推动资源化再利用加快无废城市建设

文/刘天韵

2022年12月21日，市十五届人大常委会第四十七次会议表决通过了《上海市浦东新区固体废物资源化再利用若干规定》（以下简称《规定》），于2023年2月1日起施行。这是市人大常委会根据全国人大常委会授权制定的第十五部浦东新区法规，也是继《上海市浦东新区绿色金融发展若干规定》后，第二部围绕绿色生态制定的浦东新区法规。

“绿水青山就是金山银山。”党的二十大报告强调，要推动绿色发展，促进人与自然和谐共生，强调加快发展方式绿色转型，实施全面节约战略，推进各类资源节约集约利用，加快构建废弃物循环利用体系。上海一直积极贯彻党中央、国务院决策部署，以“双碳”目标为导向，坚持新发展理念，大力加强老港生态环保基地等资源化再利用园区建设，推动资源化再利用发展。肩负着奋楫而行的新使命，浦东新区正在按照总书记的要求，积极构建和谐优美生态环境，严格落实资源化再利用制度。

建体系、分类管，“无废城市”未来可期

上海作为一座超大型城市，人口众多、产业集聚，建设“无废城市”是“东方明珠”未来发展的必由之路。让上海无废，让城市更美，绕不开体系建设，离不开分类管理。

作为一项系统工程，固体废物资源化再利用涵盖多个领域，涉及众多部门。为加强政府层面的统筹协调和部门间的协同合作，多措并举筑牢政府部门依法管理的“铁篱笆”，《规定》从四个方面作出了规定：明确市政府加强领导，深化与国家有关部门的协作，统筹协调有关重大事项；明确浦东新区政府建立分工明确、权责明晰、协同增效的综合管理机制，推进落实工作；明确市相关部门按照规定履行各自职责，完善政策措施，深化制度创新，支持和保障浦东新区固体废物资源化再利用工作；明确浦东新区相关部门按照各自职责做好相关工作。

除了明确政府部门的相应职责，根据浦东新区固体废物资源化再利用实际，提出相应的分类管理措施更为关键。在征求意见座谈会上，有的企业主体提出，生活垃圾经处置后产生的无机二次废弃物，体量大、再次利用率低。特别是以老港基地为例，无机二次废弃物主要是生活垃圾焚烧炉渣和飞灰、建筑垃圾分拣骨料，最高量可达每天6000吨，经预处理、分类筛选后，产品完全可在建筑行业进行高价值再利用。但是，目前资源化再利用产品很难获得市场认可，往往生产了也无处可用。企业主体提出，希望针对资源化再利用产品制定标准，由政府带头使用，充分挖掘资源化再利用产品的价值和潜力。

坚持需求导向、问题导向，紧扣减量化、资源化和无害化，《规定》聚焦工业固废、农业固废、建筑垃圾、生活垃圾四大领域，进一步强化、提升了资源化再利用相关具体要求：要求采取措施支持企业采用先进的生产工艺和设备，减少工业固体废物的产生量，并支持高端再制造、智能再制造产业发展；要求促进主要农业固体废物全量利用，推动农作物秸秆、蔬菜废弃物、绿林废弃物多元化利用；逐步实现建筑垃圾全面资源化再利用，并在市政建设项目中推广使用符合要求的建筑垃圾资源化再利用产品；畅通生活垃圾可回收物回收利用渠道，建立规范有序的回收利用链条。

重绿色、推技术，全力打造“智慧园区”

提起垃圾处理场，大家都会下意识皱起眉头。然而上海老港生态环保基地却能颠覆你的想象。作为全球最大的以生活垃圾为主的资源化、生态化、智慧化固废综合处置基地，老港基地承担着上海50%的固废末端处理和资源化重任，日处理垃圾能力超过20000吨，其中处置生活垃圾约为12500吨/天。虽然每天“消化”上海约一半的生活垃圾，现在的老港却简洁现代，没有扑鼻的臭味、脏乱的场景，倒像是一座现代工厂。

在前期立法调研过程中，人大代表专程前往固体废物资源化再利用园区调研。据介绍，早期的生活垃圾处置，一直以填埋为主，作业、工艺、管理较为单一落后，曾经的老港经常遭到周边居民的投诉。这几年，老港基地内的固废处置中心多管齐下，通过现场填埋强化管控、药剂喷洒促进中和、气体收集削减总量、全面监测减少疏漏等多种方式全面扎紧异味管控“篱笆”。多措并举下，市民对老港异味的投诉数量逐年下降，从2019年732件、2020年405件，到2021年的79件，异味管控收到了实在效果。这些，都是立法需要充分借鉴和吸收的先进经验。

为提高城市资源利用效率，打造智慧园区，《规定》针对资源化再利用园区建设作了特别规定：明确按照发展需求，在浦东新区建设老港、黎明等资源化再利用园区，同时明确了老港园区的功能定位；在老港园区规划、开发建设、运营调度、管理服务“四统一”机制实践基础上，进一步拓展范围，也可以适用于其他资源化再利用园区；要求浦东新区充分考虑园区地理位置、目标定位及发展需求，规划配套园区周边公用设施和道路交通设施，做好设施保障工作；明确园区建立健全生态环保指标体系，运用先进的工艺和技术，减少污染物排放和碳排放总量，建立循环系统，实现资源能源利用效率的最大化。此外，明确加快固体废物资源化再利用体系建设，遵循环境友好的原则，按照规划和标准，设置可回收物交投服务点、中转站、集散场。

创机制、强动力，助力变身“生态花园”

“无废城市”是以创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念为引领，通过推动形成绿色发展方式和生活方式，持续推进固体废物源头减量和资源化利用，最大限度减少填埋量，将固体废物环境影响降至最低的城市发展模式。围绕整个城市固体废物产生量最小、资源化利用充分、处置安全这一建设目标，加强制度政策集成创新，增强园区建设的系统性必不可少。

在征求意见座谈会上，不少企业主体提出了他们的需求。电，是园区重视的能源。以老港基地为例，基地处于电网末端，电能经长距离输送线路损失量大，造成大量清洁能源（绿电）浪费。若能实现基地内电能高效利用、就地消纳，既可吸引清洁能源生产企业入驻基地，实现每年增加超100亿元的绿色GDP收入；又能大量减少电能输送损耗。地，是关乎园区资源化再利用企业长期发展的资源。比如生活垃圾焚烧产生的飞灰，部分仍属危险废弃物，经简单预处理后仍需填埋处置，占用土地资源。由此，落地投产能将废弃物完全、充分资源化的项目至关重要。环评审批，也是企业高度重视的办理手续。能否在不降低标准的条件下，简化企业环评编制过程和时间、缩短环评审批时限、提高环评审批效能也是后期减轻企业负担、优化营商环境的关键所在。

围绕支持保障，《规定》提出一系列改革创新制度举措：用地上，规定规划产业用地中划出一定比例，专门用于发展资源化再利用产业，相关项目可以采用“带方案”出让或者“带方案”租赁方式供地；对于确需整体实施、整体建设的固体废物资源化再利用项目，在不突破国家出让规模底线要求和明确项目开竣工要求的前提下，鼓励创新优化供地方式。生态环保上，资源化再利用项目的环评下放至区级审批或者备案；相同类型的资源化再利用项目环评，可以实施一次性受理和集中审批的“打捆”方式，并探索项目环评和排污许可“两证合一”；园区已完成规划环评且有效落实规划环评有关措施的，项目环评手续可以按照规定予以简化；同时，明确市生态环境部门可以制定浦东新区排污许可管理细化名录，对相关国家大法的规定作了必要变通。园区建设上，明确探索园区配套建设可供多个市场主体共享的治污设施“绿岛”模式，并探索老港、黎明等园区资源化再利用企业开展电力市场化交易模式创新。此外，还在碳减排、财政、金融、税收等方面提出相应保障措施。

自市人大常委会承担制定浦东新区法规立法任务以来，已有15部浦东新区法规接连“上新”。从最初的优化营商环境、促进重点产业发展，到推进生态文明建设、创新社会治理，浦东新区法规的触角已经伸展到经济社会发展的方方面面，成为支持浦东大胆闯、大胆试、自主改的法治保障。接下来，还会有更多浦东新区法规将提交审议和付诸表决，浦东新区法规将更好地推动制度型开放，助力浦东蹄疾步稳走出一条在法治轨道上推进改革的新路径。