大农业转移人口共享城镇基本公共服务是一个系统工程，需要在制度协调、政策落实、权益保障、系统治理等方面统筹兼顾、协调推进。

（一）完善制度机制是前提条件

第一，改革户籍制度及其背后的福利制度。长期以来，户籍制度成为社会福利制度“母体制度”的原因在于它连接着各种社会福利，因此，改革户籍制度要与改革户籍制度背后隐含的各项不平等福利待遇结合起来。一方面要全面放开大中小城市的落户限制，推动农业转移人口有序市民化。另一方面要将社会福利制度和户籍制度分离出来，剥离户籍背后附着的各项社会福利，把户籍仅作为个人身份和居住地的证明，不以户籍为依据来提供基本公共服务。

第二，构建完善的基本保障制度体系。从农业转移人口的实际需求出发，系统构建和完善教育制度、就业制度、住房制度、医疗制度、养老保险制度及其他社会福利制度，进一步推进各项制度的协调配合和优化整合。还应建立和完善农业转移人口基本公共服务的标准化制度体系，使农业转移人口享有不低于一定标准的基本公共服务。还要构建农业转移人口基本公共服务清单调整机制，根据清单合理调整投入的资源要素。最后要建立农业转移人口基本公共服务均等化的评价机制，促进基本公共服务全面性监测和过程性监测，为政策调试提供依据。

第三，对各地方和部门的政策进行制度整合。中央层面要破除地方政府和各部门由于农业转移人口政策过密化带来的各项政策间的不兼容现象。一方面要对各地方和部门所出台的农业转移人口基本公共服务均等化政策进行督促、审查和规范，既防止中央制度的一刀切，又防止各地方和部门制度的偏离。另一方面要对地方和部门不符合农业转移人口基本公共服务均等化目标和要求的既有政策加以清理，加大中央的制度统筹力度，逐渐消除旧制度的不良影响，建立与新形势、新目标和新任务相适应的制度。

（二）强化政策落实是利益基础

第一，坚持问题导向，强化政策的务实性。各级部门和地方政府在农业转移人口基本公共服务均等化的政策制定过程中，要强化问题意识，在广泛深入调查研究的基础上，掌握实际情况和问题症结，让政策制定更加科学合理、规范有效。同时，在精准把握实际情况和中央政策精神的前提下，细化、实化、具体化相关政策措施。根据落实环节出现的难点和症结精准调节政策，以人民群众的获得感、幸福感、安全感和政策落实的有效性为尺度来衡量政策的科学性和可持续性。

第二，注重政策精简，强化政策可操作性。随着部门分工的精细化，基本公共服务均等化相关政策易出现碎片化趋势。因此，一方面要完善政策联动机制，保证政策的统一性;另一方面要注重政策精简，破除政策间相互交叉、冲突和兼并的现象，提高政策的实用性。同时，在政策落地服务民众的过程中，要借助先进科技，推进线上线下相结合的服务模式;简化政策落地程序，提倡一站式服务，为群众提供便利渠道，打通政策落地的“最后一公里”。

第三，严防政策变形，强化政策的目的性。出台政策的目的在于落实，党员干部要强化宗旨意识和树立正确的政绩观，将人民群众实实在在的获得感作为政策落实成效的指标，以钉钉子的精神抓好工作落实。特别要加强作风建设，力戒形式主义、官僚主义，破除政策层层落实中的“打折扣”现象，破除以文件落实文件、口号代替落实、留痕当成政绩的不良作风。在政策落实的过程中，控制基层工作人员的提供材料数量和频次，切实“减轻基层负担，让基层把更多的时间用在抓工作落实上来。”

（三）加强权益保障是关键维度

第一，完善公共福利机制。加强农业转移人口的职业保障机制革新，完善职业供应机制和职业培训制度，使其有效性得到充分发挥。完善就业劳动立法和劳动权益救济以及劳动权益维护的程序和手段。在教育资源紧缺的地区，要坚持“两条腿走路”政策，即坚持以公办教育为主、民办教育为辅，适当发展民办教育，同时要保证民办教育的财政补贴和教育质量。建立多层次住房保障体系，支持企业或工厂兴建农民工公寓或者集体宿舍区，多渠道为符合条件的农业转移人口提供住房。

第二，注重不同地区农业转移人口的“差异性”权益保障。由于城市化的快速发展，不同地区农业转移人口初始流迁的成本和进入城市后的适应能力存在较大差异，因此农业转移人口也出现了分层现象。这就需要对不同地区农业转移人口的权益保障由“均质化”向“差异化”进行转变，根据户口身份、就业身份和具体情况，有差别、有针对性地提供个性化的权益保障。同时，农业转移人口的差异化权益保障只是阶段性的方案，最终要过渡到农业转移人口同城镇居民的同质性权益保障，不能过多强调身份的差异造成城市化进程的不和谐。

第三，均衡城乡一体的社会保障机制。农业转移人口从农村来到城市，不仅仅是空间和职业的改变，更重要的是民生的改善和保障。在城乡分立的体制下，介于农民和市民之间的农业转移人口社会保障面临很大问题。因此，要实现农业转移人口和城镇居民事实上的均等，必须加快城乡社会保障机制一体化建设，将农村居民和城镇居民进行整体设计、统筹规划，缩小城乡之间的差别，实现政策上的平等、体系上的统一。同时，要全面推进，实现由单项领域的城乡社会保障一体化向全领域的城乡社会保障一体化转变。

（四）完善系统治理是根本之策

第一，坚持政府在農业转移人口基本公共服务供给中的主体地位。基本公共服务的非竞争性特征决定了其主要供给主体只能是政府，而不可能是其他市场组织或社会组织。坚持政府的主体地位，就是要坚持政府是农业转移人口基本公共服务的主要生产者和规则制定者，坚持发挥主体作用建立健全与基本公共服务相关的发展规划、政策标准和基本要求等。此外，还要坚持政府是基本公共服务的主要资金提供者，一方面稳步增加基本公共服务的财政支出总量，另一方面不断完善财政转移支付制度，加大对农业转移人口的财政转移支付。

第二，建立联合协作机制，厘定各具体职能部门的职责边界。长期以来，各部委联合办公、共同治理的农业转移人口基本公共服务工作模式导致政策到实践的链条过长，使整合作用难以发挥实效。因此需要在各部门的协同工作中建立强有力的协调机制，建设部门权责清单，扫除公共服务职能落实死角。建立联合协作模式，主要抓好统筹谋划，以建立健全党委统一领导、党政齐抓共管的城市工作格局为契机，逐步打破农业转移人口基本公共服务条块分工治理的壁垒。

第三，实现农业转移人口基本公共服务供给主体多元化。在坚持政府供给主体地位的前提下，充分发挥市场的作用，将市场竞争机制引入农业转移人口基本公共服务领域，扩大并规范市场准入。鼓励社会资本逐步进入教育、医疗、养老等公共服务领域，创办民办学校、微小诊所、社区医院等多种所有制形式的基本公共服务供给，同时要加强政府的监督和引导。鼓励和支持社会组织参与农业转移人口基本公共服务供给，加大对相关社会组织的资金支持和政策扶持力度，充分发挥社会组织在基本公共服务领域的积极作用。

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